Державна регіональна політика: перспективи розвитку...

11 квітня 2015 1393

Майже десятиліття пішло на розробку Закону України «Про засади державної регіональної політики», який, зрештою, було прийнято Верховною Радою України 5 лютого 2015 року. Однак замість того, щоб удосконалити законодавчу базу регіональної політики і визначити шляхи її подальшого розвитку, закон пропонує централізацію і збереження наявного статус-кво у відносинах між центром і регіонами.

Посилення централізаційних процесів проявляється насамперед у відсутності виписаної процедури затвердження Державної стратегії регіонального розвитку. Навіть законопроекти, які розроблялися за «старої» влади, передбачали активну участь у цьому процесі Координаційної комісії з питань регіональної політики, яка схвалювала стратегію, а Кабінет Міністрів України лише затверджував. Ця комісія створювалася як тимчасовий консультативно-дорадчий орган, до складу якого входили представники Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, асоціацій та інших об’єднань органів місцевого самоврядування, агенцій регіонального розвитку, громадських організацій. Так, законопроект 2013 року передбачав, що комісія розглядає стратегію, вносить пропозиції і рекомендації, котрі враховуються урядом, який і затверджує її остаточний варіант. У цьому законі статті 14, 15 відносять до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад та відповідних державних адміністрацій погодження проекту Державної стратегії регіонального розвитку України. Однак які наслідки для Державної стратегії матиме її незатвердження одним із перелічених органів — невідомо. Тобто формально думка органів місцевого самоврядування враховується, але реальні правові механізми впливу на зміст стратегії в них відсутні.
Більше того, повноваження органів самоврядування обмежуються, коли виникає необхідність внесення змін до регіональної стратегії розвитку. Так, стаття 15 закріплює за Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями право на внесення за рішенням відповідних рад змін «до регіональних стратегій розвитку та планів заходів з їх реалізації за умови, що такі зміни не суперечать положенням Державної стратегії регіонального розвитку України».
Централізація проявляється і у прагненні держави контролювати процес самоорганізації на місцевому рівні шляхом вироблення типового положення про агенції регіонального розвитку. У статті 19 закону зазначається, що така агенція утворюється на засадах партнерства між державним, приватним та громадським секторами і не є бюджетною установою. А підстави регулювання діяльності організації цього типу державою незрозумілі.
Фактичну централізацію закон компенсує популістськими положеннями про важливість думки регіонів. Державна регіональна політика унітарної держави не може як пріоритет заявляти про «створення ефективних механізмів представництва інтересів регіонів на загальнонаціональному рівні» (ст. 6). Законодавці не розуміють, що традиційна унітарна форма державного устрою не передбачає участі представників регіонів у вищих органах державної влади. Це неможливо не тільки через відсутність таких механізмів, а насамперед через невизначеність суб’єкта — хто саме повинен представляти інтереси регіонів. Якщо йдеться про представників виконавчої влади регіонального рівня, то вони призначаються Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, тобто фактично губернатори дублюватимуть інтереси виконавчої влади. Якщо ж ми кажемо про голів обласних рад, то вони, по-перше, позбавлені безпосереднього зв’язку з населенням, оскільки обираються депутатами відповідної обласної ради. По-друге, через відсутність в обласних рад виконавчих комітетів, роль яких покладена на держадміністрації, вони не мають реальних важелів впливу на регіональну політику і значною мірою залежать від губернаторів.
Тільки федеративна або регіоналізована унітарна держава має відповідні інституційні механізми для представлення інтересів регіонів на національному рівні. Україні, щоб хоча б частково наблизитися до статусу регіоналізованої держави, слід запровадити регіональне самоврядування, що неможливо без внесення змін до Конституції України.
Вважаємо, що проблема непредставленості інтересів регіонів на національному рівні в Україні є перебільшеною. Поділ території країни на виборчі округи, що не виходять за межі областей, фактично означає, що 450 (за мажоритарної) або 225 (за змішаної виборчої системи) народних депутатів представляють інтереси населення конкретних адміністративно-територіальних одиниць. Законодавчо змусити мешканців певної області голосувати лише за кандидата, який проживає на її території, неможливо і не має сенсу. Що стосується пропорційної виборчої системи, то в 2007 році переможцем парламентських виборів із 34 відсотками голосів стала Партія регіонів, яка обіцяла надати достатні фінансові ресурси місцевим бюджетам, перетворити місцеве самоврядування на реальний фундамент народовладдя, що передбачало «максимальну передачу владних і фінансових повноважень місцевим органам влади для втілення регіональних і локальних стратегій розвитку». А в 2012 році ця партія теж опинилася на першому місці в парламентських перегонах із 30 відсотками голосів і гаслом «Сильні регіони — процвітаюча держава». Тобто унітарна модель державного устрою не потребує додаткових інституційних механізмів для виведення інтересів регіонів на національний рівень. Більше того, саме централізованість фінансових потоків між центром і органами місцевого самоврядування сприяла формуванню хибного уявлення про регіони-годувальників, здатних самостійно себе утримувати, що сприяло посиленню сепаратистських настроїв.
Низка нововведень, запропонованих законом, викликає сумнів в їх доцільності. Так, згідно зі статтею 8 Державна стратегія регіонального розвитку України розробляється на період сім років. Однак за Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України» прогноз економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період розробляється на п’ять років (ст. 6). Тобто розробники Державної стратегії регіонального розвитку змушені будуть виходити за рамки прогнозу, що негативно позначиться на об’єктивності та якості документа.
Більше того, зайвим є положення про розробку планів заходів із реалізації регіональних стратегій розвитку строком на три роки та наступні чотири роки періоду дії регіональних стратегій розвитку. Якщо здійснюється постійний моніторинг реалізації намічених завдань, то яку мету переслідує складання двох планів із реалізації одного і того ж програмного документа?
Незрозуміла і мета введення в законодавство поняття «мікрорегіон»: «частина території регіону, що характеризується територіальною цілісністю та особливостями розвитку, в межах якої реалізуються спеціальні для цієї території проекти регіонального розвитку» (ст. 1). Це поняття мало б сенс, якби включало частину території двох і більше областей, що сприяло б розвитку міжрегіонального співробітництва, давало підстави для розробки правового забезпечення реалізації інвестиційних проектів та програм розвитку, що виходять за межі компетенції обласних органів влади і не дотягують до загальнонаціонального масштабу. Так, відповідно до Концепції державної регіональної політики 2001 року зміцнення економічної інтеграції регіонів з використанням переваг територіального поділу і кооперації праці є одним із головних чинників підвищення конкурентоспроможності держави на міжнародних ринках.
Значним упущенням нового закону є відхід від положень Концепції державної регіональної політики 2001 року, яка вказувала на тісний зв’язок цієї політики з упорядкуванням адміністративно-територіального устрою. Адже диспропорція в соціально-економічному розвитку регіонів не в останню чергу пов’язана з наявністю значних відмінностей між ними за площею та кількістю населення. Крім того, із принципів державної регіональної політики зникло положення про поєднання процесів централізації та децентралізації влади, гармонізацію загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів, що передбачалося Концепцією державної регіональної політики.
Отже, Закон України «Про засади державної регіональної політики» не став проривом у цій сфері, а, навпаки, заклав основи для посилення централізації у відносинах між центром і регіонами.