Перші досягнення Конституційної комісії та наступні кроки на шляху найголовнішої реформи обговорювали учасники конференції, яка відбулася саме того дня, коли Президент Петро Порошенко представляв суспільству ключові положення напрацьованих змін щодо децентралізації.

Акцент — на розширенні прав місцевих громад

Процес підготовки змін до Основного Закону триває вже понад рік. Спочатку створили Конституційну комісію і майже одночасно заговорили про децентралізацію. Усе це відбувалося вже на тлі анексованого Криму, війни на сході, російських заяв про федералізацію України. Однак у нашій державі вже тоді акценти ставили не на федералізацію, а на розширення повноважень на місцях та наділення органів місцевого самоврядування фінансовими ресурсами — так, як це має бути в унітарній державі. На той час, стверджує експерт, офіційно говорили тільки про один проект змін до Конституції, який готувався під орудою тодішнього віце-прем’єра Володимира Гройсмана.
Саме цей документ після внесення деяких змін новий Президент П. Порошенко подав до парламенту, проте до завершення сесії у липні 2014-го Верховна Рада VІІ скликання лише встигла включити проект закону до порядку денного сесії. Однак, на думку Віктора Мусіяки, те, що тоді народні депутати не просунулися в цьому питанні далі, швидше плюс, аніж мінус, адже в документі після президентських поправок з’явилася низка положень, які породжують нові повноваження глави держави. Тож те, що із обранням Головою Верховної Ради Володимира Гройсмана Президент відкликав старий проект змін, експерт вважає правильним кроком.

Не безнадійна, але й не така, як мала б бути

На думку голови Центру політико-правових реформ Ігоря Коліушка, організація роботи Конституційної комісії в контексті її прозорості і залучення громадськості була не зовсім безнадійною, але далеко не такою, якою могла б і мала бути. Водночас експерт наголошує: робоча група із прав людини працювала взірцево — у приміщення Києво-Могилянської академії на зібрання могли потрапити всі охочі і долучитися до роботи. «Побачимо, який це дасть результат», — сказав він. Натомість над судовою реформою мізкували в адміністрації Президента, доступ куди доволі закритий. А стосовно децентралізації, то, за словами І. Коліушка, після того, як комісії запропонували працювати із розробленим раніше проектом змін, першим кроком стало обговорення саме цього тексту, який певною мірою було взято за основу.
Експерта турбує те, як нині суспільство ставиться до законопроекту, внесеного у Верховну Раду. Передусім непокоїть реакція окремих народних депутатів, які, не бачачи документа, категорично критикують його, навіть не пояснюючи чому, або суттєво перекручують окремі положення тексту, спрямованого Конституційною комісією до Президента. «Найбільша загроза сьогодні в тому, — каже він, — що цей законопроект може стати розмінною монетою в партійних відносинах напередодні місцевих виборів». Тим паче його дивує, що деякі парламентарії виступають як проти запропонованих конституційних змін, так і проти того, що маємо на сьогодні. «Вибачте, але третього не існує, — наголошує він. — Щоб внести альтернативний документ, потрібно 150 підписів».

Ідеальну реформу провести неможливо

У тому, що Президент запропонував парламенту цілком задовільний варіант змін до Конституції, переконана заступниця Надзвичайного і Повноважного Посла Німеччини в Україні Анка Фельдгузен. На її думку, в ньому враховані майже всі зауваження Венеційської комісії в частині децентралізації влади. Але найбільш болючим питанням для українців і світової спільноти є особливий статус Донбасу, акцентувала вона. «У Мінських домовленостях написано, що такий статус повинен бути, і ваш Президент це підписав, — наголосила А. Фельдгузен. — Думаю, з цим треба змиритися. Особисто я була задоволена тим, що це закріплено в перехідних положеннях. Це добре місце для такої теми».
Не можна створити ідеальну модель та провести ідеальну реформу, переконаний експерт-спостерігач Конституційної комісії Андрій Козлов. Та, яка проводиться нині, очевидно, матиме недоліки, особливо на етапі імплементації. Однак напрацювання Конституційної комісії однозначно покращать ситуацію. За його словами, нам належить зробити важкий вибір і використати те, що є, як певний плацдарм, щоб рухатися далі — до вищого рівня забезпечення свобод, кращого суспільного розвитку, кращої соціальної мобільності, коли талановиті люди матимуть змогу підніматися нагору. Внаслідок децентралізації побачимо, які територіальні громади є більш відповідальними і успішними, вони рухатимуться вперед і притягуватимуть до себе талановитих людей. «Ми не в тому стані, щоб відмовлятися просунутися вперед хоч трохи, хоч на декілька кроків, з яких може починатися велика подорож до кращого майбутнього цієї країни», — переконаний він.

Дослівно

Голова Центру політико-правових реформ Віктор Коліушко: «Якщо проект змін відповідає двом критеріям: створює умови для проведення реформ і не погіршує нині діючу Конституцію, а в чомусь, можливо, навіть її покращує, то немає жодних підстав виступати проти такого законопроекту. Хоча зібрати 300 голосів не так уже й просто».

Думки з приводу

Володимир Буткевич, суддя Європейського суду з прав людини у відставці, доктор юридичних наук, професор, заступник голови Конституційної комісії:
— Нинішня Конституція не є недосконалою, а за багатьма параметрами і сьогодні життєздатна. Тому йдеться про прийняття не нового Основного Закону, а нових положень, котрі у зв’язку з курсом, який узяла Україна на Європейський Союз, ми повинні відобразити у своїй Конституції.
Українська Конституція була і залишається однією з кращих на європейському континенті. Але життя змінюється, і необхідно внести уточнення, зокрема, у сфері прав людини. Скажімо, забагато обмежень прав людини. Минув час, і ми побачили, що без деяких із них можна обійтися. Після ухвалення Конституції 1996 року дуже багато статей у галузі прав людини ми відіслали до закону. А законодавці почали правити бал так, як цього хотіли і самі розуміли. Зараз прагнемо звести це до мінімуму і тільки там, де неможливо, відіслати до закону, а решту врегулювати нормами Конституції. Адже положення про те, що норми Конституції є нормами прямої дії, ще ніхто не скасовував. Дуже багато пропозицій щодо нових прав людини, яким потрібно надати конституційний статус. Ми повинні проаналізувати і подивитися, що можна записати у Конституції, а що ні. Водночас жодного права із Конституції, яке вже там записано, не плануємо вилучати. Бо у чинній Конституції є заборона скорочувати чи звужувати права людини. Хоча за деякими правами неможливо визначити, які зобов’язання є у держави щодо їх дотримання, особливо щодо соціальних прав. Тож повинні визначити, що держава має робити у дотриманні таких прав.
Виникає також запитання, як зміни до Конституції довести до людей. Зараз ми їздимо в регіони й намагаємося послухати думки населення. Члени комісії побували у багатьох областях України, також спрямовуємо свої напрацювання електронною поштою фахівцям у галузі прав людини в регіони.

Віктор Мусіяка, професор кафедри галузевих правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», кандидат юридичних наук, заступник голови Конституційної комісії:
— Можна покращувати Конституцію до безконечності, хоча я погоджуюся не з усіма кроками. Передусім щодо поняття «громада» та «територіальна громада». На мій погляд, треба звести ці поняття до одного — громада як ланка адміністративно-територіального устрою — і сказати, що громада — це територія, на якій проживають громадяни, котрі здійснюють місцеве самоврядування. У Конституції не може бути двозначності. Викликали також заперечення положення статті 144, де йдеться про можливість припинення Президентом діяльності ради, органу місцевого самоврядування за прийняття рішення, яке є небезпечним для територіальної цілісності та суверенітету. Пропонувалося, що Президент до року призначає уповноваженого, а це несло небезпеку узурпації влади. А зараз — що Президент звертається до Конституційного Суду і Верховна Рада ухвалює рішення про нові вибори ради.
Питання, пов’язане з 11-м пунктом так званих Мінських угод про особливий режим місцевого самоврядування (на окремих територіях Донецької і Луганської областей. — Ред.), буде передбачене в перехідних положеннях. Там ітиметься про те, що окремим законом визначається (особливий режим. — Ред.), як це зараз є, хоча цей закон недосконалий.

Сергій Головатий, засновник Української правничої фундації, член-кореспондент Національної академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор, член Конституційної комісії:
— Чому говоримо постійно про необхідність змінювати Конституцію? Бо від часу її прийняття у 1996 році минуло 19 літ. Вона пройшла випробування практикою, і ми побачили, що на практиці є багато речей, які не дозволяють Конституції бути тим дієвим інструментом, тією основою, на якій має розвиватися українське суспільство як європейське суспільство. Конституція 1996 року була значною мірою політичним компромісом. Варто пригадати, що вона ухвалювалася в парламенті, коли більшість становили комуністи та соціалісти, це був лівий парламент. Ще була тяглість до Радянського Союзу, комуністичної системи, і ліва комуністична більшість не могла запровадити європейські принципи у всій повноті. Однак цей політичний компроміс уже себе віджив. Запропоновані зміни справді ведуть до європеїзації. Тоді ми не могли це зробити, і лише зараз, через майже 20 років, розділ щодо територіального устрою і місцевого самоврядування набуває повноцінного європейського зразка.
Чи задовольняють зміни до Конституції всі політичні сили? Конституція пишеться не під політичні сили, а для людей. Розділ щодо децентралізації — це революційний крок, щоб забезпечити людей на низовій ланці, де вони проживають, — село, селище, місто — повноцінними господарями на їхній малій батьківщині, щоб їм належала земля. І зараз ми записуємо у Конституції, що фінансовою і матеріальною основою самоврядування є земля, і щоб люди розпоряджалися фінансами, майном, землею і могли забезпечити самі собі потреби на низовій ланці — школи, садки, лікарні.
Звичайно, зміни не відбудуться за одну ніч. Це не Новий рік. Буде тривалий процес, який займе, можливо, п’ять літ чи більше. Але вже через кілька років зміни будуть відчутними, і люди зрозуміють, що стають господарями на своїй землі. Хоча ще одне складне запитання — чи зуміють люди самі господарювати, чи їм ще треба буде навчитися.

Юрій Шемшученко, директор Інституту держави і права ім. Корецького, доктор юридичних наук, професор, академік НАН України, член Конституційної комісії:
— Свого часу я був учасником розробки проекту Конституції 1996 року. Не все було зроблено з самого початку, тому дуже швидко після прийняття Конституції постало в теорії і практиці питання про внесення змін. Час минає, сформувалася нова суспільно-політична ситуація, нові потреби, багато чого взагалі нового, на що, коли писали Конституцію, не розраховували — у тому числі події на сході України. Бажано закріпити основні принципи і положення суспільно-політичного устрою нашої держави більш якісно, аніж було зроблено тоді. Хоча наша Конституція й потрималася значно довше, аніж конституції інших пострадянських країн — Білорусі, Казахстану, Росії, де вже давно поміняли свої основні закони. Тож наша не така уже й погана. Але є проблеми, є потреба вдосконалення. І той проект змін, який готує Конституційна комісія, базується на кращому світовому досвіді.
Якщо говорити про децентралізацію, то врахована Європейська хартія місцевого самоврядування, європейський досвід, ми виходимо з громадівського принципу побудови місцевого самоврядування, — те, про що багато писала наука. Але кожна країна має свої серйозні особливості, і це також не можемо не враховувати. У конституційному процесі важливий науковий підхід — видано понад 100 монографій з проблем конституціоналізму, нещодавно нашим інститутом разом із польськими колегами проведено міжнародну науково-практичну конференцію, присвячену проблемам оновлення Конституції та виборчого законодавства.

Леонід КРАВЧУК, перший Президент України, член Конституційної комісії:
— Запропонований варіант змін до Конституції на 95 відсотків готовий до того, щоб його розглядати і приймати. Бо очікування у суспільстві надзвичайно великі. Люди вірять у те, що їм нарешті нададуть право самим вирішувати ті злободенні питання, якими вони живуть. Тому затягувати не можна, а по-друге, не дай Боже, обдурити людей.
Особисто я проти терміну «префект», а за «державного урядника», бо ми і так засмітили мову чужими словами. Конституція має бути і за змістом, і за формою українською.
Враховано й майже 95 відсотків зауважень Венеційської комісії, і хотів би наголосити, що зроблено величезні кроки у напрямку децентралізації влади та в царині місцевого самоврядування.

Записала Анна ШЕВЧЕНКО.