Парламент і Президент «в декреті»
«Пенсійна» відставка
На тлі дискусії довкола повноважень розпочалася нова і остання атака на уряд В. Фокіна. Бо якщо раніше зусилля опозиції не мали успіху, то після того, як можливість відставки не виключив Голова ВР І. Плющ, стало зрозуміло: уряд приречений. І. Плющ так аргументував свою позицію («ГУ», 29 вересня 1992 року): «Зараз усі пікети незадоволених ідуть до Верховної Ради, а уряд присутній тільки на плакатах з вимогою його відставки... Я підтримував уряд, але з однієї причини: щоб зробити висновки, потрібен час. Сьогодні ставлю перед собою запитання: якщо й далі займатиму таку позицію, то чого принесу для загальної справи більше — шкоди чи користі? І дійшов висновку, що шкоди... Президент стверджує, що згідно з Конституцією не має права відправити весь уряд у відставку, це може зробити тільки Верховна Рада. Я думаю, що вона повинна це зробити».
Тож коли 1 жовтня до парламенту прийшов Президент Л. Кравчук, щоб виступити з доповіддю «Про політичне та соціально-економічне становище в Україні», він повідомив, що В. Фокін, у зв’язку з виходом на пенсію, подав заяву про відставку. На захист В. Фокіна лунали лише поодинокі голоси депутатів. Серед них — голос Лариси Скорик, котра досі впевнена, що саме зняття з посади прем’єра В. Фокіна стало початком нашого в’їзду до чорного тунелю. Тоді вона назвала своїх «братів-демократів» непарламентським словом «придурки» і заявила, що все треба буде починати спочатку, але не буде з ким. «Після відставки Фокіна все сталося, як планувалося. Скасували найважливіші закони і почали приймати декрети, які завдали страшного удару економіці... Питання з Фокіним вирішувалося в Москві, найстрашніше, що допомагали «вирішувати» українські демократи», — згадувала Л. Скорик.
Одне слово, 1 жовтня Верховна Рада постановила «погодитися з пропозицією Президента про звільнення з посади Прем’єр-міністра України В. П. Фокіна у зв’язку з виходом на пенсію, висловити недовір’я Кабінету Міністрів в цілому, що відповідно до статті 117 Конституції України тягне за собою його відставку». 2 жовтня Л. Кравчук призначив виконуючим обов’язки Прем’єр-міністра Валентина Симоненка. А чергові наполегливі пропозиції самому Л. Кравчуку очолити уряд він прокоментував так: «Звернімося до Конституції. Президент не є голова уряду. Він є глава держави. Тут є велика різниця. Це по-перше. А по-друге, виконавча влада — це не лише Кабінет Міністрів, а значно ширша структура. Щоб поставити Президента на чолі уряду, треба змінити Конституцію, що потягне зміну всіх її статей» («ГУ», 6 жовтня 1992 року). Л. Кравчук не був поодинокий у цьому твердженні. Схожі думки висловлював член Президії ВР Анатолій Матвієнко. В інтерв’ю Дмитру Табачнику («ГУ», 13 жовтня 1992 року) А. Матвієнко казав: «Я не підтримую варіант реформації виконавчої влади, коли Л. Кравчук особисто очолить Кабінет Міністрів. Історично так склалося, що саме цей орган влади несе найбільшу відповідальність за стан економіки. Тож якщо Президент навіть очолить уряд, то де-факто керувати кабінетом буде або Перший віце-прем’єр, або хтось інший з апарату Президента. Верховна Рада має обрати Прем’єр-міністра, але до цього Президент і парламент повинні ліквідувати паралельні управлінські структури — вся управлінська влада, відповідно і відповідальність відходять Кабінету Міністрів. Крім того, рекомендуючи кандидатуру на посаду глави уряду, глава держави має попередити: я поділяю всю повноту відповідальності за дії уряду, це мій кабінет. Інший шлях полягає в тому, що відповідальність за дії уряду могла б узяти на себе Верховна Рада, але за таких умов вона повністю формує Кабінет Міністрів. <...> Бо в нас зараз існує зловісний Бермудський трикутник — Кабінет Міністрів, Державна дума, адміністрація Президента. І в цьому трикутнику просто розчиняються, зникають узагалі будь-яка влада, відповідальність, логіка та послідовність управлінських рішень, які не контролюються. Вважаю, що кожен день існування цього потрійного паралелізму — просто злочин».
Розпочалося обговорення кандидатур на посаду прем’єра та функцій уряду. В. о. Прем’єр-міністра Валентин Симоненко, як один із можливих претендентів на пост глави уряду, зазначав («ГУ», 13 жовтня 1991 року): «Я глибоко переконаний, що основні функції Кабінету Міністрів мають бути спрямовані на створення умов, достатніх для соціального, економічного, науково-технічного розвитку суспільства, кожного громадянина. Уряд має керувати умовами, а не процесами виробництва. Тому всі функції, за допомогою яких сьогодні утримуються в «адміністративно-командних шорах» підприємства, мають бути відсічені. Переконаний, такий уряд має бути». Та вже у день виходу цього інтерв’ю парламент обрав нового прем’єра. І ним став не Валентин Симоненко.
Ціни зросли у 90 разів
Нагадаємо, якою була економічна ситуація у 1992 році. Виконавча влада весь час змушена була вести нерівну боротьбу з інфляцією та шоковим зростанням цін на енергоресурси, що за відсутності власної повноцінної фінансової системи було рівноцінне війні з вітряками. Бо якщо Росія, розкручуючи інфляційну спіраль водночас доводила експортну ціну енергоресурсів до рівня світових, то Україна змушена була платити на нафту і газ якраз за світовими цінами. До того ж саме в Росії стояв друкарський верстат, і Україна змушена була поповнювати запаси рублів в рахунок державного боргу. Тому уряд прийняв рішення про введення в паралельний обіг купона. Так звана лібералізація цін також призвела до значних економічних деформацій. Наприклад, тільки за І квартал 1992 року (порівняно з І кв. 1991 р.) ціни на продукцію вугільної промисловості зросли у 90 разів, на продукцію чорної металургії і нафтопереробної галузі — у 40 разів, тоді як на продукцію переробної галузі та сільського господарства — у 12 і 6 разів. Інфляція на кінець 1992 року сягнула 50 відсотків на місяць. У цій ситуації на полицях магазинів затримувалися хіба що калоші, а щоб купити хліб чи молоко, треба було вистояти «кілометрову» чергу. Не дивно, що більшість населення підтримувала відставку уряду В. Фокіна, сподіваючись, що новий уряд поведе країну шляхом добробуту.
Уряд «за п’ять хвилин»
13 жовтня 1992 року Л. Кравчук запропонував Верховній Раді кандидатуру на пост нового Прем’єр-міністра — гендиректора «Південмашу», маловідомого народного депутата Леоніда Кучму. «За» проголосували 316 народних депутатів. Л. Кучма охарактеризував економічну ситуацію як катастрофічну та заявив, що готовий очолити уряд, який візьме на себе всю повноту відповідальності за непопулярні рішення. Він висловився за те, що «держава повинна регулювати процеси на рівні загальнодержавних економічних програм, а не тільки адмініструвати, повертаючись навіть у дрібницях до тотального розподільчого принципу». Крім того, Л. Кучма запропонував запровадити подвійне підпорядкування урядові і Президентові місцевих держадміністрацій. 27 жовтня Л. Кравчук видав указ про таке підпорядкування.
27 жовтня Верховна Рада 296 голосами затвердила склад Кабінету Міністрів, поданий Президентом та Прем’єр-міністром: Ігор Юхновський (перший віце-прем’єр), віце-прем’єри Василь Євтухов (з питань промисловості і будівництва), Володимир Дем’янов (з питань агропромислового комплексу), Віктор Пинзеник (з питань економічної політики — міністр економіки), Юлій Іоффе (з питань паливно-енергетичного комплексу), Микола Жулинський (з питань гуманітарної політики), міністри Андрій Василишин (внутрішніх справ), Віталій Скляров (енергетики та електрифікації), Анатолій Зленко (закордонних справ), Олег Проживальський (зв’язку) Іван Герц (зовнішніх економічних зв’язків), Валерій Самоплавський (лісового господарства), Валерій Борзов (молоді і спорту), Віктор Антонов (машинобудування, ВПК і конверсії), Костянтин Морозов (оборони), Петро Таланчук (освіти), Юрій Спіженко (охорони здоров’я), Юрій Костенко (охорони навколишнього природного середовища), Михайло Каскевич (праці), Аркадій Єршов (соціального забезпечення), Анатолій Голубченко (промисловості), Микола Борисенко (статистики) Орест Климпуш (транспорту), Георгій Готовчиць (захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС), Григорій П’ятаченко (фінансів), Василь Онопенко (юстиції), Анатолій Лобов (міністр Кабінету Міністрів), Євген Марчук (голова СБУ), Валерій Губенко (голова Держкомкордону), Володимир Прядко (голова Фонду держмайна), Олександр Завада (голова Антимонопольного комітету), Вадим Гетьман (голова правління Нацбанку). Перед голосуванням деякі народні депутати заявляли, що запропонований список важко назвати «урядом народної довіри», оскільки до нього ввійшли здебільшого старі кадри. Л. Кучма на це сказав: або депутати голосуватимуть за весь список, або нехай беруть всю відповідальність на себе і не покладаються на уряд, який у разі затвердження готовий виводити Україну з кризи.
Стосовно складу уряду прем’єр сказав: «13 жовтня я закликав утворити коаліційний уряд народної довіри. Реально ця коаліція створювалася, як кажуть, за п’ять хвилин. У нас, виявляється, багато генералів і обмаль солдатів <...>. Якби я міг запропонувати в уряд одночасно всі списки, то було б кілька однопартійних кабінетів <...>. Я думаю, парламент підтримає мої спроби ще оновити частину уряду, якщо в тому буде потреба» («ГУ», 29 жовтня 1992 року). Тоді ж Л. Кучма вперше запропонував «дати права Кабінету Міністрів чи Президенту» оперативно регулювати економічні процеси, в тому числі податки. Але це було ще попереду. Водночас 27 жовтня парламент вніс зміни до Конституції, включивши до складу Кабміну Фонд держмайна, Нацбанк та Антимонопольний комітет. І хоч Голова ВР зауважував, що йдеться лише про оперативне управління, попередні уряди не могли навіть і мріяти про це. Одне слово, Верховна Рада дала Л. Кучмі все, що він просив. Натомість уряд виявив готовність відповідати за все.
В інтерв’ю «Голосу України» (6.11.1002 р.). Л. Кучма наголосив: «Попередній склад уряду працював при нині діючих законах. Я так працювати в принципі не хочу. Ми повинні виходити із надзвичайного стану справ в економіці <...>. Я розумів, яку ношу беру на плечі, коли давав згоду очолити Кабінет. Розумів і те, що відповідальність повинна бути персональною і в першу чергу прем’єра <...>. Кабінету Міністрів не було, тому що ті, хто входив до його складу давно перестали працювати».
Ліквідація Держдуми, реорганізація адміністрації
27 жовтня Л. Кравчук видав указ «Про реорганізацію адміністрації Президента України», яким з метою «вдосконалення організації роботи і структури адміністрації та усунення дублювання в діяльності органів держвлади» лівкідувалися неконституційна (за словами І. Плюща) Державна дума України та Координаційна рада з питань економічної реформи. Натомість вже у складі адміністрації Президента утворювалася Соціально-економічна рада. Її головою Президент призначив Валентина Симоненка, котрий з 2 по 13 жовтня виконував обов’язки Прем’єр-міністра. Утім, за словами Л. Кравчука, Держдуму ліквідували не тому, що вона працювала погано: «Візьміть таке: два державні радники і керівники колегій Юхновський і Жулинський стали віце-прем’єрами, Прем’єр-міністр Кучма був членом Держдуми. Таким чином, саме Дума дала новому уряду основні кадри <...>. А Соціально-економічна рада працюватиме тільки з Президентом, ніякого прямого, директивного впливу ні на уряд, ні на інфраструктури вона не матиме». 7 листопада Л. Кравчук призначив радників Президента: Олександра Ємельянова (з питань науки), Валентина Симоненка (із соціально-економічних питань), Олега Слепічева (із зв’язків з міжнародними фінансовими установами та контролю за зовнішньо-економічною діяльністю), Олександра Ємця (з політико-правових питань). Отже, тих «думців», котрі не потрапили до уряду, було рекрутовано в адміністрацію Президента. Як зазначив голова Соціально-економічної ради, «основною формою її роботи будуть засідання». Загалом, за словами секретаря адміністрації Президента Миколи Хоменка, апарат адміністрації «виконував роль узагальнюючого центру, консультував Президента, опрацьовував варіанти рішень, прогнозував можливі наслідки». На той час в адміністрації Президента працювали 180 фахівців і вже це давало опозиції підстави називати її тіньовим урядом.
13 листопада Л. Кравчук видав черговий указ про реорганізацію та ліквідацію міністерств і відомств. Цим указом створювалося Міністерство зовнішніх економічних зв’язків (на базі Міністерства зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі), Міністерство соціального захисту (на базі Міністерства соціального забезпечення), Міністерство у справах будівництва і архітектури (на базі Міністерства інвестицій і будівництва) та Державний комітет з матеріальних ресурсів (на базі Міністерства державних ресурсів). Крім того було ліквідовано Міністерство у справах роздержавлення власності і демонополізації виробництва, а його функції передано Міністерству економіки.
Право зупиняти дію законів
18 листопада стало днем, коли Кабінету Міністрів було передано, по суті, всю економічну владу в країні: і виконавчу, і законодавчу. Виступаючи в парламенті з доповіддю «Про антикризові заходи уряду», Л. Кучма зазначив, що «перша причина проблем — структурна криза владних органів. Сьогодні не діє ієрархічна структура влади — склався горизонтальний розрив між владними органами та об’єктами управління... Рішення вищих владних органів застряють на рівні області і району. Система надзвичайних заходів — єдиний варіант порятунку... Необхідно вводити порядок посиленої адміністративної відповідальності службових осіб у системі управління та у сфері державної економіки за дії, які кваліфікуються як економічна диверсія». Виклавши програму дій уряду, прем’єр наголосив, що її втілення «забезпечить вже в середині 1993 року зростання доходів народу і підвищення його соціального захисту». Але для цього потрібно приймати надзвичайно швидкі й оперативні рішення — «сьогодні парламент працює з перервами, а нам необхідно приймати рішення навіть у неділю, інколи вночі», — казав Л. Кучма. І попросив додаткових повноважень, оскільки уряд готовий взяти на себе відповідальність за стан справ в економіці «тільки за умови, коли зможемо оперативно й адекватно приймати рішення». Верховна Рада майже без обговорення конституційною більшістю ухвалила Закон «Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Конституції України і повноважень Президента України, передбачених пунктом 7-4 статті 114-5 Конституції», передавши Кабміну право здійснювати законодавче регулювання відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної, митної, науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування, державної політики оплати праці й ціноутворення, а також надзвичайні повноваження, якими був наділений Президент. Порядок застосування Кабміном надзвичайних повноважень передбачав, що уряд приймає декрети, котрі мають силу закону, а Верховна Рада протягом 10 днів мала право накладати на них вето. Декрети Кабміну могли зупиняти чинні закони та були обов’язковими до виконання на всій території України. Таких повноважень, без сумніву, ні до, ні після не мав жоден уряд.
Кабмін став «випікати» декрети
Робив він це з такою швидкістю, що про вето не йшлося — хоча б встигнути прочитати. По суті, за перші два місяці «декретотворчості» лише орендарі, котрі мали свою спілку, вимагали скасувати декрет «Про додаткове регулювання орендних відносин» як такий, що суперечить Конституції. Проте що далі, то частіше стали лунати заклики: «Уряд до відповідальності!». 20 січня 1993 року під час спільного засідання постійних комісій ВР за участю уряду і Президента, Л. Кучма змушений був визнати, що «декретотворення йшло занадто швидко, без глибокого комплексного опрацювання». Відтак 27 січня Верховна Рада в ухваленій постанові наголошувала, що невиважене та поспішне прийняття декретів «призвело до зростання соціального напруження в суспільстві» і рекомендувала Кабміну внести зміни до деяких декретів. Щоправда, 3 лютого парламент 283 голосами підтримав план дій уряду на 1993 рік, тобто кредит довіри ще не вичерпався.
Голова ВР І. Плющ, оцінюючи роботу Кабміну, зазначав: «Верховна Рада вчинила правильно, відправивши попередній Кабінет у відставку й швидко сформувавши новий. Правильно зробила вона, дозволивши прем’єру сформувати свою команду. Тепер у ВР є всі підстави питати з нього за всю команду» («ГУ», 12 лютого 1993 року). У цьому ж інтерв’ю І. Плющ зауважив, що «півтора року тому ми були переконані, що головний недолік нашої економіки полягає в надмірній зацентралізованості. Тоді приймали постанови, якими урядові, міністерствам і відомствам заборонялося втручатися у виробничу, фінансово-господарську діяльність підприємств. Коли ми прийняли один такий документ, тодішній прем’єр В. Фокін і Президент України Л. Кравчук телефонували мені в перерві засідань і питали: «Як же тепер працюватимуть міністерства і відомства?». Тепер головною причиною провалів є те, що ми допустили некерованість, відсутність управління з боку держави державною власністю».
Одне слово, говорити про системний підхід до реформування структури виконавчої влади та визначення її функцій не доводиться. Бо якщо уряд В. Фокіна усунули, зокрема «за спроби повернення старої командної системи», котрі вбачалися у його прагненні підпорядкувати уряду Нацбанк, Фонд держмайна та Антимонопольний комітет, то аналогічні пропозиції Л. Кучми сприймалися як крок вперед. Як зазначали представники опозиції, у програмі та декретах уряду Л. Кучми не вистачає лише одного пункту: просити пана Фокіна та його команду приступити до виконання своїх попередніх обов’язків.
Від надзвичайних повноважень до спеціального режиму
Однак ера підтримки «уряду народної довіри» Л. Кучми була недовга. Вже 17 березня Верховна Рада зазначала, що Кабінетом Міністрів «не вжито заходів з виконання завдань», передбачених постановою про соціально-економічне становище. Цього ж дня про свою відставку з поста Першого віце-прем’єра заявив Ігор Юхновський. В. о. Першого віце-прем’єра призначили Василя Євтухова. До речі, цього-таки 17 березня уряд ухвалив фатальний декрет «Про довірчі товариства». Завдяки цьому документу мільйони громадян втратили заощадження та довіру до держави. Після цього удару годі було розраховувати на залучення дрібних внутрішніх інвесторів. 12 квітня замість Анатолія Лобова міністром Кабінету Міністрів призначено Валерія Пустовойтенка. Сам Л. Кучма нездатність уряду переломити ситуацію пояснював низькою ефективністю управлінської вертикалі, некерованістю регіональної адміністративної та економічної влади і стверджував, що «надзвичайні повноваження уряду дають поки що можливість розсилати надзвичайно повноважні папірці». 8 квітня під час обговорення Держбюджету на 1993 рік глава уряду заявив, що «Кабінет Міністрів фактично вичерпав свої резерви для нормалізації ситуації макроекономічними методами і переконався в тому, що ці методи вимагають суттєвого політико-адміністративного доповнення». І запропонував запровадити «спеціальний режим управління, з участю і відповідальністю всіх вищих посадових осіб, із залученням усіх державних органів» («ГУ», 13 квітня 1993 року).
Далі буде.
