Прем’єра — у відставку,Президента — у прем’єри

1 грудня Україна обрала Президентом Л. Кравчука. 5 грудня Л. Кравчук, виступаючи на урочистому засіданні ВР, заявив, що внесе на розгляд парламенту конкретні пропозиції зі структури виконавчої влади та що одним із невідкладних завдань є зміцнення виконавчої влади. Пізніше він конкретизував свою позицію стосовно уряду: «Немає ніяких підстав для заміни уряду, бо тільки сьогодні ми можемо сказати, що Україна, врешті-решт, визначилася з незалежністю остаточно, а отже, сьогоднішній уряд стане урядом України з усіма повновладними функціями, а не наполовину, чи ще менше, як це було раніше... Але саме уряд змінюватиметься, уточнюватиметься, здешевлюватиметься. А стосовно Прем’єр-міністра, то він працюватиме разом з Президентом». Іван Плющ, якого на той час обрали Головою Верховної Ради, оцінюючи дії уряду, також заявив, що до 1 грудня ми мали лише підрозділ структури центру. «По суті, він виконував лише функції розподілу і працював адміністративно-командними методами, оскільки економічних важелів не мав». Загалом, на думку І. Плюща, Україні потрібен коаліційний уряд. Представник опозиційної «Народної ради» Іван Заєць, оцінюючи діяльність уряду, заявляє: «Сьогодні потрібно дати чітку оцінку Кабінету Міністрів як органу, що протидіє інтересам України» («ГУ», 24.12.1991 р.). 9 січня «Народна рада» оприлюднила заяву, в якій наполягала на «відставці Кабміну як недієздатного та такого, що ні своєю структурою, ні кадровим складом неспроможний забезпечити здійснення незалежної державної політики», і пропонувала «формування нового уряду національної згоди покласти на Президента України, який повинен взяти на себе відповідальність за розробку і здійснення реформ в економіці і суспільстві».

На той час «регульованою ринковою економікою» керувала така структура міністерств та відомств: Прем’єр-міністр, перший віце-прем’єр, віце-прем’єр, держсекретар, вісім державних міністрів, 21 міністерство, 25 держкомітетів та кілька десятків держінспекцій, корпорацій і фондів. Поступово ці відомства обростали «штатними одиницями» і намітилася нова тенденція — скаржитися на бюрократизм тепер уже київського центру. В’ячеслав Чорновіл з цього приводу заявляв: «Президент не піде на радикальну економічну реформу, тому що не готовий до проведення реформи політичної. А перефарбована партноменклатура окопалася в органах влади всіх рівнів і готова провалити будь-яку економічну реформу. Ці люди небезпечні своєю організованістю, круговою порукою і готовністю вдатися до будь-яких методів для досягнення власних цілей»  («ГУ», 24.01.1992 р.).

Паралельно тривали дискусії про розподіл повноважень між виконавчою та законодавчою владою. Голова ВР Іван Плющ в інтерв’ю «ГУ» (25.01.1092 р.) казав: «Є нагальна потреба розмежувати функції законодавчої і виконавчої влади. Раніше у всьому арбітром був партійний комітет. Сьогодні подібні функції хоче взяти на себе Президент. Але він може виступити арбітром тільки на рівні виконавчої влади. Щоб не допустити конфронтації між Президентом і Верховною Радою, треба, щоб кожен знав, чим займається». І Плющ висловився за розширення повноважень Президента, щоб він, як глава держави і вища посадова виконавча особа, відігравав вирішальну роль і у формуванні уряду, і в контролі за його діяльністю. І тоді він нестиме відповідальність за результат своїх дій.

28 січня, коли стартувала п’ята сесія ВР, опозиція виступила з вимогою відправити уряд В. Фокіна у відставку. Л. Кравчук на це заявив: якщо ми кинемо все і займемося формуванням нового Кабміну, це смерті подібне, оскільки за повсюдного розвалу управлінських структур і відсутності ринкових відносин буде паралізовано все наше господарство. І також поставив питання про розмежування законодавчої і виконавчої влади та про представників Президента в районах. До того ж запропонував надати Президентові додаткових повноважень. Бо, наприклад, Кабмін утворюється Верховною Радою, але ж главою виконавчої влади є Президент. Відтак стосовно реорганізації й утворення та ліквідації міністерств Президент має право лише звернутися до Верховної Ради з пропозиціями. Л. Кравчук запропонував окреслити в Конституції коло тих міністерств, які становили б Кабмін, а їх керівники входили б до складу уряду. «Це були б конституційні органи державної виконавчої влади, скажімо, міністерства у закордонних справах, оборони, фінансів, економіки, юстиції, внутрішніх справ, зовнішніх економічних зв’язків, держкомітет зв’язку та митний комітет. Керівники зазначених органів, як і сам прем’єр, призначалися б Президентом у разі схвалення запропонованих ним кандидатур Верховною Радою. Президент мав би здійснювати загальне керівництво і спрямовувати виконавчу діяльність Кабміну. Решта міністерств, інших центральних виконавчих органів реорганізувалися б, утворювалися і ліквідовувалися безпосередньо Президентом», — зазначалося в доповіді Л. Кравчука. Тоді ж він запропонував до прийняття нової Конституції припинити дію виконавчих комітетів рад і передати виконавчу владу на місцях одноосібному органу, повноважному представнику Президента.

Щоправда, представники рад не дуже схвально оцінили останню пропозицію. Вони якщо й не виступали проти, то ратували за обрання голів місцевих адміністрацій прямим таємним голосуванням та щоб на вимогу двох третин депутатів відповідної ради Президент був зобов’язаний розглянути питання про його звільнення.

7 лютого Верховна Рада заслухала звіт Кабінету Міністрів. До відставки прем’єра В. Фокіна не дійшло, але парламент надав Президентові право визначати структуру уряду та рекомендував протягом десяти днів сформувати новий його склад і внести пропозиції стосовно змін у структурі виконавчої влади всіх рівнів.

20 лютого Л. Кравчук запропонував Верховній Раді перерозподілити повноваження виконавчого характеру від рад до місцевих виконавчих органів. Стосовно призначення представників Президента, то Л. Кравчук сказав, що треба шукати демократичні шляхи. «Одним з них ми пропонуємо вважати погодження кандидатур з депутатами місцевих рад, місцевими організаціями політичних партій, громадськими організаціями і рухами», — додав він.

25 лютого Л. Кравчук на виконання постанови ВР підписав указ «Про зміни в системі центральних органів державної влади України». Цим указом було створено ряд нових міністерств: Міністерство сільського господарства і продовольства (на базі Міністерства сільського господарства, Державного комітету із соціального розвитку села та підприємств і організацій Держкомітету з харчової і переробної промисловості); Міністерство промисловості (на базі Держкомітету з металургійної промисловості та підприємств хімпрому, ліквідованого Держкомітету з хімічної, нафтохімічної промисловості та медпрепаратів); Міністерство машинобудування, ВПК і конверсії (на базі Держкомітету з оборонної промисловості і машинобудування); Міністерство інвестицій і будівництва (на базі Держкомітету у справах архітектури, будівництва і охорони історичного середовища та відповідних структурних підрозділів Мінекономіки); Міністерство державних ресурсів (на базі постачальницьких організацій Мінекономіки); Міністерство зв’язку (на базі Держкомзв’язку); Міністерство зовнішньоекономічних зв’язків і торгівлі (на базі Міністерства зовнішньоекономічних зв’язків і Мінторгу). Окрім новостворених, до системи центральних органів виконавчої влади входили такі міністерства: внутрішніх справ, економіки, енергетики і електрифікації, закордонних справ, культури, лісового господарства, оборони, освіти, охорони здоров’я, охорони навколишнього природного середовища, праці, соціального забезпечення, статистики, транспорту, у справах захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС, у справах молоді і спорту, у справах роздержавлення власності і демократизації виробництва, фінансів, юстиції. До складу Кабміну додатково ввели посади віце-прем’єр-міністра, міністра Кабінету Міністрів та голову Фонду держмайна.

Усього на цей час налічувалось 26 міністерств. Водночас ліквідувався інститут державних міністрів, «як такий, що не виправдав себе».

Натомість Л. Кравчук видав указ про створення Державної думи України — «для вироблення основних напрямів і принципів діяльності органів державної виконавчої влади». Її головою був сам Президент, заступником — Прем’єр-міністр. У складі Держдуми створено чотири колегії, котрими керували державні радники. Державним радником з питань науково-технічної політики було призначено Ігоря Юхновського, з питань правової політики — Олександра Ємця, з питань гуманітарної політики — Миколу Жулинського, з питань економічної політики — Олександра Ємельянова.

Серед основних завдань Держдуми — координація діяльності органів державної виконавчої влади, господарських і соціально-культурних структур. До складу Держдуми входили 62 члени, зокрема до Колегії з питань економічної політики — 21 член; з питань науково-технічної політики — 15 членів; з питань гуманітарної та з питань правової політики — по 13 членів. Президент Л. Кравчук зазначав («ГУ», 12.03.1992 р.): «От кажуть: замініть прем’єра, і все піде іншим шляхом. Це утопія. Де гарантія, що нові поведуть справу краще? Так розмірковуючи, дійшов висновку, що треба утворити Державну думу в системі виконавчої влади. Себто тепер у нас Кабінет Міністрів, Президент і Державна дума. Головна мета Думи — готувати документи, укази, прогнозувати. Бо головна проблема нині не в міністрах. Вона там, вглибині. (...) Дума дасть можливість творити, приймати рішення, А еволюційним шляхом зміняться всі урядові й інші структури».

5 березня 1992 року Верховна Рада ухвалила Закон «Про представника Президента України». Місцеві державні адміністрації формувалися на базі виконавчих комітетів відповідних рад. Ст.8 закону передбачала, що «на пропозицію не менш як трьох чвертей від загальної кількості обраних депутатів відповідної Ради Президент України може увільнити свого представника». Л.Кравчук призначив своїх представників в областях: Миколу Дідика (Вінницька), Володимира Блаженчука (Волинська), Юрія Смирнова (Донецька), Володимира Дем’янова (Запорізька), Василя Павлика (Івано-Франківська), Івана Салія (м. Київ), Івана Капштика (Київська), Степана Давимуку (Львівська), Олександра Масельського (Харківська), Костянтина Ястреба (Черкаська), Едуарда Хананова (Луганська), Павла Лазаренка (Дніпропетровська), Анатолія Кінаха (Миколаївська), Анатолія Єпіфанова (Сумська), Романа Гром’яка (Тернопільська), Олександра Мельникова (Херсонська), Валентина Мельничука (Чернігівська), Івана Гнатишина (Чернівецька), Романа Василишина (Рівненська), Михайла Країла (Закарпатська), Івана Єрмака (м. Севастополь), Валентина Симоненка (Одеська), Антона Малиновського (Житомирська), Миколу Сухомлина (Кіровоградська), Миколу Залудяка (Полтавська), Євгена Гусельникова (Хмельницька).

9 квітня Л. Кравчук зібрав своїх представників на нараду і доручив підбирати людей у нові державні структури тільки за компетентністю, а не за ознаками особистої відданості. Положення про місцеву держадміністрацію передбачало, що вона «контролює діяльність органів місцевого самоврядування з питань додержання Конституції, законів України, указів Президента, постанов Верховної Ради, актів Кабінету Міністрів». Проте відразу після призначення представників Президента почали лунати заяви, що «до влади повернулися старі компартійні кадри». Служба Президента спробувала їх спростувати, заявивши, що «із 482 представників Президента в районах протягом останніх 4 років в компартійних органах працювало лише 105 осіб». Однак реально через партійну роботу пройшли більшість керівників місцевих держадміністрацій. У зв’язку з цим навіть поміркована депутатська фракція «Нова Україна» заявила, що «біля влади продовжує залишатися компартійна верхівка, яка гальмує всі позитивні процеси».

Крім цього, «Нова Україна» закликала Л. Кравчука відправити у відставку уряд В. Фокіна, провести докорінну реорганізацію виконавчої влади та щоб сам Президент очолив Кабмін. 3 червня народні депутати спробували внести до порядку денного сесії питання про довіру главі уряду В. Фокіну, проте «за» проголосували лише 154 депутати. Водночас опозиція намагалася змусити Л. Кравчука взяти на себе повну відповідальність за економічну ситуацію в країні, знову пропонуючи йому очолити уряд. Л. Кравчук відповів, що не чинитиме так, як Борис Єльцин, і не обійматиме, крім поста Президента, ще й посаду глави уряду. На його думку, Президент повинен творити державу, а економікою має займатися уряд. 30 червня під час розгляду проекту Конституції Л. Кравчук, відповідаючи на запитання, чи має Президент безпосередньо очолювати Кабмін і входити до його складу, зазначив, що за проектом «уряд підпорядковується Президенту, перед ним відповідальний і у своїй діяльності керується його програмою і рішеннями», а отже, Президент, навіть безпосередньо не очолюючи уряд, відповідальний за виконавчу владу.

Однак «Народна рада» не полишала спроб відправити уряд В. Фокіна у відставку. 3 липня в парламенті постало питання недовіри Кабміну. В. Фокін замість звіту уряду виголосив ультиматум, підписаний майже всіма міністрами (за винятком віце-прем’єра В. Ланового та міністра оборони К. Морозова), вимагаючи «чіткого розмежування функцій та повноважень Верховної Ради і Кабінету Міністрів, звільнення уряду від дрібної опіки, від безпосереднього втручання ВР та окремих народних депутатів у сферу, що належить до виняткової компетенції уряду як органу державної виконавчої влади, забезпечення співвідношення між відповідальністю і наданими Кабміну повноваженнями».

Крім того, уряд вимагав підпорядкувати йому Національний банк, Фонд держмайна, Антимонопольний комітет. Верховній Раді було запропоновано або прийняти умови Кабміну, або взяти всю відповідальність за економічну ситуацію на себе. Голова економічної колегії Держдуми Олександр Ємельянов з цього приводу заявив, що Кабміну «це потрібно перш за все для того, щоб вирішувати оперативні завдання з «латання дірок» і мати прямі командні функції з адміністративного управління економікою. Але ж Президент регламентував права та функції міністерств, заборонивши їм втручатися в господарську та економічну діяльність підприємств. (...) Розцінюю це як ще одну спробу докорінної зміни курсу, тобто повернення до старої командної системи» («ГУ», 7.07.1992 р.).

7 липня на розгляд парламенту було подано ухвалений Президією ВР проект постанови про довіру уряду, в якому коментувалося, що «виголошені на сесії Кабміном звинувачення та безпідставні вимоги на адресу ВР є необгрунтованими». Президентові пропонувалося «розглянути питання про відповідність своєму призначенню нинішнього складу Кабміну і за необхідності внести на розгляд ВР пропозиції стосовно складу нового уряду та механізму його формування». В. Чорновіл знову запропонував Президентові очолити уряд. Щоправда, ВР прийняла постанову, згідно з якою Л. Кравчук мав «розглянути питання про нинішній склад Кабміну і внести пропозиції стосовно складу нового уряду», та доручила уряду розробити проект закону «Про Кабінет Міністрів».

8 липня один із непідписантів урядового ультиматуму В. Лановий під час прес-конференції заявив, що залишається працювати в уряді (хоча всі чекали на заяву про відставку), та 11 липня Л. Кравчук підписав указ про його звільнення з посади і віце-прем’єра, і міністра економіки. Замість В. Ланового віце-прем’єром було призначено Валентина Симоненка — до того часу представника Президента в Одеській області. Так завершилася літня епопея з відставки уряду. Сам В. Фокін з цього приводу в інтерв’ю «ГУ» (21.07.1992 р.) зазначав: «Той важкий день можна назвати днем справжнього народження Кабінету Міністрів. Оцінюючи той момент, я б сказав: зірвано замах на самостійність і незалежність республіки».

1 липня Верховна Рада прийняла рішення винести на всенародне обговорення проект Конституції України, який передбачав, що Кабінет Міністрів (уряд) України підпорядковується Президенту, перед ним відповідальний і у своїй діяльності керується його програмою і рішеннями. До складу Кабінету Міністрів входять Прем’єр-міністр, заступники прем’єра, міністри, а також інші посадові особи, визначені Президентом. Очолює Кабінет Міністрів Прем’єр-міністр України. Прем’єр-міністр за посадою є заступником Президента. Тобто, хоч і передбачено, що Президент представляє депутатам кандидатуру на посаду прем’єра, із проекту Конституції виходило, що реально він представлятиме кандидатуру свого заступника, або, іншими словами, віце-президента. А коли до цього приплюсувати право Президента призначати та звільняти міністрів, голів обласних та міських управ, то можемо зробити висновок: проект Конституції передбачав дуже високий рівень централізації влади в одних руках. Л. Кравчук, коментуючи такі застереження, казав: «За всієї відданості ідеї побудови нецентралізованої демократичної держави з мінімальною залежністю населення від бюрократії я не уявляю собі, як може функціонувати унітарна українська держава без вертикально підпорядкованого апарату виконавчої влади. А як його обрати — народом чи указами Президента, це визначить Конституція. Я погоджуюсь і з тим, і з тим. Але механізми вертикального підпорядкування повинні діяти» («ГУ», 22.06.1992 р.).

Натомість Голова ВР Іван Плющ в інтерв’ю «Голосу України» (29.03.1992 р.) зазначив: «Коли я відвідував США, наша делегація ознайомилася з основами, формами, державним устроєм і взаємодією законодавчої і виконавчої влади в цій країні. Ми зіставили це з тим, що діється в нас у зв’язку з впровадженням закону про представника Президента, і відзначили, що це різні речі. Сорок перший Президент США Буш не має можливості без відома Сенату призначити навіть заступника міністра. А наша Верховна Рада делегувала Президентові все, окрім призначення восьми міністрів та керівників відомств. Ми делегували Президентові навіть право створювати й реорганізовувати державні структури, що за Конституцією має бути виключним правом ВР. Зіставивши нашу дійсність з чинною Конституцією, ми бачимо правовий нонсенс». Голова ВР мав на увазі той факт, що за Конституцією України до виключного відання парламенту належить  «визначення порядку організації і діяльності органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, суду». До того ж за Конституцією саме ВР шляхом прийняття закону про Кабінет Міністрів має визначити структуру та компетенцію уряду. Водночас, доповнюючи Конституцію главою про Президента, ВР включила до неї пункт, за яким Президент утворює, реорганізовує і ліквідовує міністерства, відомства та інші органи виконавчої влади, призначає та звільняє з посад керівників цих органів. Тобто таким чином частина виключних повноважень парламенту опинилася і у віданні Президента. І Президент, не зважаючи на ВР, утворює та реорганізовує. Ось як оцінював цю діяльність Голова ВР І. Плющ: «Президент навіть створив якусь невідому державну думу, наділив її якимись невідомими повноваженнями. Державна дума засіла і в присутності Президента підготувала 11 вересня проект постанови, на титулі якого написано: «Державна Дума України». А хто ж створив цю державну думу? Якщо вона дума при Президенті, то нехай так і буде, але, по-перше, треба забрати слово «Державна», а по-друге, вилучити з назви слово «Україна». Бо дума при Президенті — це не дума України і радники Президента — це радники Президента, а не державні радники України. А який заголовок цієї постанови: «Про взаємодію і розмежування повноважень між органами законодавчої влади». Те, про що написано в назві, — це виключне право ВР, і виходить, що його перебирає в неї державна дума. А що означає ця думівська постанова? Тільки те, що неконституційна дума, повторюю, неконституційна, вийшла за правові межі». Тоді ж, з огляду на посилення президентської влади, І. Плющ заявив: «В Україні нема жодного документа, який засвідчив би, що в нас президентська республіка. Тільки в концепції нової Конституції сказано, що Україна має бути президентською республікою. Писали ту концепцію багато різних фахівців, але мені здається, що це робилося під впливом запровадження в Україні поста Президента і нечіткого розуміння суті президентського правління. Чисто президентської республіки сьогодні ніде в світі нема».