На порядку денному країни — докорінна зміна системи влади.
Наріжним каменем реформ є децентралізація. Верховна Рада направила на висновок до Конституційного Суду зміни до Основного Закону в частині децентралізації влади. «Голос України» запросив до розмови директора Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України, доктора юридичних наук, професора Світлану СЕРЬОГІНУ (на знімку).
— Світлано Григорівно, ви входите до Конституційної комісії. Наскільки колегіально і відкрито тривала робота?
— Колегіальність і відкритість роботи Конституційної комісії забезпечуються передусім самим складом та порядком її функціонування. Максимально широке представництво українського політикуму, інституцій громадянського суспільства, академічної спільноти і міжнародних організацій заздалегідь унеможливлює кулуарність і втаємниченість роботи Конституційної комісії. До процесу розробки рішень як самої комісії, так і кожної з трьох її робочих груп, до вироблення концептуальних підходів щодо внесення змін до чинної Конституції України долучаються кращі вітчизняні фахівці, експерти в галузі державного будівництва і місцевого самоврядування, провідні конституціоналісти і політологи, а остаточні рішення приймаються лише після широкого, вільного і фахового обговорення можливих альтернатив за участю всіх членів комісії. Цілком зрозуміло, що напрацювання тексту змін, формулювання певних статей — все те, що називається «чорновою роботою» над законопроектом, — об’єктивно не може відбуватися перед об’єктивами телекамер і подаватися на розгляд широкого загалу. І річ не в тім, щоб зробити з підготовки змін до Основного Закону щось на кшталт «реаліті-шоу» — важливо, щоб широкі кола громадськості були поінформовані, навколо яких ключових проблем відбувається обговорення та які рішення приймаються, яким чином вони позначаться на долі країни та майбутньому кожного громадянина. Скажу лише, що під час підготовки текстів на засіданнях робочих груп точаться гострі дискусії, але в підсумку нам вдається досягти певного консенсусу, і підсумковий текст від цього, впевнена, тільки виграє. До того ж завдяки друкованим та електронним засобам масової інформації, в тому числі й вашому виданню, Конституційній комісії вдається забезпечити належну поінформованість як українських громадян, так і широкої зарубіжної аудиторії про свою роботу. Завдяки суворому дотриманню принципів колегіальності й відкритості Конституційній комісії вже вдалося розробити такий текст пропонованих змін до розділів ІХ (територіальний устрій України) та ХІ (місцеве самоврядування) чинної Конституції, який не тільки влаштував переважну більшість її членів (що яскраво продемонструвало майже одностайне голосування на пленарному засіданні комісії 25 червня), а й був позитивно сприйнятий Венеційською комісією Ради Європи і має добрі шанси бути прийнятим у парламенті.
— Які основні позиції у зміні вертикалі влади? Що зміниться у ролі самоврядних громад унаслідок децентралізації?
— Вертикаль влади зазнає суттєвих змін, передусім унаслідок ліквідації обласних і районних державних адміністрацій. Обласні та районні ради отримають власні виконавчі органи і більше не потребуватимуть допомоги держави у виконанні своїх рішень. На зміну місцевим державним адміністраціям прийдуть префекти, але із зовсім іншим статусом: з виконавчо-розпорядчих функцій їхня діяльність буде переорієнтована на координаційні та контрольно-наглядові. Що стосується територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, то вони зберігаються, але їхні повноваження зазнають змін: частина їхніх повноважень згідно з принципом субсидіарності перейде за законом до виконавчих органів місцевого самоврядування. Проте це вже буде наступний крок у процесі децентралізації влади в Україні, і він потребуватиме внесення цілої низки змін до поточного законодавства. Координуватиме, спрямовуватиме й організовуватиме діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади, а також здійснюватиме нагляд за додержанням ними Конституції і законів України префект. Це теж передбачено проектом щодо внесення змін до Конституції України, поданим на розгляд парламенту.
— Світова практика підтверджує, що, крім наділення повноваженнями, йде і посилення відповідальності та контролю. Яким тут буде механізм і, зокрема, роль префекта?
— Метою запропонованих змін щодо територіальної організації влади в Україні є відхід від централізованої моделі управління, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи організації влади на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою, враховуючи принципи субсидіарності, повсюдності та фінансової самодостатності місцевого самоврядування. Проте процеси децентралізації не повинні призводити до послаблення центральної влади в таких питаннях, як оборона, зовнішня політика, національна безпека, верховенство права, дотримання прав і свобод людини. Саме тому для нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування пропонується запровадити інститут префектів. Проектом передбачено, що префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету Міністрів України Президент України як глава держави і гарант Конституції. У разі прийняття органами місцевого самоврядування актів, які не відповідають Конституції чи законам України, префект матиме право зупиняти дію актів з одночасним зверненням до суду. Вирішуватиме такі справи адміністративний суд. У такий спосіб певною мірою відбудеться перехід до префекта тієї функції, що дотепер здійснюється прокуратурою. Інша річ, що контроль з боку префекта за діяльністю місцевого самоврядування не буде і не може бути тотальним і всеохоплюючим, не може переростати в державний диктат. За наявності сумнівів у законності дій префекта відповідний орган місцевого самоврядування матиме змогу звернутися до того-таки суду. Такий механізм, на нашу думку, цілком узгоджується з принципами верховенства права і правової держави й стане важливим елементом загального механізму стримувань і противаг на місцевому рівні, сприятиме зміцненню законності й правопорядку в державі, утримуватиме органи місцевого самоврядування від невиважених чи популістських дій чи рішень.
— Очевидно, адміністративно-територіальна реформа передбачає вибори до місцевих органів влади на нових засадах. Якими вони мають бути і чи є потреба виокремлювати вибори на сході країни?
— Загальні засади проведення виборів чітко закріплені у частині першій статті 71 чинної Конституції України: «Вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування». Ці засади цілком відповідають міжнародним стандартам і жодного перегляду не потребують. Змінюватися може лише виборча система і виборчий процес, і то тільки в межах тих засад, що визначені Конституцією. Вибір виборчої системи — це питання політичного вибору і повністю перебуває у компетенції парламенту. Верховна Рада України 14 липня прийняла новий виборчий закон, за яким відбудуться місцеві вибори восени поточного року, і цим законом визнала за доцільне провести їх за новою виборчою системою, точніше — за новими виборчими системами, оскільки вони різняться залежно від виду виборів. Щодо необхідності виокремлення виборів на сході України, то наскільки мені відомо, цим законом не передбачено проведення місцевих виборів в окремих районах Донецької та Луганської областей, тобто Верховна Рада України своє рішення з цього питання вже прийняла.
