Проблеми розвитку прокуратури України та їх розв’язання в умовах становлення демократії
Після прийняття 5 листопада 1991 року Закону України «Про прокуратуру» вона, прокуратура, стала однією з перших державних структур, діяльність якої була спрямована на зміцнення незалежності нашої держави й утвердження принципу законності у всіх сферах життя суспільства. Такою вона є і тепер. Чинним законодавством закріплено ряд гарантій, які дають змогу прокуратурі, її органам і посадовим особам незалежно виконувати свої державні обов’язки, підкоряючись лише вимогам закону. При цьому недоліки, яких припускаються окремі посадові особи прокуратури, можна пояснити не тим, що вона продовжує залишатись, як дехто стверджує, атрибутом тоталітаризму. А передусім такими об’єктивними факторами, як збільшення масштабів та зміна характеру злочинності, нестабільність законодавства, поширеність правового нігілізму серед усіх верств суспільства.
Участь прокурорів у процесі здійснення судочинства обмежена підтриманням державного обвинувачення і представництвом інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. А такі функції, як нагляд за додержанням і застосуванням законів (колишній загальний нагляд) і розслідування злочинів, віднесені до числа перехідних. Тобто таких, які з часом підлягають ліквідації. Проте йде сьомий рік з дня прийняття Конституції, а зазначені функції все ще зберігаються за прокуратурою, що викликає невдоволення як окремих вітчизняних політиків і науковців-юристів, так і деяких міждержавних структур. Мовляв, в умовах становлення демократичного суспільства прокуратура не вписується в систему поділу влади. Тому не випадково у резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) від 27 вересня 2001 року щодо дотримання обов’язків та зобов’язань Україною міститься вимога «повністю імплементувати реформу Генеральної прокуратури відповідно до принципів і стандартів РЄ, маючи на меті скасування наглядових функцій прокуратури, які не відповідають Конституції України та загрожують підривом незалежності доволі слабкої судової системи». Цю резолюцію було прийнято невдовзі після того, як Верховна Рада України внесла низку важливих змін і доповнень до Закону України «Про прокуратуру».
А щодо вимоги скорішого реформування прокуратури, то дуже слушно, на мій погляд, дав відповідь прибічникам такої теорії новий Генеральний прокурор України Святослав Піскун. «Безсумнівно, — зауважив він, — що реформування органів прокуратури потребує виваженого і серйозного підходу. У Перехідних положеннях Конституції України на прокуратуру покладено функції нагляду за додержанням і застосуванням законів, а також попереднє слідство. Виконання цих положень, — продовжив Генеральний прокурор, — не обмежується конкретним строком, тому ніхто не буде ламати дрова, а реформування прокуратури буде проходити синхронно з вирішенням питання досудового слідства і держконтролю».
У цих словах — уся суть. Тим паче, що в Конституції не визначено змісту представництва прокуратури щодо захисту інтересів громадян або держави в суді. Немає цього і в новому законі «Про прокуратуру». Отож деякі суди, використовуючи суперечливість і недосконалість цивільно-процесуального законодавства, відмовляють прокурорам у прийомі позовних заяв, поданих ними в інтересах громадян або держави. Цю помилку законодавець має терміново виправити і чітко визначити в законі поняття «представництво». Бо діяльність прокуратури спрямована на утвердження принципу верховенства права (ч. 1 ст. 8 Основного Закону) і зміцнення в державі правопорядку.
Правосуддя і прокурорський нагляд як форми реалізації функцій держави здійснюються, особливо в сфері правозахисту, паралельно і аж ніяк не заважають одне одному. Як відомо, тепер в Україні відбувається величезна за масштабами реформа судоустрою і судочинства, в ході якої виникає багато організаційних, кадрових, фінансових і правових проблем. Вони, ці проблеми, значною мірою спричинені концептуальними прорахунками при розробці концепції судово-правової реформи і переоцінкою реальних можливостей держави здійснити її у короткі строки. Це саме по собі послаблює судову владу. Вжиття ж прокуратурою заходів щодо запобігання порушенням закону у різних сферах та їх усунення як альтернативний спосіб правозахисту, навпаки, розвантажує суди і сприяє їх кращому пристосуванню до нових умов діяльності. Ліквідація прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у специфічних умовах перехідного періоду справила б згубний вплив на стан правопорядку в країні. Звичайно, це не треба сприймати як заклик знехтувати думкою європейських структур, особливо з урахуванням європейського вибору України. Очевидно, нашим представникам в РЄ доцільно проявити наполегливість у відстоюванні державних інтересів в цьому важливому питанні, для того щоб досягти загальноприйнятного рішення.
В умовах становлення демократії прокуратура, як елемент стримування і противаги, посідає особливе місце і в механізмі взаємодії різних державних органів і своїми діями сприяє додержанню законності, верховенства права. Водночас вона наділена такими функціями, яких не має жодна інша владна структура. Тому, як прокурор-практик, у минулому заступник голови обласного суду, вкотре стверджую, що моя позиція стосовно прискореної ліквідації прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів в умовах соціально-економічної злочинності є різко негативною. Вважаю, що обмеження цієї сфери діяльності прокуратури спричинить істотне послаблення правоохоронного потенціалу в цілому держави, стане справжнім подарунком для тих, хто використовує перехідний період і кризові явища в країні для свого надмірного збагачення.
Отож ставити питання про реформування прокуратури на зразок Заходу не тільки передчасно, але й шкідливо. Ми повинні йти своїм шляхом, вдосконалювати прокурорську систему виходячи з реалій життя, економічного стану держави, рівня демократизації суспільства.
Явно передчасною, на нашу думку, була б також ліквідація слідчого апарату в прокуратурі. Створення в країні єдиного Слідчого комітету чи іншої такої структури в сучасних умовах є маловірогідним через фінансові та організаційні труднощі. А також через те, що така масштабна реорганізація структур розслідування неминуче потягне за собою тривалий спад інтенсивності викриття злочинів. Не треба забувати і про інше. Маючи в своєму розпорядженні дієздатний слідчий апарат, прокуратура отримала змогу доводити, так би мовити, до логічного кінця реагування на злочинні порушення законів в управлінській, господарській та інших сферах.
Розглядаючи проблему розвитку прокуратури в умовах становлення демократії, не можу не звернути уваги й на те, що законодавча база не встигає за процесами реформування. І змістовно відстає від потреб розвитку української державності. Насамперед це стосується термінового прийняття парламентом таких важливих документів, як Цивільний і Податковий кодекси, законів «Про опозицію», «Про протидію відмиванню брудних грошей», внесення змін і доповнень до чинного Кримінально-процесуального кодексу, інших нормативних актів. Треба розробити механізми їх виконання і застосування.
Вважаю, що і надалі прокуратура України повинна розвиватись як спеціалізований, професіональний, незалежний державний орган нагляду за додержанням законів. Тривале ж зволікання з остаточним вирішенням поставлених питань, особливо в частині визначення функцій прокуратури, негативно впливає на морально-психологічний клімат у колективах прокуратур і загалом на стан правопорядку. Тому бажано якнайшвидше їх вирішити в процесі майбутньої конституційно-правової реформи.
Михайло КОСЮТА,прокурор Одеської області, державний радник юстиції 2 класу, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України.
