Роки незалежності України найбільшою мірою асоціюються з одним негативним явищем — корупцією. Сьогодні вона серйозно загрожує національній безпеці. Її вплив на управління державою до такої міри значний, що позначається на розподілові влади. Конституційні три гілки влади (законодавча, виконавча і судова) не тільки зрослися в одну, а й стали виразниками бізнес-інтересів. Корупція метастазами скувала економічне і соціальне життя країни, роз’їла і знищила правоохоронну систему, зробила судову — недієздатною і залежною від влади. Зрештою, це породжує беззаконня і безправ’я населення.

Ні до чого не зобов’язує

Виходячи з принципу єдності державної влади, демократичні держави першочергово дбають про розмежування повноважень між різними владними органами і їхню взаємодію. У нас єдність державної влади визначається ст. 5 Конституції України, схваленою наприкінці червня 1996 року, а саме: «... єдиним джерелом влади в Україні є народ». На жаль, за теперішньої системи держуправління такої єдності немає. Влада переконує народ, що ми будуємо демократичну державу, а фактично ми побудували систему корупційної влади, знехтувавши тим, що її єдиним джерелом є народ.
Безпека держави вже учора вимагала негайного використання нових принципів і форм управління державними органами, оскільки, практика свідчить, що традиційні методи управління трьома гілками влади не виведуть нашу країну з економічної і правової кризи. В нових конституціях багатьох країн містяться норми, котрі регулюють діяльність не лише законодавчої, виконавчої і судової влади, а і «контрольної», «засновницької», «виборчої». І наша Конституція не виняток. Незалежне функціонування одна від одної трьох гілок державної влади передбачає здійснення взаємного контролю, який має бути одним з елементів системи заборон і противаг. Адже не можна допустити перевищення будь-якою гілкою влади своїх повноважень. Однак реальний стан державного фінансового контролю на сучасному етапі відображає не лише розмаїття його видів, множинність органів, що його здійснюють, при значних відмінностях в їхньому правовому статусі, а й брак ґрунтовних методик (технологій). Звідси — контроль з боку суспільства і парламенту за діяльністю виконавчої та судової гілок влади, органів нагляду має декларативний характер і ні до чого не зобов’язує.

Щось пропустили, щось прогавили

Отже, створено інкубаторне середовище для проростання корупційного беззаконня. Наприклад, досі не розроблені концептуальні підходи до формування єдиної системи фінансового контролю, не створена відповідна теоретична, правова і методологічна база. Досі не ухвалений загальний (єдиний) закон про державний фінансовий контроль в Україні, відсутня єдина концепція з його здійснення, не дано законодавче визначення багатьох категорій і понять, недостатньо чітко розмежовані функції суб’єктів контролю тощо. А з огляду на те, що сьогодні згортання контролерської діяльності можна легко виправдати реформами з дерегуляції, то мимоволі спаде на думку, що ми щось важливе пропустили, щось, як то кажуть, прогавили.
Аналіз результатів контрольно-аналітичних заходів Рахункової палати за 2000—2014 роки свідчить, що більшість бюджетних правопорушень, як-то — незаконне, нецільове, неефективне використання бюджетних коштів -дотепер мають системний характер, повторюються з року в рік. І це свідчить про низьку ефективність державного управління, яке не забезпечує належного рівня фінансової дисципліни. Навпаки — сприяє порушенню конституційних принципів, породжує чимало протиріч у діяльності державних гілок влади.
Загострення відносин між різними гілками влади в минулому, свідомий розвал системи державного фінансового контролю сприяли різкому послабленню державного управління.
Економічні кризи в нашій державі, зрозуміло, мали передусім політичні причини, оскільки непогодженість норм, які стосувалися конституційних прав і обов’язків гілок влади, відсутність правил розв’язання конфліктів між ними та заборона Конституційним Судом України функцій контролю за формуванням доходної частини бюджету, стали першопричиною негативного розвитку подій. Влада прагнула мати вільний доступ до частки суспільних коштів і безконтрольно управляти ними.

Забороняти — заборонено!

Сьогодні слід розглядати контроль не як надзвичайний захід, а як невід’ємну частину управлінської діяльності, як забезпечення законності в роботі органів публічної влади: державних органів і органів місцевого самоврядування. На жаль, були спроби з боку уряду забороняти Рахунковій палаті здійснювати контрольні заходи. Але ті потуги не здійснились, бо були протизаконними.
Чому? По-перше, відповідно до Конституції України і Закону України «Про Рахункову палату», вона не є органом контролю виконавчої влади. По-друге, Рахункова палата — єдиний конституційний орган в країні, який має право контролювати фінансово-економічну діяльність щодо використання бюджетних коштів і органами виконавчої влади, і Верховною Радою, і адміністрацією Президента. По-третє, Рахункова палата, згідно з підписаними з ЄС угодами про імплементацію нормативно-правових актів, зобов’язана керуватися положеннями Лімської декларації керівних принципів аудиту, дотримуватися положень Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів. Її, нагадаю, ухвалено ІX Конгресом Міжнародної організації найвищих органів фінансового аудиту (ІНТОСА) під егідою ООН 1977 року. І ця Організація на сьогодні об’єднує 189 країн. Таких само принципів дотримується і Європейська організація вищих органів фінансового контролю (ЄВРОСАІ). Рахункова палата є повноправним членом зазначених міжнародних організацій від 1997 року і, звісно, певною мірою зобов’язана дотримуватися стандартів їхньої діяльності.

Назустріч аудиту ефективності

Для контролю за використанням бюджетних коштів слід проаналізувати ті матеріали контрольно-аналітичних заходів Рахункової палати, за якими виявлено розкрадання бюджетних коштів, а відповідальні за збитки уникли відповідальності. Платники податків мають знати, як витрачалися їхні кошти. Вважаю за доцільне за результатами аналізу підготувати доповідь суспільству, Верховній Раді України та Президентові для вживання відповідних заходів. Наприклад, тільки по іноземних кредитах, що надавалися міжнародними фінансовими організаціями під гарантії уряду до 1995 року, бюджету завдано величезних збитків, оскільки інститут застави на той час не діяв.
Значна кількість статей чинного Закону України «Про Рахункову палату» не відповідає вимогам Лімської декларації і правовим нормам, суперечливі за змістом. Як приклад, стисло проаналізуємо лише ст. 1 «Статус Рахункової палати». В Конституції України, Законі України «Про Рахункову палату» замовчуються ключові елементи її назви, а саме те, що Рахункова палата України долучається до органів державної влади і є вищим органом фінансового контролю.
На моє переконання, Рахункова палата України посідає особливе місце в системі державного управління, тому може позиціонуватися як гілка контрольної влади. Ця ідея не така вже й фантастична. Вона практично реалізується в багатьох країнах, і знаходить конституційне закріплення.
Уже в нинішньому вигляді інститут державного аудиту ефективності (я його назвав би конституційним аудитом ефективності) має бути наділений правом на незалежну і самостійну оцінку дій органів влади на предмет ефективності використання національних ресурсів і виконання функцій легітимації рішень держави шляхом прийняття Закону України «Про впровадження аудиту ефективності при здійсненні державного фінансового контролю». Світовий досвід свідчить, що аудит ефективності та моніторинг результативності й ефективності державних витрат чинять істотний вплив на якість прийняття і виконання органами державної влади рішень, що стосуються бюджетно-фінансової сфери, а також сприяють підвищенню відповідальності, прозорості та підзвітності в їх діяльності.

Павло ПЕТРЕНКО, колишній радник Голови Рахункової палати, почесний академік Міжнародної кадрової академії.