V. Гонки по владній вертикалі

Після того, як 21 вересня 1993 року Верховна Рада відправила у відставку Прем’єр-міністра Л. Кучму та висловила недовіру його Кабінету, Президент Л. Кравчук призначив в. о. глави уряду Ю. Звягільського. Щоправда, це «виконання обов’язків» було номінальним, бо 27 вересня Л. Кравчук видав указ «Про керівництво Кабінетом Міністрів», за яким безпосереднє керівництво Кабміном перебирав на себе Президент України. Водночас було скасовано указ від 16 червня 1993 року «Про невідкладні заходи щодо стабілізації економічної та політичної ситуації в Україні», що передбачав створення Надзвичайного комітету Кабміну з питань оперативного управління економікою. Утім, як ми вже зазначали, дію цього указу було зупинено ще 21 червня 1993 року, тож маємо приклад подвійного скасування указу.

28 та 29 вересня указами Президента були призначені віце-прем’єр-міністри: Володимир Дем’янов — з питань АПК, Василь Євтухов — з питань промисловості та будівництва, Микола Жулинський — з питань гуманітарної політики, Валентин Ландик — з питань зовнішньополітичної діяльності та інвестицій, Валерій Шмаров — з питань військово-промислового комплексу. Міністрами було призначено: Івана Дзюбу (культури), Валерія Борзова (у справах молоді і спорту), Миколу Борисенка (статистики), Анатолія Голубченка (промисловості), Георгія Готовчиця (у справах захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС), Івана Доценка (міністром Кабміну), Олександра Ємця (у справах національностей та міграції), Аркадія Єршова (соціального захисту населення), Юрія Карасика (сільського господарства і продовольства), Михайла Каскевича (праці), Юрія Костенка (охорони навколишнього природного середовища), Олега Проживальського (зв’язку), Валерія Самоплавського (лісового господарства), Вілена Семенюка (енергетики і електрифікації), Юрія Спіженка (охорони здоров’я), Петра Таланчука (освіти), Дмитра Черненка (машинобудування, ВПК і конверсії), Романа Шпека (економіки), Юрія Сербіна (у справах будівництва і архітектури), Олега Слєпічева (зовнішніх економічних зв’язків). 8 — 9 жовтня міністром оборони призначено Віталія Радецького, фінансів — Григорія П’ятаченка, юстиції — Василя Онопенка, внутрішніх справ — Андрія Василишина, транспорту — Ореста Климпуша. Більшість міністрів Кабінету Кучми зберегли свої посади.

З метою усунення дублювання у фінансово-господарській діяльності адміністрації Президента та Кабміну 29 вересня Л. Кравчук ліквідував управління справами Президента і поклав його обов’язки на міністра Кабміну та його апарат. В адміністрації Президента було залишено лише «сектор господарського обслуговування». 6 жовтня Л. Кравчук видав указ «Про реорганізацію структурних підрозділів адміністрації Президента та Кабінету Міністрів», яким на базі Консультаційно-аналітичного центру з соціально-економічних питань АП і економічного відділу КМ в апараті Кабміну утворювалося управління економіки. Аналогічно утворювалося юридичне управління та управління з питань зовнішньоекономічних зв’язків.

Провівши перше засідання уряду, Л. Кравчук сказав, що «Кабмін працюватиме у надзвичайному режимі — не в розумінні якихось надзвичайних повноважень, а в режимі надзвичайної відповідальності». Стосовно своєї долі в уряді він зазначив: «Я не очолюю уряд. Я безпосередньо взяв на себе керівництво урядом. Є виконуючий обов’язки Прем’єр-міністра і він безпосередньо займається організацією роботи уряду (...). Ту структуру влади, яка є сьогодні, ми до прийняття нової Конституції змінювати не будемо. Мова йде про концентрацію влади і підпорядкування. Зараз, коли Президент взяв на себе безпосереднє керівництво Кабінетом, зникла ситуація, яка була на місцях: кому підпорядковується представник Президента — Президенту чи уряду. Вже її немає. Безпосередньо представник Президента підпорядковується Кабміну, тому що Президент здійснює керівництво Кабміном. Зникли й ті елементи, коли у Кабінеті Міністрів робиться, а в адміністрації Президента переробляється. Ось у нас уже єдина прес-служба, єдине управління справами, зникнуть усі дублюючі органи. В адміністрації залишиться тільки те, що суто належить до президентських функцій —питання протоколу, громадянства, помилування, нагород» («ГУ», 2 жовтня 1993 р.). Отже, структура виконавчої влади мала змінитися з прийняттям нової Конституції. І парламент, незважаючи на оголошення дострокових виборів до Верховної Ради (27 березня 1994 р.) та Президента (26 жовтня 1994 р.) робив деякі кроки з розробки проекту Конституції. Наприклад, 24 вересня 1993 року Голова ВР, співголова Конституційної комісії Іван Плющ зазначив, що під час доопрацювання розділу про державну владу лунало чимало пропозицій і на користь президентської, і парламентської форми правління. Виходячи з цього, пропонується посилити контрольні функції парламенту за діяльністю виконавчої влади. Тобто пропонувався варіант парламентсько-президентської республіки. З проекту Конституції було запропоновано вилучити положення, за яким Президент є главою виконавчої влади. А статус Президента визначається тільки як глави держави, котрий має повноваження призначити Прем’єр-міністра та за його поданням формувати уряд. Натомість вищим органом державної виконавчої влади пропонувалося зробити Кабінет Міністрів. Але щоб Верховна Рада більшістю голосів могла висловлювати недовіру Прем’єр-міністру, окремим членам Кабміну або Кабінету в цілому, що тягне за собою їх відставку. Однак з обговоренням цього проекту не склалося. Зокрема, як зазначав В’ячеслав Чорновіл, усі розуміють, що нову Конституцію цей парламент не прийме, тож єдине, що він може зробити, це вирішити, якою — президентською чи парламентською — республікою бути Україні.

«Безпосереднє керівництво» урядом з боку Президента також не поліпшило економічної ситуації. Скоріше —навпаки. Дійшло до пропозицій запровадити нормований розподіл цукру, борошна, мила... «Антиінфляційні заходи», запропоновані в. о. прем’єра Ю. Звягільським, передбачали в основному «посилення контролю», «заборони» та «обмеження». Голова ВР І. Плющ, виступаючи 15 грудня на сесії, сказав: «Як з’ясувалося, ми згаяли більшість часу на вибір команди — то коаліційної, то професіональної, то ще якоїсь, — і нічого не зробили щодо визначення системи (...). Тепер маємо Кабінет Міністрів під керівництвом Президента. Все тільки змістилося щаблем, а якісних змін не видно. Зараз уже точаться розмови про те, що треба перенести все в регіони, тобто мати вже 25 Кабінетів Міністрів».

18 січня 1994 року у Верховній Раді відбулася нарада голів рад народних депутатів за участі представників Президента, під час якої обговорювалося одне питання: проект нової Конституції України. Голова ВР Іван Плющ зазначив, що документ передбачає розмежування повноважень глави держави і глави виконавчої влади, тобто Президент залишається главою держави, а вищим органом виконавчої влади стає Кабмін. Водночас за Президентом зберігалося право подавати до Верховної Ради кандидатуру прем’єра, котрий, у свою чергу, формує склад Кабміну та подає його на затвердження парламентом. Отже, виконавча влада в особі Кабінету Міністрів здобувала цілковиту самостійність у здійсненні своїх повноважень, залишаючись при цьому відповідальною перед Верховною Радою і підконтрольною Президенту. Стосовно вертикалі влади І. Плющ зауважив: «Ви пам’ятаєте, що запровадження інституту представників Президента розглядалося як тимчасовий захід для посилення дисципліни на місцях. Водночас було помилкою наділення їх ще й функціями глав місцевих держадміністрацій і позбавлення районних і обласних рад власного виконавчого органу. Виконавча вертикаль від цього не стала працювати ефективніше. І це при тому, що в жодній країні світу вертикалі президентської влади не існує». Аби змінити ситуацію, пропонувалося, наприклад,  щоб «обласна рада виступала як парламент області, а виконавчий комітет — як обласний уряд». Але, врешті-решт, конституційна комісія запропонувала розглянути варіант, за яким главу обласної виконавчої влади вибирало б населення області. Таку саму модель було запропоновано впровадити на рівні міст, районів, сіл.

Президент України Л. Кравчук підтримав ідею концентрації державної виконавчої влади в руках Кабінету Міністрів, бо «без цього марно говорити про якісь реформи, про реалізацію і виконання законодавчих актів». При цьому змінюється статус Президента, котрий «виводиться з системи виконавчої влади, стає «поза», а не «над» різними гілками влади і виступає не просто символом національної єдності, а гарантом дотримання Конституції». Водночас Л. Кравчук наголосив, що виступає за виборність всієї влади, в тому числі виконавчої на місцях, але за умови, що ця виборна особа мала б підпорядковуватися Кабміну. Щоправда, невдовзі позачергові парламентські вибори змусили політиків забути про розробку Конституції.

Та вже 11 травня 1994 року під час відкриття першої сесії нового парламенту Президент України Л. Кравчук нагадав депутатам про необхідність прийняття Конституції. А враховуючи, що на порядку денному стояло питання президентських виборів та місцевої представницької влади, Л. Кравчук сказав, що чинний Закон «Про Президента України» визначає Президента як главу держави і главу виконавчої влади, тобто йдеться про президентську або президентсько-парламентську форму правління. Водночас Закон «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» по суті перетворює Україну на державу з парламентською формою правління, «в якій Президент (за умови збереження цього інституту взагалі) може виступати лише главою держави з суто представницькими функціями». Іншими словами, рішення про вибори місцевої представницької влади є, а закону, який визначав би повноваження, функції, обов’язки, немає. Отже, уряд ніяк не зможе впливати на місцеву виборну владу. Крім того, Л. Кравчук знову поставив питання про статус Президента: він потрібен лише як глава держави чи як глава держави і виконавчої влади? Щоб визначитися з цим питанням, на думку Л. Кравчука, потрібно прийняти Конституцію, бо «точка зору, що Конституція це другорядне, а головне — сильна влада, є не тільки помилковою, а й небезпечною. Сильна влада має спиратися на мудрий закон. Інакше це не демократична влада, а влада «сильної руки», що неминуче завершиться беззаконням».

Л. Кравчук запропонував до законодавчого врегулювання цих проблем відкласти вибори Президента та представницьких органів місцевої влади. І. Плющ, на той час уже просто депутат ВР, зауважив: «Леонід Макарович зазначив, що він у Верховній Раді протягом року—півтора чув про те, щоб розподілити повноваження між Президентом і главою уряду. Тож я все робив для того, щоб зробити одного главу виконавчої влади. Якби було проголосовано 300 голосами, що Прем’єр-міністр є главою виконавчої влади, то мене питання про президентські вибори хвилювало б менше за все. І тому вибори Президента відбудуться».

Центральна виборча комісія зареєструвала сім кандидатів у Президенти: Л. Кравчука, І. Плюща, В. Бабича, Л. Кучму, В. Ланового, О. Мороза та П. Таланчука. На той час О. Мороза уже було обрано Головою Верховної Ради, і він відразу висловився за розширення повноважень Кабінету Міністрів. А Президент, на його думку, «повинен представляти Україну, щоб вона не втратила свій імідж у світовому співтоваристві, має захищати «портрет України». Щодо внутрішніх справ, то Президентові не під силу зосереджуватися на виконавчих функціях. Їх він має передати Кабміну, а сам повинен бути гарантом Конституції». («ГУ», 14 червня 1994 р.). У цій ситуації Л. Кравчук запропонував на посаду прем’єра кандидатуру В. Масола. З одного боку, у разі перемоги на президентських виборах, це дозволяло б Л. Кравчуку диктувати Кабміну свою волю, а в разі поразки, Л. Кучма мусив би якийсь час працювати із прем’єром — ставлеником Л. Кравчука.

І 16 червня 1994 року Верховна Рада замість в. о. прем’єра Ю. Звягільського обрала главою уряду Віталія Масола. Прем’єр-міністр у своїй тронній промові зазначив, що потрібно «створити уряд, який би був повновладним і реально відповідав за стан справ в економіці». Виходячи з цього, він заявив про підтримку змін до Конституції, які передбачають, що Прем’єр-міністр має бути главою виконавчої влади і нести персональну відповідальність перед Верховною Радою і народом за реалізацію законів, економічних програм та їх наслідки. Але водночас потрібно створити уряду реальні можливості діяти самостійно, спираючись на свої права та повноваження. Бо при наявному розмежуванні та роздвоєнні виконавчої влади це неможливо».

1 — 8 липня Л. Кравчук своїми указами відправив у відставку Першого віце-прем’єра Ю. Звягільського, віце-прем’єрів В. Євтухова, В. Дем’янова та В. Ландика, міністрів О. Ємця (у справах національностей), Д. Черненка (машинобудування, ВПК і конверсії), П. Таланчука (освіти), Г. П’ятаченка (фінансів), Ю. Сербіна (у справах будівництва і архітектури). Натомість Першим віце-прем’єром призначено В. Самоплавського, віце-прем’єрами А. Дюбу і Є. Марчука, міністрами М. Шульгу (у справах національностей та міграції), В. Мальцева (охорона здоров’я), В. Петрова (машинобудування, ВПК і конверсії), П. Германчука (фінансів). 7 липня, під час спільного засідання комісій ВР, прем’єр В. Масол зазначив, що уряд не має належних законодавчих умов і попросив парламент дати йому можливість вносити поправки до чинного законодавства. За його словами, ці повноваження істотно відрізнятимуться від повноважень уряду Л. Кучми, бо в поправки, зроблені урядом Масола, парламент будь-коли може внести свої.

23 червня, за кілька днів до виборів Президента, Л. Кравчук скасував указ від 27 вересня 1993 року (яким безпосереднє керівництво Кабміном перебирав на себе Президент) та указ від 6 жовтня (котрим на базі структурних підрозділів адміністрації та аналогічних підрозділів Кабміну було утворено єдині структури).

10 липня відбулося «друге пришестя» Л. Кучми — під час президентських виборів він здобув 52 відсотки голосів виборців, а конкурент Л. Кравчук — 45 відсотків. Л. Кучма відразу заявив, що в нього немає жодних протиріч із главою уряду В. Масолом, але зміни в уряді будуть. І вже 21 липня він звільнив міністра внутрішніх справ А. Василишина та міністра Кабінету Міністрів І. Доценка, призначивши замість останнього В. Пустовойтенка. Того самого дня главою адміністрації Президента було призначено Д. Табачника. Після цього розпочалося повернення під дах адміністрації структур, переданих Л. Кравчуком у відання Кабміну. Втім, у Л. Кравчука і «глави адміністрації» не було, а був лише секретар.

Виборна вертикаль

Під час складання присяги на вірність Україні Л. Кучма наголосив на необхідності «формування сильної ефективної державної влади. Це передбачає насамперед зміцнення єдиної виконавчої вертикалі». Проте одночасно з виборами Президента відбулися вибори голів обласних рад, які, здобувши підтримку населення, не дуже хотіли залишатися звичайною ланкою виконавчої вертикалі. Тим паче що більшість обраних голів облрад на момент виборів працювали представниками Президента Л. Кравчука, решта — були головами облрад. Це дуже добре розумів Л. Кучма, тож під час зустрічі із головами місцевих рад він наголосив, що «хоче бачити їх не підлеглими, а колегами». Водночас розпочалися пошуки важелів впливу на місцеву виборну владу. Зокрема, 19 липня у спільній заяві Президента України, Голови ВР та Прем’єр-міністра проголошувалися наміри «здійснити рішучі кроки для вдосконалення системи відносин центральних органів державної влади з місцевими органами, завершення формування цілісної системи виконавчої влади на чолі з Президентом». 

26 липня під час наради з головами облрад Л. Кучма знову заявив про необхідність «створення виконавчої вертикалі на чолі з главою держави». І голови облрад не забарилися підтримати «прискорення формування єдиної вертикалі державної виконавчої влади, очолюваної Президентом України» та «ініціативу Президента про опрацювання конституційної угоди, яка визначила б нову структуру державної влади». 6 серпня Л. Кучма видав укази «Про заходи щодо здійснення структурних змін та забезпечення керівництва у сфері державної влади» та «Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях», делегувавши головам рад повноваження, що їх мали представники Президента. «Я хочу бачити в області одну людину — голову виконавчої влади, яка повинна нести відповідальність за свою роботу перед виборцями і Президентом» —зазначив Л. Кучма. Голови облрад з часом також стали бачити тільки одну людину — Президента, бо саме повноваження представника Президента давали доступ до фінансових потоків та реальної влади.