Не підлягає жодному сумнівові: головна запорука підвищення рівня демократії в суспільстві — це ефективна й максимально наближена до людей місцева влада. Адже право громадян на управління державою реалізовується насамперед на місцевому рівні. Саме тут як ніде є шанс розкрити ініціативу мільйонів громадян, залучити їх до громадського життя. Якщо ж такої місцевої влади в державі немає, то й демократія в ній відсутня. На сьогодні де-факто самоврядування (право місцевих громад самостійно вирішувати питання свого життя) в Україні ледве жевріє на рівні середніх та великих міст і практично відсутнє на інших рівнях. Органи місцевого самоврядування не мають достатніх можливостей (насамперед фінансових) для розв’язання місцевих проблем. Чинне законодавство (а ще більше — реальна система влади) дає багато важелів для втручання органів державної влади у самоврядні функції. А там, де мери виявляють «неслухняність», їх урешті-решт або «приборкують», або усувають з посади (прикладів більш ніж досить).

Відтак відсутня й справжня зацікавленість місцевих громад у формуванні якісної місцевої влади (у свідомості більшості діє давній принцип: «від нас нічого не залежить»). Негативно позначається на рівні цієї влади й політична неструктурованість на рівні населених пунктів. Тому часто місцева влада не відображає поглядів більшості виборців, об’єднаних у різні структури громадянського суспільства (осередки партій, громадські організації, асоціації, товариства тощо), а є фактично лише оформленням місцевих номенклатурних, підприємницьких або й криміналізованих кланів. Така влада за своєю природою неякісна, нездатна дбати про суспільний інтерес. Це в свою чергу призводить до зниження рівня державної влади на місцях і в центрі.

Сьогодні країни—кандидати до Євросоюзу докладають величезних зусиль для того, щоб підняти рівень своїх місцевих влад, привчити до роботи в нових умовах, навчити їх ефективно боротися за кошти з різноманітних європейських фондів розвитку та дієво використовувати їх в інтересах громадян. На жаль, місцеві влади в Україні назагал ще страшенно далекі навіть від постановки цього питання. І це ще одне підтвердження тяжкої хвороби сьогоднішнього українського суспільства.

Незаперечно й інше: розумна, сильна влада стимулюватиме оптимальну децентралізацію й самоврядування. Пошлюся на близький до нас приклад — реформу самоврядування в Польщі, здійснену ще урядом Т. Мазовецького. Ось що пише про її наслідки відомий польський публіцист С. Братковський: «Місцеве самоврядування, надаючи самостійність ґмінам, вивільнило динамізм та енергію, якої ніхто не сподівався. Малі містечка, тепер чисті й освітлені, змінювали свій вигляд з місяця в місяць; вже через рік Польща була іншою країною».

На жаль, у нас ситуація діаметрально протилежна — слабка й дискредитована державна влада досі робила все, щоб реальне місцеве самоврядування так і не відбулося.

Проблема базового рівня

Починаючи від 1990 року в Україні встановлено: базовим рівнем самоврядування, її територіальною основою є село, селище, місто. Саме на цьому рівні влада є де-юре (хоча й не де-факто) цілком самоврядною, причому представницьку владу здійснює місцева рада, а виконавчу —очолює обраний всією громадою сільський, селищний, міський голова. Таку систему влади закріплено Конституцією України та законом про місцеве самоврядування в редакції від 1997 року.

Водночас на рівні районів та областей самоврядування, згідно з українським законодавством, має похідний характер, забезпечуючи спільні інтереси територіальних громад. Тут діють органи представницької влади — ради; водночас виконавчу владу здійснюють державні адміністрації. Причому ради, позбавлені власних виконавчих органів, зобов’язані делегувати повноваження адміністраціям (бо як інакше, скажімо, можна виконати ухвалений ними бюджет?). І це вже вступає в колізію з ратифікованою Україною Європейською хартією місцевого самоврядування, яка чітко передбачає, що самоврядні повноваження повинні бути винятковими й повними, ні про яке примусове делегування таких повноважень ітися не може.

Проблема самоврядних одиниць «базового рівня» водночас полягає в тому, що з понад 12 000 наших сільрад більш як половина — цілком «бездіяльні»; єдиною бюджетною установою в такій громаді є не клуб, фельдшерський пункт, чи бібліотека, а... сама сільська рада. Зрозуміло, що така громада нездатна забезпечити базові потреби свого населення в освіті, охороні здоров’я, комунальному обслуговуванні, організації культурного дозвілля. Де-факто ці сільські ради цілком залежать від ласки районних рад і адміністрацій.

Варто згадати й ту обставину, що активні мешканці сіл часто працюють сьогодні в сусідніх містах і селищах (а відтак поповнюють саме їхню бюджетну базу). Натомість питання задоволення власних базових потреб цих працівників згідно із законом лежить на тих фінансово неспроможних сільських радах, у межах яких вони проживають.

Досвід сусідньої Польщі полягає в тому, що трирівнева (як і в нас) система самоврядування там включає приблизно 2500 ґмін (мало не в п’ять разів менше, ніж у нас сільрад), майже 300 повітів (вдвічі менше, ніж у нас районів та міст обласного підпорядкування) та 16 воєводств.

Середня «сільська» ґміна налічує близько 8 тисяч населення (є й значно більші міські ґміни, у тому числі й «столичне місто Варшава»). Така «сільська» ґміна складається, як правило, з невеликого міста (містечка) та декількох (іноді — декількох десятків) прилеглих сіл. Причому вона за своїм потенціалом здатна забезпечити перелічені вище базові освітні, культурні, медичні, комунальні потреби громади. На рівні ґміни обирають єдину раду та бургомістра, який очолює виконавчу владу. В селах відкритим голосуванням обирають ще й солтисів — сільських старост, посада яких є, однак, скоріше почесною громадською функцією.

На жаль, в Україні сьогодні структура розміщення населення не дає змоги запозичити цей досвід у чистому вигляді: механічно об’єднати села в більші адміністративні одиниці, здатні ефективно подбати про своїх мешканців. Надто значна частина сіл розташована задалеко від міст і селищ, де сконцентровано основні об’єкти з обслуговуванням громадян. «Відірвати» від них віддалені села — означало б тільки ускладнити життя селян.

Тому базовим рівнем самоврядування в українських умовах могло б бути місто обласного підпорядкування і сьогоднішній «сільський» район. Причому розподіл владних повноважень у рамках району міг би бути нерівномірний: як зображено на Діаграмі 1, на рівні сіл може бути залишено тільки мінімальні повноваження, які селу до снаги забезпечити самостійно. Більшу частину відповідальності за забезпечення потреб місцевих громад нестиме тут безпосередньо районна влада. А на рівні селищ і міст районного підпорядкування ситуація може бути оберненою: більша відповідальність тут лежить саме на самоврядному селищі чи місті (бо в нього є можливість ці повноваження забезпечити), функції району натомість — мінімальні. Саме таку схему вважає для України найпридатнішою «батько» адміністративної реформи в Польщі професор Міхал Кулєша.

Важливою перевагою цієї «м’якої» адміністративної реформи є те, що вона не вимагає болісного перекроювання меж сільрад та районів, не позбавляє жодне село, селище чи місто того адміністративного статусу, який воно має сьогодні.

Щоправда, в разі реалізації такої схеми виникне певна колізія з положеннями статей 133 та 140 Конституції України, які визнають елементами адміністративно-територіального устрою та первинними суб’єктами місцевого самоврядування саме села, селища, міста. Однак цю колізію можна вирішити на рівні нової редакції Закону «Про місцеве самоврядування» та в Законі «Про адміністративно-територіальний устрій», оскільки рішення Конституційного Суду України № 12 від 18 червня 2002 року зняло конституційні перепони для добровільного об’єднання територіальних громад населених пунктів з метою забезпечення їхніх спільних інтересів. Таке об’єднання сіл, селищ, міст у базовий рівень «сільського» району могло б здійснюватися за принципом «муніципального федералізму».

Принагідно зауважу: на моє переконання, це — єдиний рівень, де згаданий принцип доцільно в нас застосовувати. Як показала практика, у разі об’єднання громад на рівні області значно ефективніший був би принцип «муніципального унітаризму» (тоді не виникла б ситуація, коли обласний центр з понад мільйонним населенням має таке саме представництво в обласній раді, як і віддалений район з менш як 50 000 мешканців).

Водночас слід, очевидно, відмовитися від «зрівнялівки» і стосовно повноважень територіальних громад різних типів населених пунктів. Адже можливості таких громад забезпечувати інтереси своїх мешканців різні, а відтак і відповідальність їхня має бути диференційована. І якщо на рівні села, як я вже наголошував, варто залишити тільки мінімально необхідні повноваження, то повноваження міст-«мільйонників», населення яких повинно в ідеалі отримувати той самий набір освітніх, медичних, культурних, інформаційних та інших послуг, що і в столиці, варто наблизити до повноважень областей (цю пропозицію проілюстровано Діаграмою 2).

Окремого врегулювання потребує ситуація «районів у місті», «селищ у місті» чи навіть «міст у місті» (остання особливо поширена на Донбасі). Сьогодні вона призводить до численних правових колізій і до недієвості в ряді випадків нормативного підходу до формування місцевих бюджетів. Очевидно, базовий підхід тут має бути дворівневий: територіальна громада населеного пункту загалом і органи самоорганізації населення (з чітко визначеними повноваженнями й бюджетною базою) на місцях (у селищах, мікрорайонах, віддалених районах тощо). До речі, зауважу — великі можливості, що містить у собі самоорганізація громадян, ми ще не навчилися використовувати зовсім.

Водночас слід відзначити й питання меж територіальних громад. Сьогодні на карті Україна є чимало «білих плям» територій, які не належать до жодної з територіальних громад села, селища чи міста. Цю колізію також можна вирішити, перенісши базовий рівень самоврядування на рівень «сільського» району. Бо в Україні не повинно залишатися території, яка була б поза юрисдикцією «своєї» територіальної громади.

Не можна не погодитися: сьогоднішній обласний поділ України так само далекий від досконалості. Успадковані від 1940—1950 років області є надто нерівномірними за населенням і потенціалом, далеко не кращим чином стимулюють найраціональніше використання продуктивних сил регіонів. Однак перегляд цього поділу дуже «витратний», політично болісний. І, очевидно, виходячи з сьогоднішніх реалій, є справою віддаленої перспективи. Проте готуватися до такого перегляду (принаймні на рівні серйозних наукових розробок), пояснювати суспільству його необхідність потрібно вже сьогодні — щоб швидко й максимально безболісно здійснити його в інтересах усього суспільства тоді, коли з’являться необхідні політичні умови.

Щодо розмежування повноважень 

Пропонована схема «м’якої» адмінреформи вступає, однак, у суперечність із чинною системою організації влади, де самоврядування на рівні районів — номінальне, реальна влада належить держадміністраціям. Перенесення «базового» рівня самоврядування на «сільський» район (без зміни системи організації влади) фактично призведе до руйнування залишків самоврядування взагалі.

Правова колізія полягає в тому, що наявність держадміністрацій на рівні районів, що здійснюють державну виконавчу владу, закріплена Конституцією (стаття 118). Проте на рівні внесення змін до законів про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації можна було б передбачити, що ці адміністрації (з мінімальним кадровим складом, 5—7 чоловік на рівні району) не втручаються в самоврядні функції (хіба що контролюють відповідність рішень органів самоврядування законодавству), а здійснюють лише координацію діяльності на рівні району різних державних служб. Схожі функції мають префектури у Франції та урядові комісаріати в Італії.

До того ж представницьку владу в районі здійснюватиме рада, а виконавчу —створений нею виконком. Дискусійним є питанням, чи мусить голова ради бути водночас головою виконкому і чи мусить він обиратися сесією ради чи всіма виборцями.

Українське законодавство пішло фактично шляхом концентрації влади в одних руках. Натомість світова практика більше схиляється до принципу поділу влад, що є гарантією від зловживань та узурпації. Так, у сусідній Польщі восени цього року вперше всенародно обирали «бургомістрів», та вибори голів рад, що керують роботою представницьких органів, далі лишаються прерогативою винятково сесій рад.

Слід також відзначити: «всенародне» обрання керівника виконавчої влади за умови політичного структурування суспільства має ризик, що керівник виконавчої влади й більшість ради представлятимуть різні політичні сили, що може призвести до тривалого конфлікту (такий конфлікт мав місце між «рухівською» Київрадою та міським головою Л. Косаківським у 1994—1998 роках). Усі ці обставини слід ретельно врахувати під час вдосконалення українського законодавства, передбачивши в новій редакції закону про місцеве самоврядування чітку субординацію за вертикаллю: територіальна громада — рада — її виконавчий орган — сільський, селищний, міський голова.

Водночас було б передчасно пропонувати різкі зміни на рівні областей. Тут, очевидно, слід іти шляхом підвищення реального статусу обласних рад, унезалежнення їх від облдержадміністрацій, посилення їх контрольних функцій. Критичний вплив на це може мати зміна виборчої системи (про це — далі).

Ще одна надзвичайно негативна для самоврядування обставина: чинний закон (а більшою мірою — практика здійснення влади) органи місцевого самоврядування нижчого рівня фактично ставлять у залежність від органів вищого рівня. Так, бюджетні нормативи для сіл, селищ, і міст районного підпорядкування затверджує районна рада, яка в свою чергу керується рішенням обласної ради. А оскільки проекти вказаних рішень готують державні адміністрації, це де-факто вихолощує саму сутність місцевого самоврядування, створює натомість вертикаль підлеглості.

Нічого схожого практика розвинених демократій звичайно не знає. Навіть у сусідній Польщі ще під час першого етапу реформи місцевого самоврядування було скрупульозно поділено компетенції влад різних рівнів. Сьогодні компетенції ґміни, повіту й воєводства ніде й ні в чому не перекриваються. Кожний займається власною справою, причому кожен має для цього абсолютно автономні джерела фінансування. Якщо ґміна має, скажімо, середню школу, то рівень субвенції із держбюджету чітко встановлений і залежить винятково від числа учнів. Те саме стосується й закладів охорони здоров’я, інших сфер. Тому таке явище, як адміністративний тиск «вищих» на «нижчих», там просто невідоме.

Очевидно, в Україні так само потрібно чітко поділити компетенції влад різних рівнів і водночас підвести під ці компетенції необхідну фінансову базу (говорити про функції без їх фінансового забезпечення — безвідповідально й аморально). Початок було покладено з ухваленням Бюджетного кодексу, який, запровадивши нормативний принцип формування бюджетів міст обласного підпорядкування, вивів до певної міри ці міста з-під сваволі обласних чиновників. Сьогодні те саме слід здійснити й щодо міст районного підпорядкування й «сільських» районів (у разі закріплення за ними статусу «базового» рівня самоврядування).

Питання «якості» 

Всі органи місцевого самоврядування в Україні досі обираються за мажоритарною системою. Спроби ВР попереднього скликання запровадити «змішану» систему принаймні для виборів міських рад у великих містах наразилися на вето Президента. Утворилося хибне коло: потреба збереження мажоритарної системи виборів органів місцевого самоврядування начебто зумовлена низьким рівнем політичного структурування на місцях, і водночас така система ефективно підтримує цей рівень структурування низьким. Замість нормальних партійних структур, які висувають людей в органи влади, а далі контролюють їх роботу там, маємо систему «неформальних зв’язків» (часто із кримінально-мафіозним забарвленням).

Більшість у місцевих радах майже повсюдно складають, з одного боку, працівники бюджетних установ (лікарі, вчителі, міліціонери), які прямо залежать від місцевої влади, а з другого — підприємці, для яких депутатство є запорукою успішного розвитку їхнього бізнесу. Мало того — дедалі ширшого розповсюдження набуває тенденція, коли керівники структурних підрозділів рай- та облдержадміністрацій не тільки обираються до рад, а й очолюють там профільні депутатські комісії. Причому функції виконавця й контролера опиняються в одних руках, що відкриває широкі можливості для зловживань.

Тому на рівні більшості місцевих рад сьогодні практично відсутня здорова нормальна опозиція, яка має бути (і скрізь у демократичному світі є) перепоною на шляху нецільового використання бюджетних коштів, здійснення коштовних проектів, вигідних не громаді, а лише вузькому колу «зацікавлених». До чого призводить така ситуація, можна побачити, просто спустившися вниз від Верховної Ради вулицею Інститутською й «помилувавшися» архітектурою «реконструйованого» майдану Незалежності. Оскільки ми повинні керуватися рішенням Конституційного Суду № 6 від 13 травня 1998 року, який визнав сполучення мандата в місцевих радах і роботи в місцевих органах виконавчої влади законним (окрім сполучення посад голови ради й голови держадміністрації — але й це сьогодні не перешкода для «губернаторів» низки областей), то єдиний вихід для поліпшення «якості» місцевого депутатського корпусу — лише запровадження пропорційної системи виборів до місцевих рад (окрім сільських, селищних, міських міст районного підпорядкування).

Тільки це дасть змогу розірвати кланово-мафіозні зв’язки, стимулювати політичне структурування на місцях, забезпечити прихід до рад людей, які реально зможуть контролювати владу. І, зробивши так, ми не «винайдемо велосипеда»: вибори до органів місцевого самоврядування у більшості країн Євросоюзу відбуваються саме на пропорційній основі. В тій-таки сусідній Польщі за пропорційною системою обирають всі ради, окрім ґмін із населенням менш як 20 000.

І ще одне важливе питання — проведення місцевих виборів одночасно чи в різний час із парламентськими. Попри всі перестороги, і світовий досвід, і вітчизняна ситуація схиляють саме до другого варіанта.

Шляхи і темпи реформування

Є два способи вирішення згаданих вище питань. Перший — радикальний: внесення необхідних змін до Конституції і, відповідно до них, удосконалення чинного законодавства. І другий — еволюційний: діючи в межах чинної Конституції, ухвалити нові редакції законів «Про місцеве самоврядування» (її концепцію вже затверджено профільним парламентським комітетом), «Про місцеві державні адміністрації», підготувати закон «Про адміністративно-територіальний устрій» (а заодно опрацювати й подальші зміни до Конституції, які випливатимуть із суті змін до законів).

Одразу підкреслю: законодавча база нашого самоврядування страждає на таку неповноту, що цим перелік законотворчої роботи аж ніяк не обмежується. Слід по-сучасному, на європейському рівні врегулювати питання про місцеві референдуми та інші форми самовиявлення місцевих громад, про статути територіальних громад, про службу в органах місцевого самоврядування, про судовий захист органів місцевого самоврядування. Саме таку роботу здійснює сьогодні Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування разом із авторитетними експертами — науковцями й «практиками».

Але першочергове значення мають саме три перелічені вище закони. Тож представлені в парламенті політичні сили мають зосередитися саме на них. І паралельно проводити велику просвітницьку роботу в суспільстві, переконувати людей: обстоюючи місцеве самоврядування, вони обстоюють власне майбутнє.

Звичайно, навіть другий, еволюційний, шлях вимагає великої політичної волі: адже значна частина місцевих еліт не зацікавлена в жодних змінах. Вони добре почуваються в системі номенклатурно-кримінально-кланових зв’язків. Але є й інша частина еліт, які готові щиро працювати в інтересах своїх громад і суспільства загалом і, крім того, дуже хочуть працювати за сталими, незмінними, незалежними від чиєїсь волі правилами.

Обов’язок Верховної Ради сьогодні — підтримати саме цих людей. Бо тільки вивільнивши ініціативу мільйонів, сформувавши повноцінне місцеве самоврядування, можемо реально говорити про гідне європейське майбутнє України. Тільки через дієве місцеве самоврядування зможемо перейти до повномасштабної реформи політичної системи, назрілість якої сьогодні може заперечувати хіба що сліпий.

Анатолій МАТВІЄНКО, народний депутат України, голова Комітету ВР з державного будівництва і місцевого самоврядування.