VІ. Ні миру, ні війни,а повноваження переділити

Після обрання голів рад безпосередньо народом розпочалися пошуки механізму, котрий би узалежнював їх від центральної влади. Першим кроком стало видання указу Л. Кучми, яким головам рад делегувалися повноваження представника Президента, а з ними —доступ до фінансових потоків. Проте Президент у будь-який час міг відібрати ці делеговані повноваження, а відтак — реальну владу. Бо хоч голову облради обирали всім миром, та без повноважень представника Президента ця посада давала «владу без влади».

Тим часом парламент розробляв закон про місцеві ради. Голова Комісії ВР з питань державного будівництва, діяльності рад і самоврядування Олександр Стешенко, викладаючи концепцію організації влади на місцях, казав: «Виконавчий комітет місцевої ради буде підзвітний і підконтрольний раді, що його утворила. Голова ради очолює й виконком, є підзвітний і підконтрольний даній раді. Виконком підпорядковується голові ради вищого рівня. А голови обласних, Київської та Севастопольської міських рад та очолювані ними виконкоми в межах повноважень державної виконавчої влади підпорядковуються Президентові і Кабінетові Міністрів» («ГУ», 13 вересня 1998 р.). Проти підпорядкування голів облрад Президентові не заперечував і Голова ВР О. Мороз. Він стверджував: «Що стосується указів про органи влади, про підпорядкування, скажімо, голів рад як керівників виконавчої влади на місцях безпосередньо Президентові, то це ми погоджували з ним раніше. Я зустрічався з керівниками облрад, де ми ще раз підтвердили, що це справді той елемент виконавчої вертикалі, котрий сьогодні потрібен. Думаю, знайдемо і баланс, і противаги між усіма гілками влади, отже, тут немає загрози для утвердження тоталітаризму» («ГУ», 15 вересня 1994 р.). На той час головами обласних рад було обрано: Руслана Боделана (Одеської), Романа Василишина (Рівненської), Степана Волковецького (Івано-Франківської), Івана Гнатишина (Чернівецької), Миколу Гориня (Львівської), Євгена Гусельникова (Хмельницької), Анатолія Єпіфанова (Сумської), Віталія Жолобова (Херсонської), Миколу Залудяка (Полтавської), Анатолія Кінаха (Миколаївської), Бориса Клімчука (Волинської), Бориса Косенка (Тернопільської), Петра Купіна (Луганської), Павла Лазаренка (Дніпропетровської), Антона Малиновського (Житомирської), Олександра Масельського (Харківської), Миколу Мельника (Вінницької), Василя Сінька (Київської), Миколу Сухомлина (Кіровоградської), В’ячеслава Похвальського (Запорізької), Cергія Устича (Закарпатської), Василя Цибенка (Черкаської), Петра Шаповала (Чернігівської), Володимира Щербаня (Донецької).

Прагнучи узалежнити від себе місцеву вибрану еліту, 20 вересня 1994 р. Л. Кучма утворив та очолив Раду регіонів, до складу якої було включено всіх голів облрад, Прем’єр-міністра Віталія Масола, віце-прем’єра уряду АРК Євгена Сабурова та міських голів Києва і Севастополя Леоніда Косаківського й Віктора Семенова.

І вже 22 вересня Л. Кучма, не приховуючи своїх намірів, заявив: «Я бачу нашу державу президентсько-парламентською, на чолі з Президентом. Я справді хочу зосередити владу в руках Президента». Тобто, якщо на початку 1994 року Голова ВР І. Плющ стверджував, що в жодній країні світу не існує президентської вертикалі влади, а в липні новий Голова ВР О. Мороз висловлював думку, що Президент має бути своєрідним «портретом України» із суто представницькими функціями (проти чого не дуже заперечував Л. Кравчук), то наприкінці 1999 року новий Президент Л. Кучма чітко заявив: «Хочу зосередити владу в руках Президента». Одне слово, вимальовувалася така формула «розподілу повноважень», котру можна охарактеризувати словами: «Куди Кучма, туди й влада».

По суті, саме в цей час було започатковано протистояння між Президентом і парламентом.

Незабаром Президент запропонував ВР внести зміни до закону «Про місцеві Ради народних депутатів», за якими Президент міг би делегувати головам рад повноваження державної виконавчої влади. Разом з цим голови рад та очолювані ними виконавчі комітети повинні підпорядковуватися Кабміну та бути підзвітними і підконтрольними Президентові. А коли так, то навіщо було проводити вибори місцевої представницької влади?

— так називалося звернення Л. Кучми, з яким він 11 жовтня виступив у Верховній Раді. Виклавши основні засади економічної та соціальної політики, він зазначив, що їх втілення потребуватиме «жорсткої виконавчої вертикалі та відновлення на цій основі керованості соціально-економічними процесами». І запропонував окрім Ради регіонів утворити вищу економічну раду (ВЕР), до складу якої ввійшли б Голова ВР, Прем’єр-міністр, міністри економіки та фінансів, голова НБУ. ВЕР, на думку Л. Кучми, могла б узяти на себе прийняття рішень з найважливіших питань стратегії й тактики економічних реформ, здійснювати координаційні функції.

Крім того, Л. Кучма пообіцяв рухатися в напрямку жорсткої централізації виконавчої влади. У народних депутатів доповідь Президента особливих заперечень не викликала, а Голова ВР О. Мороз зауважив, що оскільки вона на 80 відсотків перегукується з Основними засадами, прийнятими парламентом, то можна сподіватися на єдність дій між головними ланками влади.

Президент Л. Кучма, на відміну від попередника — Л. Кравчука, рішуче виступив за зміцнення президентської влади, заявивши, що готовий бути і главою держави, і главою виконавчої влади. Водночас Л. Кучма поступово вносив зміни до сформованого за часів Л. Кравчука складу уряду: звільнив першого віце-прем’єра В. Самоплавського (призначивши його міністром лісового господарства) та віце-прем’єра М. Жулинського, з посад міністрів звільнив О. Слєпічева (зовнішніх економічних зв’язків), В. Мальцева (охорони здоров’я), І. Дзюбу (культури), В. Радецького (оборони), А. Зленка (закордонних справ). Натомість першими віце-прем’єрами було призначено В. Пинзеника та Є. Марчука, віце-прем’єрами П. Саблука (пізніше його переведено у ранг першого віце-прем’єра. Уже третього «першого»), І. Кураса та І. Мітюкова, міністрами призначено В. Радченка (внутрішніх справ), С. Осику (зовнішніх економічних зв’язків), В. Боброва (охорони здоров’я), Г. Удовенка (закордонних справ), В. Шмарова (оборони), М. Згуровського (освіти). Л. Кучма видав укази про утворення міністерств: вугільної промисловості (міністр В. Полтавець); у справах преси та інформації (М. Онуфрійчук); рибного господарства; охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки.

Під час прес-конференції, присвяченої першим ста дням перебування на посаді Президента, Л. Кучма сказав: «Верховна Рада має займатися законодавчим процесом, Президент здійснюватиме виконавчо-розпорядчі функції. Президент просить лише про одне: щоб виконавчій владі не заважали». І запропонував парламентові якнайшвидше ухвалити закон про владу. Як бачимо, в цій моделі майже не залишалося місця для Кабінету Міністрів — по суті, він перетворювався на робочий орган. Тож Прем’єр-міністр Віталій Масол у цій ситуації навіть не намагався вести мову про відсутність владних повноважень. Звітуючи 9 листопада у Верховній Раді, він констатував: бюджетний дефіцит сягнув 20 відсотків ВВП, зовнішній борг становить 4,3 мільярда доларів, заборгованість за газ досягла 2,5 мільярда доларів, шаленими темпами зростають ціни...

Потрібно було шукати винних. І 7 листопада 1994 р. Л. Кучма видав розпорядження про перевірку діяльності корпорації «Республіка» та концерну «Славутич», які займалися поставками газу з Туркменії. Комісію очолив перший віце-прем’єр Є. Марчук. Що виявила перевірка, залишилося таємницею, але в майбутньому керівники цих структур пішли на підвищення. А 14 листопада Верховна Рада, реагуючи на подання Генпрокурора В. Дацюка, дала згоду на притягнення до кримінальної відповідальності екс—в. о. Прем’єр-міністра Ю. Звягільського. Щоправда, на той час він уже перебував в Ізраїлі, і правоохоронці заявляли, що з собою він вивіз не інакше як валізу грошей. Ця кримінальна справа завершилася виправданням Ю. Звягільського. Але то було пізніше.

28 листопада було відновлено роботу Конституційної комісії у новому складі. Л. Кучма сказав, що сьогодні не варто з’ясовувати, хто має більше влади: Президент чи Голова ВР. І запропонував ВР найближчим часом ухвалити закон про владу. А коли парламент його не прийме, пообіцяв провести з цього питання референдум. Натомість Голова ВР О. Мороз зазначив, що цей закон може ввійти складовою до Основного Закону, але сам по собі він не може замінити конституційні норми, бо жодним законом не можна зупинити дію Конституції. Та вже 3 грудня було оприлюднено президентський проект закону «Про державну владу і місцеве самоврядування». Проект передбачав, що Президенту повністю підпорядковується утворюваний ним Кабінет Міністрів. В руках Президента зосереджується кадрова політика, зовнішня політика, керівництво силовими структурами, право утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства й відомства, право вето на закони, яке ВР може подолати двома третинами голосів, але застосовуючи право вето стосовно указів Президента (тепер замість права ухвалювати декрети Л. Кучма хотів отримати право ухвалювати укази), ВР мусить звертатися до Конституційного суду. За цим законопроектом тільки Президент отримував право оголошувати всеукраїнські референдуми, визначати межі повноважень Прем’єр-міністра і т. д.

Одне слово, простіше було б перерахувати вичерпні повноваження ВР, ніж повноваження, якими прагнув «обтяжити» себе Президент. Цей законопроект, зрозуміла річ, підтримала Рада регіонів. А керівник юруправління адміністрації Президента Іван Тимченко заявив, що коли ВР не набере на підтримку цього законопроекту 300 необхідних голосів, адміністрація не виключає винесення закону про владу на референдум. Це бажання адміністрації не похитнула навіть пропозиція Голови ВР О. Мороза надати Президентові (на період до прийняття нової Конституції) право видавати за погодженням з президією ВР укази, що мають силу закону.

22 грудня 1994 року законопроект «Про державну владу і місцеве самоврядування» було винесено на розгляд парламенту. Л. Кучма сказав, що влада йому потрібна не сама по собі та що у разі вотуму довіри він пам’ятатиме, що «поруч із троном завжди гільйотина». «Якщо бути відвертим, — наголосив, виступаючи у ВР, Л. Кучма, — то треба визнати помилковим привласнення управлінських функцій парламентом та місцевими радами. Помилка полягала в тому, що ВР побоялася, а може, була неспроможна, передати у повному обсязі виконавчі повноваження спочатку урядові, а пізніше Президенту. Фактично до липня цього року в Україні існувала парламентсько-президентська республіка. І вона довела свою нежиттєздатність». Стосовно уряду Л. Кучма сказав, що, з одного боку, він був «козачком двох панів, не мав достатньої самостійності (при цьому Л. Кучма, очевидно, забув, що в часи його прем’єрства уряд мав усю повноту влади, включно із законодавчою. — С. Л.), постійно відчував свою тимчасовість, у критичні моменти Кабмін просто «здавали»; а з другого боку — «зростає внутрішня напруженість у самій системі державної влади. Відсутність детального, конституційно визначеного розмежування повноважень Президента і ВР, а також занадто самостійний статус Прем’єр-міністра постійно провокували виникнення між ними протиріч», тому «фактично Україною сьогодні ніхто не править. Кожен тягне ковдру на себе». Саме тому Л. Кучма закликав підтримати закон про владу, у якому передбачена зміна статусу уряду і Прем’єр-міністра, ліквідація двовладдя на місцях та впроваджується сувора підпорядкованість керівників місцевих органів державної влади знизу вгору. А якщо ВР не підтримає цього законопроекту, то «за будь-яких обставин буде знайдено можливість провести референдум з цього питання», — сказав Л. Кучма. Його попередник Л. Кравчук так оцінив цей законопроект: «Це вже четверта спроба зламати владу в Україні. Перша була в 1992 році, коли встановили державну адміністрацію представників Президента, друга — під час передання ВР повноважень Кабміну видавати декрети, третя — під час виборів до ВР, четверта — запропонована нині Президентом. Але якщо не рахуватися з конституційним процесом, то влада й надалі діятиме інтуїтивно... Я проти такого сценарію, який пропонується Президентом» («ГУ», 29 грудня 1994 р.).

Але 28 грудня Верховна Рада схвалила закон про владу в першому читанні, щоправда, зі значними поправками. Л. Кучма 13 січня 1995 року висловив сподівання, що цей закон «не буде втоплено у парламентських дискусіях та буде змінено всю систему управління економікою, в тому числі і саму структуру уряду, бо «як з’ясувалося, уряд сьогодні некерований. Його робота організована безсистемно».

А через кілька днів відбувся «круглий стіл» в Українській правничій фундації, під час якого народний депутат С. Головатий та голова Конституційного суду України Л. Юзьков запропонували Верховній Раді та Президентові укласти Конституційний договір, який би діяв до прийняття нової Конституції. В основу цього договору пропонувалося покласти закон про владу.

16 січня 1995 р. у ВР відбулася розширена нарада за участю прем’єра та голів облрад, де обговорювалася політична реформа. Голова ВР О. Мороз сказав: «Я повністю підтримую позицію Президента щодо необхідності чіткого розмежування функцій влади на вищому рівні і на місцях. Але зміцнювати вертикаль виконавчої влади не означає посилювати одну гілку влади за рахунок іншої».

Л. Кравчук в інтерв’ю «Голосові України» (31 січня 1995 р.) сказав: «Потрібно, щоб Президент мав у підпорядкуванні вертикаль виконавчої влади і Кабінет Міністрів. Тому що я мав більше влади на місцях, ніж він. У мене були представники. Він же тільки щось делегує головам облрад... Президентові потрібна підзвітна йому вертикаль. І в цьому його треба підтримати... А хто сьогодні заважає Президентові формувати Кабмін? Та він може завтра призначити ще 5 віце-прем’єрів чи ліквідувати ці посади, може створити 20 міністерств, може скасувати 30, може призначати міністрів. Всіх, крім одного прем’єра». Л. Кучма взяв і призначив 30 січня С. Осику віце-прем’єром з питань зовнішньоекономічної діяльності, 14 лютого звільнив з посади міністра охорони здоров’я В. Боброва, а 2 березня Прем’єр-міністр В. Масол сам заявив про бажання піти у відставку.

Такий розвиток подій прогнозувався ще після президентських виборів — питання полягало лише в тому, скільки часу Л. Кучма терпітиме на посаді глави уряду ставленика Л. Кравчука. Але після того, як у січні В. Масол надіслав Голові ВР О. Морозу листа, де було подано відмінну від президентської інформацію про стан економіки, стало зрозуміло, що йому недовго залишатися на посаді. Л. Кучма назвав цей крок прем’єра «серйозними внутрішніми протиріччями в уряді». Однак це були не просто технічні «внутрішні протиріччя» — у В. Масола був дещо інший, ніж у Кучми, погляд на способи проведення реформи. Не дивно, що радник Президента В. Рижов відразу привітав заяву В. Масола про відставку. 3 березня Л. Кучма призначив в. о. Прем’єр-міністра Євгена Марчука. «На період відпустки Масола Віталія Андрійовича» — так було написано в указі. Але з відпустки він так і не повернувся.

4 квітня Верховна Рада на пропозицію Президента звільнила В. Масола (за його відсутності та за спрощеною процедурою) з посади Прем’єр-міністра: «У зв’язку з виходом на пенсію». Заодно парламент визнав роботу Кабміну незадовільною, висловив йому недовір’я, що тягне за собою його відставку, і доручив урядові здійснювати свої повноваження до сформування нового уряду.

Цього ж таки 4 квітня Президент виступив зі щорічним зверненням до Верховної Ради. Нагадавши, що за три роки в Україні п’ять разів змінювався склад уряду та тричі переглядалися повноваження місцевих органів державної влади, він закликав ВР прискорити прийняття закону про владу. При цьому паралельно мала тривати робота над проектом Конституції, котра, на думку Л. Кучми, мала ухвалюватися «прямим волевиявленням народу».

Окрім того, Президент повідомив, що розробляється загальна схема реформування структури виконавчої влади, яка передбачає поступовий перехід до 16—18 міністерств, «кожен міністр повинен отримати однакову легітимність, необхідну повноту виконавських повноважень. У підпорядкування міністерств мають перейти всі відомства — комітети, служби, агентства, головні управління, інспекції, державні корпорації, концерни, асоціації, холдинги та інші органи». Поряд з реформуванням урядових структур, Л. Кучма пообіцяв здійснити суттєві зміни в своїй адміністрації.

12 квітня Верховна Рада у присутності Президента планувала продовжити розгляд закону про владу. Але він завершився, так і не розпочавшись, оскільки Л. Кучма, вважаючи, що його у своєму виступі образив голова Комісії ВР О. Стешенко, покинув залу. Після цього протягом місяця лунали обопільні звинувачення, заклики до референдуму, до підписання Конституційної угоди, але справа не рухалася.

16 травня Голова ВР О. Мороз, виступаючи на сесії, заявив, що треба «обов’язково прийняти закони про владу та місцеві ради народних депутатів, закон про Кабінет Міністрів та, використовуючи узгоджені позиції закону про владу, зосередити всі зусилля довкола розробки і прийняття нової Конституції України».

І 18 травня Верховна Рада таки ухвалила закон про владу — щоправда, простою, а не конституційною більшістю голосів; відтак цей закон, на який було витрачено півроку, не міг узяти гору над Конституцією. Тобто, сталося те, про що всі знали ще півроку тому. Л. Кравчук в інтерв’ю «Голосові України» (30 травня 1995 р.) з цього приводу зауважив: «Я мав зустріч з Президентом на початку зими. Я йому щиро сказав, що ВР може проголосувати лише за виконавську вертикаль. А систему влади можна створити на основі Конституції. Але Президент поставив завдання: законом навести владний порядок. Повторюю, було ясно, що ВР конституційною більшістю (301 голос) закону не прийме. Замість то                                                        го, щоб шукати альтернативу, ...почали шукати шляхи «обходу» Регламенту і законодавчого процесу. На ці пошуки витрачено півроку, а на фініш вийшли знову ж таки з тією проблемою: щоб увести закон, треба голосувати конституційною більшістю... Та за цей час парламент посварився з Президентом». Стосовно підписання Конституційної угоди, то, на думку Л. Кравчука, «вона можлива в країнах, де ще немає Конституції, в нас є Конституція, і щоб її скасувати, потрібен 301 голос».

30 травня закон про введення в дію закону про владу ставився на голосування десятки разів, але марно. Тоді народний депутат В. Омеліч від імені центристських і правих фракцій повідомив, що вони вирішили створити нову парламентську більшість і підписати з Президентом Конституційну угоду, оскільки зрозуміли, що закон про владу так і не буде прийнято.

А 31 травня Л. Кучма «у зв’язку з блокуванням у ВР вирішення питань розмежування повноважень виконавчої і законодавчої влади» оголосив опитування про довіру Президентові і парламенту. «Подальше співіснування Президента і ВР з її сучасним правовим статусом неможливе», — сказав він у зверненні до народу. Але 1 червня Верховна Рада наклала на цей указ вето, оскільки він суперечив Конституції. Голова ВР О. Мороз сказав, що «вето — це допомога Президенту. Це захист, я б навіть так сказав, його самолюбства». І, як варіант, запропонував розглянути законопроект про вертикаль виконавчої влади, яка потрібна Президентові для здійснення реформи, з відповідальністю за її результати.

Склалася патова ситуація. Л. Кучма не збирався зважати на вето Верховної Ради і 2 червня підтвердив свій намір провести референдум. Цього ж дня представники восьми парламентських фракцій обговорили з Президентом можливість підписання Конституційної угоди.

І 7 червня Президент та Верховна Рада пішли на компроміс —погодилися підписати Конституційний договір. Л. Кучма, закликаючи депутатів до цього кроку, сказав: «Усі ми маємо розуміти, що цей договір стане найважливішим політико-правовим актом, який нетрадиційним способом закріпить угоду між Президентом і ВР, створить нові основи організації державної влади в країні, дозволить започаткувати виконавчу владу, спроможну діяти адекватно». Голова ВР О. Мороз сказав, що «стало очевидно: треба шукати компроміс, якусь юридичну умовність на основі політичної домовленості. Цією домовленістю може бути Конституційна угода, яка дозволить користуватися нормами закону про владу без прийняття його конституційною більшістю, бо такої більшості ми набрати не зможемо».

За таке рішення під оплески проголосувало 240 депутатів. Лідер комуністів П. Симоненко сказав, що негоже аплодувати беззаконню та відміні 240 голосами Конституції. А 8 червня в Маріїнському палаці Президент України та Голова ВР підписали Конституційний договір про основні засади організації й функціонування державної влади і місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України.

Цього ж дня Л. Кучма призначив Євгена Марчука Прем’єр-міністром.