Між договором і Конституцією

Починаючи з 8 червня 1995 року стосунки виконавчої та законодавчої гілок влади регламентувалися нормами Конституційного договору, підписаного Президентом Л. Кучмою та Головою Верховної Ради О. Морозом. Враховуючи, що закон «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» не здобув конституційної більшості голосів, ВР та Президент дійшли згоди, що «на період до прийняття нової Конституції організація та функціонування органів держвлади і місцевого самоврядування здійснюватимуться на засадах, визначених законом «Про державну владу і місцеве самоврядування». Тобто, щоб вийти із патової ситуації, нестачу голосів було вирішено компенсувати церемонією підписання договору. Голова ВР О. Мороз під час підписання зазначив: «У великій політиці не буває переможених і переможців — я тут повністю підтримую Леоніда Даниловича. Є правильне рішення або неправильне. Вчорашнє рішення було правильним».

Тож за Конституційним договором Президент України «є главою держави і главою державної виконавчої влади». А з цим було покінчено із розмовами, що президентсько-парламентська форма правління себе не виправдала та що потрібно впроваджувати парламентсько-президентську форму, в якій Президент — лише «портрет України».

Конституційний договір передбачав, що Президент здійснює державну виконавчу владу через очолювані ним уряд — Кабінет Міністрів України — та систему центральних і місцевих органів державної влади. Крім того Президент у місячний термін після вступу на посаду або з дня відставки попереднього уряду призначає Прем’єр-міністра, формує новий склад уряду. У двомісячний термін від дня сформування Кабмін представляє програму своєї діяльності на розгляд парламенту. У разі незгоди з наданою програмою ВР могла виразити Кабміну недовіру, але у разі схвалення парламент не мав права чіпати його протягом року. За Президентом закріплювалося право створювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, право видавати укази з питань економічної реформи, не врегульованих чинним законодавством, які діють до прийняття відповідних законів.

Що залишено уряду? Кабмін, відповідно, підпорядковувався Президентові та був перед ним відповідальний. Обов’язки Прем’єр-міністра обмежувалися організацією і координацією роботи уряду в межах, визначених Президентом. Те саме можна сказати про місцеві органи державної виконавчої влади, хоча договір передбачав, що головами обласних, Київської та Севастопольської міських і районних державних адміністрацій Президент призначає осіб, обраних головами відповідних рад.

8 червня, після підписання Конституційного договору, новим Прем’єр-міністром було призначено Євгена Марчука. 3 липня Л. Кучма своїми указами призначив віце-прем’єр-міністрів: Василя Дурдинця (з питань державної безпеки і надзвичайних ситуацій), Петра Саблука (з питань агропромислового комплексу), Анатолія Кінаха (з питань промислової політики), Романа Шпека (з питань економіки), Василя Євтухова (з питань паливно-енергетичного комплексу), Івана Кураса (з питань гуманітарної політики); міністрів: Миколу Борисенка (статистики), Валерія Борзова (у справах молоді і спорту), Петра Германчука (фінансів), Василя Гуреєва (економіки), Івана Данькевича (транспорту), Аркадія Єршова (соціального захисту населення), Михайла Згуровського (освіти), Михайла Каскевича (праці), Євгена Короленка (охорони здоров’я), Юрія Костенка (охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки), Юрія Кравченка (внутрішніх справ), Валерія Мазура (промисловості), Михайла Онуфрійчука (у справах преси та інформації), Сергія Осику (зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі), Віктора Полтавця (вугільної промисловості), Валерія Пустовойтенка (міністром Кабінету Міністрів), Валерія Самоплавського (лісового господарства), Геннадія Удовенка (закордонних справ), Миколу Шведенка (рибного господарства), Олексія Шеберстова (енергетики та електрифікації), Валерія Шмарова (оборони); Голову Служби безпеки Володимира Радченка, голову Фонду держмайна Юрія Єханурова, голову Держмиткому Леоніда Деркача, голову Держкомітету з харчової промисловості Леоніда Сваткова, голову Держкомітету з матеріальних резервів Анатолія Шостака, голову правління Нацбанку Віктора Ющенка. З серпня віце-прем’єром з питань економічної реформи призначено Віктора Пинзеника, міністрів: Павла Гайдуцького (сільського господарства і продовольства), Валерія Єфремова (зв’язку), Валерія Малєва (машинобудування, військово-промислового комплексу і конверсії). У вересні до них додалися міністр культури і мистецтв Дмитро Остапенко, міністр юстиції Сергій Головатий та перший віце-прем’єр-міністр Павло Лазаренко. А до кінця року було остаточно завершено формування нового уряду — Валерія Борзова призначено міністром у справах молоді і спорту, Сергія Полякова — вугільної промисловості, Володимира Євтуха — у справах національностей і міграції та Володимира Холошу міністром у справах захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС.

31 серпня 1995 року Л. Кучма затвердив положення про обласну, Київську й Севастопольську міську та районні державні адміністрації. Водночас голів обласних рад було призначено й головами держадміністрацій.

Оцінюючи реформу державної влади, Л. Кучма 24 серпня зазначав: «На четвертому році незалежності здійснено другий етап державно-правової реформи. В 1990—1991 роках Україна позбулася формально-правових ознак тоталітарної держави у вигляді партійних інститутів... Підписанням Конституційного договору фактично демонтується недієздатна форма організації держвлади через ради. Практичного змісту набуває ідея створення в Україні президентсько-парламентської республіки». («ГУ» від 28 серпня 1995  р.). При цьому він висловив переконання «у недопустимості встановлення в Україні авторитаризму у будь-якій формі, і тим більше диктаторських моделей організації державної влади». Щоправда, Конституційний договір і без того давав Президентові доволі широкі повноваження. Зокрема, якщо раніше Верховна Рада брала участь у затвердженні складу уряду, то членів кабінету Є. Марчука Л. Кучма призначив одноособово. Та Президентові передбачених договором

Тому вже 5 вересня 1995 року Голова ВР О. Мороз, виступаючи під час відкриття четвертої сесії, зазначив: «Сесія розпочинає свою роботу в умовах, коли зроблено перші кроки в реалізації Закону про державну владу і місцеве самоврядування, положень Конституційного договору. Безперечно, підписання цих документів, за правильності їх критичних оцінок, із задоволенням сприйнято громадянами, що не бажають загострення між гілками влади. Проте в умовах нинішнього розмежування «сфер впливу» між законодавчою і виконавчою владою, заради чого, власне, і підписувався Конституційний договір, серйозною проблемою є втручання в поле діяльності ВР. На жаль, реально повноваження між ВР і Президентом розмежовані лише щодо формування уряду. Щодо законодавчої діяльності, то це — виключна прерогатива ВР. Однак і після підписання Конституційного договору процес формування указами Президента паралельної системи законодавства не тільки не припинився, а навпаки посилюється». Щоб проілюструвати, до чого це може призвести, О. Мороз нагадав ситуацію із підписанням у 1993 році на той час прем’єром Л. Кучмою Декрету «Про довірчі товариства».

11 жовтня Верховна Рада 234 голосами схвалила програму діяльності Кабінету Міністрів на 1996 рік. Прем’єр-міністр Євген Марчук зазначив, що «найкраща програма ризикує залишитись лише декларацією про наміри, якщо її автори не потурбуються про шляхи її реалізації». Окрім того, на думку Є. Марчука, необхідною передумовою також є наявність «сильної, твердої виконавчої влади». Під час обговорення програми діяльності, як завжди, стверджували, що вона «краща від попередніх». Але залишився за кадром той факт, що жодну із програм не те що не було виконано, а й навіть не було зроблено спроби аналізу діяльності урядів. Натомість, після відставки кожного із прем’єрів всіх цікавило лише одне: хто буде наступником? Тож сенс підтримки програми уряду Є. Марчука полягав у тому, що за Конституційним договором не підтримка, по суті, означала недовіру Кабміну з боку ВР. Само собою, коли настав час Є. Марчуку іти у відставку, звіту про виконання програми ніхто не вимагав — вона була своєрідною «охоронною грамотою» від посягань з боку парламенту. Але не з боку Президента. Тому не дивно, що Прем’єр у листопаді 1995 року оголосив про свій намір балотуватися до Верховної Ради. Про всяк випадок.

Паралельно тривала робота над проектом нової Конституції України. 15 листопада Л. Кучма заявив, що Конституційна комісія вже розробила проект Основного Закону і тепер справа за рішенням Верховної Ради. «У разі, коли ВР зволікатиме з таким рішенням, він чекати не стане і одноосібно винесе проект Основного Закону на референдум» («ГУ» від 17 листопада 1995 р.). Голова ВР О. Мороз, у свою чергу, зазначив: «У проекті робочої групи Конституційної комісії передбачається, що Президент є главою держави. Пропущено норму, що Президент є і главою виконавчої влади. Я зустрічався з робочою групою, і проти моїх аргументів ніхто не заперечував. Однак все залишилося, як було. Якщо закладається принцип поділу влади, щодо якого можна дискутувати, у мене виникає запитання: до якої гілки належить Президент? Президентської? Такої в світі немає. До законодавчої влади інститут Президента не можна відносити. Вочевидь — лише до виконавчої. Погоджувальна функція Президента також не може бути передбачена, бо тоді не працюватиме система стримувань і противаг» («ГУ» від 22 листопада 1995 р.). Завідувач науково-експертного відділу секретаріату ВР Анатолій Мацюк, оцінюючи проект Конституції, розроблений робочою групою, зазначив, що хоч Президент і закріплюється як «глава держави», але за обсягом конкретних повноважень, визначених у проекті, він є одночасно і главою виконавчої влади, оскільки одноосібно призначає осіб, що входять до складу Кабміну, утворює, реорганізує та ліквідує міністерства, відомства, інші центральні органи державної виконавчої влади, а також призначає і звільняє керівників обласних, міських та районних адміністрацій. Вимальовується абсолютний конституційний монарх. При цьому Президент не відповідає за діяльність уряду. Іншими словами, якщо Л. Кучма хоче бути лише главою держави, то це означає, що він, по суті, має перетворитися на «парадний портрет України». А якщо він і глава виконавчої влади — має відповідати за її дії.

10 грудня Прем’єр-міністра Є. Марчука було обрано народним депутатом України. Цим глава уряду дещо поліпшив своє політичне его, оскільки після підписання Конституційного договору роль прем’єра зводилася до технічної координації міністерств і відомств. Утім, депутатство не порятувало уряд Є. Марчука: вже 2 лютого 1996 року Верховна Рада визнала роботу Кабінету Міністрів незадовільною.

Таку тезу висловив Голова ВР О. Мороз під час обговорення проекту Конституції, виступаючи 5 лютого 1996 року перед заступниками голів райдержадміністрацій. На його думку, владні повноваження мають здійснюватися на основі законів, а не на основі того, що їх хтось комусь делегує. Крім того Голова ВР висловив думку, що для врівноваження законодавчої та виконавчої влади потрібно повернутися до норми, коли парламент призначає Кабінет Міністрів та контролює його діяльність, оскільки «за Конституційним договором Президент формує уряд одноособово», а це породжує конфлікт. Проте 11 березня 1996 року Конституційна комісія схвалила проект Конституції і передала його до Верховної Ради. У проекті залишилася теза про те, що Президент одноособово формує Кабмін та що він йому підзвітний і підконтрольний. Тому О. Мороз відразу заявив: говорити, що це узгоджений проект Конституції, передчасно. Проект Конституції передбачав, що Президент є главою держави, йому підпорядковується Кабмін, але Президент не є главою виконавчої влади. Тому, хто «глава», залишалося таємницею, оскільки й Кабмін — це всього лише «центральний колегіальний орган виконавчої влади», до того ж позбавлений права законодавчої ініціативи. Сам Прем’єр-міністр просто керує роботою Кабміну. Одне слово, Кабінет Міністрів за цим проектом мав одне право — відповідати за прорахунки, а Президент, який перебирав на себе всі права, виводився з-під відповідальності. 20 березня 1996 року відбулося спеціальне засідання ВР, під час якого було представлено проект Конституції України. Президент України Л. Кучма, пояснюючи, чому в проекті немає такого поняття, як «глава виконавчої влади», сказав, що «в конституційній теорії є положення про дуалізм виконавчої влади», за якою такого поняття не існує. «Виконавча влада — це практична функція відповідних органів», — сказав він. А от хто відповідатиме за дії відповідних органів? Це запитання залишилося без відповіді. А 2 квітня Л. Кучма, виступаючи у парламенті зі щорічним посланням, сказав: «Мене, як Президента, не влаштовує, що державна політика ще на стадії її формування розпорошується між гілками законодавчої і виконавчої влади. Вона повинна і буде формуватися одним органом державної влади і буде реалізовуватися всіма її гілками. Таким органом є Президент України». Як бачимо, у пропозиціях Президента розподілом на незалежні законодавчу, виконавчу і судову влади навіть не пахло: він формує, а решта — реалізують.

Кабмін у цій системі — не більш як канцелярія, та й то після канцелярії чи то, адміністрації Президента. Проте 2 квітня Президент продовжує говорити про «підвищення статусу і відповідальності міністерств і міністрів», бо його не вдовольняє «констатаційний підхід уряду в оцінках ситуації». При цьому за кадром залишилося те, що повноваження Кабміну тільки й тягнули на те, щоб констатувати. Утім сам Л. Кучма так само констатував, що «залишились невирішеними завдання, поставлені у попередній Доповіді стосовно структури уряду. Досі немає структури Кабміну, затвердженої Президентом. Дуже мало зроблено для переорієнтації з галузевого на функціональний принцип управління». Після такої заяви було вже недалеко до серйозніших звинувачень. І вони не забарилися.

13 травня Л. Кучма під час зустрічі з членами Асоціації районних у містах рад заявив: «Я попередив усіх на засіданні Кабміну: якщо буде така робота, як до сьогоднішнього дня, то такий Кабінет і міністри країні не потрібні». А 18 травня газета «Дзеркало тижня» надрукувала інтерв’ю Прем’єр-міністра Є. Марчука. Він зазначав: «Дивно, що Президент під час самого засідання сказав, що задоволений тим, що по-діловому і конструктивно пройшло засідання. А поява протилежних оцінок викликає у мене багато питань. Звичайно, на таке відношення я не розраховував, погоджуючись рік тому на пост Прем’єр-міністра». Відповідаючи на запитання, чому він жодного разу не звертався за додатковими повноваженнями, Є. Марчук сказав, що «не тому, що мені вистачає чи не вистачає нинішніх. Надання будь-яких повноважень нічого б не дало без зміни всієї структури функціонування влади, особливо у тому вигляді, в якому зараз це відбувається. Якщо я дізнався про те, що Георгій Філіпчук призначений в. о. глави Чернівецької облдержадміністрації по радіо, то цей факт говорить сам за себе».

Це інтерв’ю не залишилося непоміченим. Дійшло до того, що його в присутності Президента обговорювали на засіданні уряду. Є. Марчук в інтерв’ю «ЗТ», визнаючи практику скидання урядів під «танк політичної кон’юнктури», висловлював сподівання, що «на цей раз так не вийде. Спроба, безперечно, може бути зроблена, але просто так повернути справу — не вийде». Однак Марчук помилився — йому могли багато що вибачити, але тільки не «створення власного політичного іміджу». До того ж на підході був енергійний господарник — Павло Лазаренко. І 27 травня 1996 року Президент видав указ про звільнення Є. Марчука з посади Прем’єр-міністра «у зв’язку з виконанням ним функцій і повноважень народного депутата України на постійній основі». Прес-служба Президента повідомила, що рішення про звільнення «було підтримане всіма присутніми на засіданні членами уряду». В тому числі і міністрами-депутатами, яких було чимало у складі уряду. Є. Марчук, у свою чергу, заявив, що не сприймає мотивів відставки, викладених у заяві прес-служби Президента — а саме, що він «не забезпечив ефективного і стабільного функціонування уряду». Пізніше, вже після ухвалення Конституції, Є. Марчук однією з причин своєї відставки назвав те, що він, як прем’єр публічно дотримувався думки, що Конституцію необхідно приймати через парламент, а у Президента була інша позиція: йти на референдум. При цьому доречно нагадати, що за Конституційним договором саме Президент очолював уряд, а, отже, за діяльність Кабміну відповідав Л. Кучма. Чи не з цієї причини у проекті Конституції було відсутнє положення, що Президент очолює уряд? Л. Кучма не прагнув очолювати і відповідати. Вже 28 травня 1996 року Президент призначив Прем’єр-міністром Павла Лазаренка. Про те, що це призначення було його «найбільшою помилкою», Л. Кучма сказав лише у 2000 році, але не можемо оминути факту, що на помилковість такого призначення ще у 1995 році вказували народні депутати О. Омельченко та А. Єрмак.

Незважаючи на кадрові зміни, тривала робота над проектом нової Конституції. Зокрема, якщо у варіанті, схваленому у березні Конституційною комісією, Кабінет Міністрів визначався як центральний колегіальний орган виконавчої влади, підпорядкований Президентові та відповідальний перед Національними зборами, то проект, доопрацьований Тимчасовою спеціальною комісією («ГУ» від 28 травня 1996 р.), містив чимало змін. За цим проектом Кабінет Міністрів мислився вищим органом у системі органів виконавчої влади, відповідальним перед Президентом та підконтрольним і підзвітним Народній раді.

Далі надії розгорталися так: 28 травня депутати проголосували за те, щоб Конституцію приймав парламент, 4 червня проект було ухвалено у першому читанні. Але вже 8 червня, коли закінчився термін дії Конституційного договору, Президент висловив сумніви у здатності парламенту схвалити Основний Закон та припустив, що це питання вирішуватиметься під час референдуму. І хоч 25 червня Верховна Рада конституційною більшістю прийняла 20 статей Конституції, Л. Кучма підписав указ про проведення 25 вересня всеукраїнського референдуму з прийняття Конституції. Бо Президенту була потрібна не та Конституція, що її розробляли у парламенті, а схвалений у березні варіант робочої групи. Варіант, що перетворював Україну на «президентську монархію». Чим усе закінчилося, пам’ятаємо: депутати 18 годин не залишали сесійної зали і 28 червня 315 голосами прийняли розроблену Верховною Радою Конституцію України.