ЗАКІНЧЕННЯ. ПОЧАТОК У №97 за 4 червня 2015 року.
Десятиріччя, що минуло відтоді, мало що змінило у структурі влади й місцевого самоврядування в Україні. Даються взнаки і постійні фінансові негаразди, і своєрідна адміністративна інерція, і відсутність спеціального органу, який мав би опікуватися реформою. Головними ускладнюючими чинниками виступають, зрозуміло, втрата Криму й «гібридна війна» на сході країни. Очевидно, що заплановані на жовтень поточного року місцеві вибори на основі українських законів на півострові не відбудуться, а на непідконтрольній Україні частині Донбасу ймовірність їх проведення — під великим питанням. Аналітики справедливо тривожаться: все було б добре, якби адміністративно-територіальна реформа не зачіпала таку складну тему, як об’єднання, злиття, укрупнення місцевих громад, тобто джерел влади тих самих органів самоврядування. У «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» (квітень 2014 р.) зазначається, що реформа має завершитись у 2015—2017 рр. «І так постає класична арістотелівська дилема про вибір із двох зол: або вибрати місцеве самоврядування на рік чи два з усіма наслідками (витрата бюджетних коштів, невмотивованість обраних, корупційні ризики), або нікого не переобирати і ще той самий рік-два мати справу з антиукраїнськими елементами в місцевому самоврядуванні, ще й порушити Конституцію і низку законів» (Мизинюк А. Про особливості майбутніх місцевих виборів // День — 2015. — 22—23 травня).
Отже, що маємо на сьогодні в підсумку? Нереформовану адміністративно-територіальну структуру, в якій химерно сплелися рудименти далекого минулого, спадщина різноспрямованих реформаторських зусиль, наслідки тертів і незгод на загальнонаціональному, регіональному, місцевих рівнях. Регіональна поляризація не виявляє тенденції до затухання; навпаки, розлита у просторі країни агресивність, інтолерантність, схильність до насильства провокують виникнення нових демаркаційних ліній. До того ж у країні відсутній реальний провайдер реформ, а кадровий потенціал нинішньої влади настільки ж слабкий, наскільки корумпований і в якійсь частині навіть схильний до саботажу.
Із децентралізацією в системі державного устрою сьогодні пов’язують безліч надій. Коли у складі Конституційної комісії створювалася група з децентралізації, бажаючих працювати в ній виявилося стільки, що порівняно з іншими групами вона стала найбільшою. Утім, не може не турбувати те, що стратегія поетапної децентралізації поки що докладно не прописана в жодному з документів, що виходять від уряду чи парламенту. Більш-менш чітко артикулюється лише постулат: децентралізація не має нічого спільного з федералізацією. Такий наголос можна зрозуміти: адже ідея федералізації посилено нав’язується нам, у тому числі Російською Федера-цією, попри те, що в самій Росії ставлення до федеративного устрою далеко не однозначне. Утім, надмірна категоричність у протиставленні унітаризму й федералізму у світовій науці вже, здається, подолана. Поміж цими двома формами державного устрою з’явилася проміжна ланка — регіональна держава; перевірка її «на міцність» відбувається, приміром, в Італії. А деякі теоретики федералізму (П. Кінг) уже кілька років поспіль доводять, що типологія унітарний/конфедеративний/федеративний себе зжила і від неї давно слід відмовитися (Кінг П. Класифікування федерацій // Ї. — 2002. — №23. — С. 7—23).
Світовий досвід переконливо свідчить: у процесі реформувань у цивілізованому світі прийнято опікуватися не стільки формою міжрегіональних відносин, скільки їх змістовним наповненням. Франція пережила 25-річний процес децентралізації, наслідком якого стала своєрідна модель «периферійної влади» й «функціонального регіоналізму». Територіальний устрій Франції складається із п’яти рівнів: національного, регіонального, рівня департаментів, міжмуніципального та муніципального. Два з них — рівень департаментів та муніципальний — вважаються застарілими, але ніхто не поспішає їх усувати, з огляду на консерватизм населення. Адже французи вважають ці рівні складовими власної індивідуальності та національної культури.
Модель адміністративно-територіального устрою, що склалася в ФРН, найчастіше кваліфікується як «кооперативний федералізм». Запроваджена після Другої світової війни з ініціативи США, ця модель розглядається як наслідок успішної децентралізації. Територіальні реформи, реалізовані в 70-х і 90-х рр. минулого століття, звелися до злиття муніципалітетів і зменшення загальної кількості адміністративних районів. Кількість громад скоротилася з 24 до 8,5 тисячі, а кількість адміністративних районів — із 23 до 12.
Оскільки в Україні домінує однозначно негативне ставлення до федералізації, найбільш прийнятною для неї більшість експертів вважають так звану континентальну модель, яка пройшла апробацію не лише у Франції, а й у Польщі. Саме вона забезпечує оптимальне сполучення місцевого й центрального рівнів управління; не випадково польська модель розглядалася як еталонна в контексті спроб проведення української реформи в 2005 р. Однак, як показав досвід, жодні запозичення успіх реформування не гарантують.
В Європі сьогодні доволі гучно лунають голоси скептиків, які взагалі не бачать ані потрібного сценарію для масштабних реформ в Україні, ані відповідних соціальних і політичних умов. Колишній федеральний канцлер Австрії Вольфганг Шюссель, посилаючись на результати досліджень Віденського інституту міжнародних економічних досліджень, доводить, що допоки на сході України триватиме конфлікт, «що висмоктує з країни всі сили», всі спроби провести реформи будуть безуспішні. Можна погоджуватися чи ні з логікою його розмірковувань стосовно того, що два напрями інтеграції не мають бути взаємовиключними, оскільки низка важливих для України експортних товарів залежить від російського ринку (Сценария для реформ в Украине до сих пор нет // События недели: итоги и факты. — 2015. — 26 мая). Однак очевидно, що відзначене ним переплетення політики й бізнесових інтересів створить на шляху реформування чимало проблем.
Чи є адміністративно-територіальна реформа в Україні невідворотною?
Природно, що за умов найглибшої в історії країни системної кризи думки політиків та експертів у цьому питанні істотно розходяться. Прислухаємося, однак, до найбільш тверезих аналітиків, які водночас виступають у ролі провайдерів реформи. «Я наполягаю на тому, — твердить, приміром, Ю. Ганущак, — що без реформи адміністративно-територіального устрою всі розмови про децентралізацію будуть не більше, ніж імітацією. Тому що в першу чергу ця реформа передбачає передачу влади дієздатним органам місцевого самоврядування» (Княжанський В. Як проводити децентралізацію? // День. — 2014. — 14 жовтня).
З чого починати? У загальнометодологічному плані, як нам уявляється, з освоєння тих нових підходів у світовій науці, які змусили іншими очима подивитися на проблеми центральності/периферійності, кордонів, погранич, ідентичностей. У контексті пізнавальних «поворотів» кінця ХХ ст., одним з яких виявився і просторовий, формується оновлене предметне поле регіоналістики як науки про простір і територіальність. Пограниччя осмислюються на мак-ро-, мезо- й мікрорівнях, у діахронному й синхронному зрізах, представляються і як реальні, і як символічні простори. Через феномен граничності сприймаються час і простір, цивілізаційні та інші розлами, явища маргіналізації і «культурної дислокації». Поміж іншим концепт пограниччя дає змогу грамотно аналізувати явища самовідтворюваної амбівалентності в поведінкових стереотипах. «Гібридність» ідентифікаційних моделей може довго нічим себе не проявляти, а може й миттєво активізуватися під впливом зовнішніх втручань чи інших чинників. «Атомізоване середовище» погранич здатне слугувати ресурсом для формування негативних моделей сприйняття інакшості, ризикогенних солідарностей, кримінальних структур.
Якщо ж говорити про організаційно-практичні параметри аналізу шляхів реформування адміністративно-територіального поділу, то відповідні напрацювання фахівців з теорії управління, здійснені ще на рубежі тисячоліть, не втратили своєї актуальності й сьогодні. Йдеться про уважний аналіз змін адміністративно-територіального устрою в історичній ретроспективі, сталості (чи несталості) певних ділянок державних та адміністративних кордонів, природно-історичної основи адміністративного районування. Мають зацікавити дослідників і мережі відомчого поділу країни: інколи вони точніше, ніж параметри адміністративно-територіального устрою, відбивають реальне господарське, соціальне, транспортне членування територій. Розробка нових моделей регіоналізації має базуватися на вивченні ареалів тяжіння основних міст, аналізі їхнього забезпечення відповідними ресурсами й інфраструктурою, комплексному вивченні феномена регіоналізму включно із сепаратистськими проявами (Адміністративно-територіальний устрій України. Проблемні питання та можливі шляхи вирішення / За ред. В.Г. Яцуби. — К., 2003. — С. 305).
Чи можемо бути впевнені в тому, що ідеї децентралізації, які нині є популярним світовим трендом, адекватно сприйматимуться вітчизняним політичним загалом і пересічними мешканцями? І чи зрозуміє критична маса населення необхідність об’єднання на низовому, громадівському рівні? На жаль, ніяких гарантій щодо цього сьогодні ніхто дати не може. Інерційність суспільної свідомості сягнула в нас такого рівня, що село з 2000 мешканців готове змиритися з відсутністю інвестицій і з тим, що зібраних із них податків заледве вистачає на зарплату сільському голові, але й чути не бажає про можливість добровільного об’єднання з сусідньою сільською громадою. Запевненням щодо того, що приплив інвестицій після укрупнення докорінно поліпшить і транспортну мережу, і систему медичного обслуговування, мало хто вірить — адже поки що реорганізації соціальне самопочуття мешканців, як правило, не поліпшували. Соціологи констатують: тривога перед невідомим і непоясненним глибоко закорінена в людському мисленні, а деякі страхи, ймовірно, можуть закріплюватися й передаватися навіть на генетичному рівні. Дискомфорт і незахищеність перед тиском обставин, стресогенні чинники, що є наслідком непрозорості, неефективності, корумпованості у владі, вже зробили український соціум «суспільством ризику». «Тож мусимо констатувати помітну моральну деградацію суспільства, котра, якщо ця несприятлива тенденція не буде подолана, здатна призвести до повного морального банкрутства й руйнації навіть тих примарних інституційних засад громадянського суспільства, які наразі існують» (Мартинюк І., Соболєва Н. Соціальне самопочуття в умовах модернізації українського суспільства // Вектори змін українського суспільства / За ред. В. Ворони, М. Шульги. — К., 2014. — С. 433—435).
Україна багато чим ризикуватиме (аж до можливості втрати незалежності), якщо в її владних коридорах й надалі домінуватиме апробований традицією принцип: «змінювати все так, щоб у підсумку нічого не змінювалося». Світовий досвід свідчить: територіальні реформи були успішні там і лише там, де забезпечували субсидіарність (прийняття рішень на найнижчому з можливих рівнів), прозорість, самодостатність місцевих громад. Та парадигма регіонального розвитку, яка за останні півроку утвердилася у світовій науці і в управлінській практиці, виходить із розуміння муніципальної влади як однієї з форм реального народовладдя, вибудованого не за канонами ієрархії, а за принципом мережі. Не йдеться, зрозуміло, про прямі запозичення чужого, нехай і найкращого, досвіду. Але вітчизняні політичні аналітики настійливо рекомендують: «Необхідно розподілити владні повноваження між центральною владою і місцевим самоврядуванням відповідно до принципу субсидіарності, передавши громадам право вирішувати всю сукупність проблем, що випливають з їхніх спільних на території проживання інтересів, збалансованих із територіальними економічними ресурсами. Це дасть потужний поштовх для активності громадян, підвищення їхньої відповідальності, зміни ментальних характеристик, розвитку демократії і громадянського суспільства, формування нового образу держави» (Держава і суспільство в Україні: історія і сучасність / За ред. О.М. Майбороди. — К., 2013. — С. 97).
Надзвичайно багато залежатиме від вдало обраних термінів для нових адміністративно-територіальних одиниць. Лексика реформування має бути зрозуміла громадянам і не відлякувати їх ані постмодерністськими новаціями, ані поверненням до архаїки. Операціоналізація понять і термінів, на наше переконання, — одна з найскладніших у методологічному сенсі складових наукового програмування; тут надзвичайно важливо забезпечити поліфонічність і об’ємність того предметного поля, в якому ці терміни можуть застосовуватися. Обов’язкова умова — простеження етимології понять, з’ясування їхнього походження, мовностилістичного родоводу.
Із цього погляду обидві пропоновані новації — запровадження термінів «повіт» і «державний урядник» — навряд чи можуть вважатися оптимальними в умовах ХХІ ст. Не кажучи вже про фінансовий бік справи (адже міняти доведеться все: від печаток і вивісок до низової документації), не можна не зважати на можливий негативний вплив на свідомість людей, особливо старшого покоління, ідеології «повернення» в імперські часи. Термін «повіт» (уезд) як частина губернської структури в Російській імперії може асоціюватися з провінційністю, а поняття «урядник» — із заскорузлістю й «солдафонством». Обидва терміни до того ж погано піддаються перекладу на іноземні мови, насамперед англійську. Обсяг повноважень «державного урядника» у пропонованому вигляді видається завеликим; якщо він, як колись губернатор, зможе зупиняти рішення виборних органів, що залишиться від реального самоврядування? Адже наші закони так часто в деяких своїх положеннях не відповідають Конституції чи іншим законам, що знайти привід для втручання державному уряднику буде неважко. А надалі звична для наших реалій судова тяганина може взагалі паралізувати управлінський процес.
Якщо говорити у цьому контексті про ту частину Донбасу, яка поки що практично непідконтрольна київській владі, то тут варто особливо уважно підходити до вибору оціночних критеріїв і форм прямої демократії. Штучно нав’язані екстремістами за активного сприяння пропагандистської машини сепаратистські й федералістські гасла — здебільшого лише камуфляж, зручні симулякри, покликані маскувати реальні інтереси тих, хто звик мислити категоріями сили, надприбутків, хабарництва тощо. Ошукані, дезорієнтовані пересічні громадяни над усе мріють сьогодні про спокій і нормальний рівень життя. І якщо офіційний Київ хоче повернути їхню довіру, він мусить «працювати на випередження» і послідовно, крок за кроком, виробляти для проблемного регіону стратегію економічного й політичного прагматизму. Відновлення інфра-структури Донбасу й модернізація виробництва, сполучені з елементарною увагою до потреб людей і послідовною децентралізацією повноважень і фінансів, переконані, знімуть синдроми недовіри разом із фобіями, що їх супроводять.
Можемо, отже, констатувати, що адміністративно-територіальна реформа, попри обережні заяви її головного провайдера про те, що «ніхто нікого не підганятиме» і «ніхто не збирається нічого примусово ліквідовувати» (Дубровик-Рохова А., Капсамун І. Володимир Гройсман: «Ми є парламентсько-президентською республікою, і це не піддається ревізії» // День. — 2015. — 17—18 квітня), все-таки впевнено виходить на старт. А отже, в завершальну фазу має ввійти і робота в напрямі науково-методичного забезпечення реформи. І тут особливі надії ми покладаємо на оновлену регіоналістику. Чому саме на неї? По-перше, тому, що вона забезпечує інтердисциплінарний науковий простір, в якому легко поєднуються зусилля право-знавців та істориків, соціологів і культурологів, фахівців з теорії управління та менеджменту тощо. По-друге, тому, що інтенсивні процеси диверсифікації, які у цьому просторі відбуваються, уже завершилися концептуальним оформленням цілої низки субдисциплін, які, кожна своїми методами, простежують складні процеси соціальної динаміки в минулому і в сьогоденні, і цей процес має тривати. Якщо, приміром, історична регіоналістика впродовж кількох років не лише чітко окреслила власне предметне поле, а й вийшла на осмислення концептів регіоналізму, центральності/периферійності, кордонів і погранич, то чому ми не маємо права чекати такого ж прориву і від політичної регіоналістики? По-третє, саме регіоналістика, перебуваючи одночасно у сфері впливу антропоцентризму й геополітики, найбільш активно осмислює сьогодні явища асиметрії й логіку розмежувань. Соціокультурний підхід, який домінує в регіональній аналітиці, здатен виводити на цікаві узагальнення щодо взаємодії часу і простору, ціннісно-смислових рефлексій відносно різних іпостасей регіоналізму, транскордонності, рубіжної комунікативності тощо.
У різних країнах, на різних континентах науковці сьогодні єдині в упевненості: часи європоцентризму як основного пояснювального модуля минули безповоротно. Сучасний світ має розглядатися як сукупність нехай і не рівноцінних у своєму розвитку, але все-таки самодостатніх культурних систем. Загальний напрям оновлення парадигм регіональності визначається відходом від державоцентричності в пояснювальних схемах і широким застосуванням мережевих і порівняльних підходів із підвищеною увагою до проблем ментальності, ідентичностей, крос-культурних контактів. Виразно вимальовується по суті новий, «горизонтальний» вимір історичних досліджень, сфокусований на проблемах розселення і територіальних членувань, дослідження колонізаційних потоків, міграцій, маргінальності й інших супутніх явищ. Сподіваємося, що ґрунтовані на такому фундаменті дослідження проблем адміністративно-територіального устрою допоможуть не лише суттєво модернізувати всю сферу взаємодії держави з громадянським суспільством, а й кардинально змінити ставлення громадян до інновацій у територіальному облаштуванні власного життєвого простору.
Володимир ЛИТВИН, академік НАН України.
