Боротьба з корупцією в умовах нового законодавства

На сучасному етапі розвитку суспільства і функціонування державного механізму проблема корупції стала актуальною і невідворотною. Цей негативний чинник серйозно поглиблює кризу довіри до держави, її владних структур, зводить нанівець їх авторитет і громадську активність суспільства, сприяє значному послабленню принципу верховенства закону та, як іржа, роз’їдає основи державності й моралі.

Органи прокуратури України постійно підвищують ефективність діяльності правоохоронних органів у сфері запобігання і протидії корупційним та пов’язаним із корупцією правопорушенням, а також імплементацію положень нового антикорупційного законодавства, що потребує консолідації зусиль усіх державних органів.

Успішне впровадження нового антикорупційного законодавства разом із започаткованою реформою самої державної служби сприятиме оновленню та підвищенню її авторитету, впровадженню системних змін та модернізації моделі державного управління в цілому.

Водночас нині існує низка проблем введення норм нового антикорупційного законодавства.

Так, із спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції фактично діють лише органи прокуратури та органи внутрішніх справ. Спеціалізована антикорупційна прокуратура, Національне агентство з питань запобігання корупції та Національне антикорупційне бюро України перебувають на стадії утворення. Через це майже третина норм чинного антикорупційного законодавства не працюють. Зокрема, це статті, які регламентують роботу Національного агентства з питань запобігання корупції.

Наприклад, статтею 36 Закону України «Про запобігання корупції» (далі — Закон) передбачена передача в управління корпоративних прав на підставі договорів. Нотаріально засвідчена копія відповідного договору повинна передаватися до Нацагентства, яке на даний час не розпочало діяльність. Наразі функції в цій частині не виконує жодний з державних органів. Крім того, для спеціально уповноважених органів у сфері протидії корупції під час виконання своїх обов’язків ускладнено з’ясування питання виконання вимог цієї норми Закону та необхідність вжиття заходів реагування.

Більш як три місяці в державі відсутній Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики, на якого покладено забезпечення реалізації державної антикорупційної політики в органах виконавчої влади та співпраці України з Групою держав Ради Європи проти корупції (GRECO), іншими міжнародними організаціями й дипломатичними представництвами. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 р. №252-р виконання обов’язків урядового уповноваженого покладено на керівника апарату лише в частині вирішення кадрових питань.

Прогалини в законодавстві, які, на жаль, ще існують, також ускладнюють процес впровадження антикорупційної політики.

Неможливим на даний час є притягнення чиновників ні до адміністративної, ні до кримінальній відповідальності за неподання декларацій або внесення до них недостовірної інформації, якщо ці діяння вчинені до 26 квітня 2015 року. Закон у цій частині не має зворотної сили.

Генеральною прокуратурою України також зосереджено увагу на ще одному проблемному питанні.

Метою боротьби з корупціонерами є не лише їх притягнення до відповідальності, усунення наслідків протиправних діянь, а й запобігання скоєнню таких порушень у майбутньому. А саме: недопущення таких осіб до виконання функцій держави або місцевого самоврядування після доведення факту скоєння ними корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення та притягнення до відповідальності.

Відповідно до вимог частини 1 статті 56 Закону відомості про юридичних та фізичних осіб, яких притягнуто до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної чи цивільно-правової відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні чи пов’язані з корупцією правопорушення (далі — Реєстр).

Генеральною прокуратурою України вивчено питання повноти та своєчасності внесення відомостей до цього Реєстру. Порівнянням статистичних даних Міністерства юстиції України та Державної судової адміністрації України встановлено, що із загальної кількості притягнутих з 2013 року до адміністративної відповідальності 4 533 осіб до Реєстру внесено лише половину (2 127). Жодної особи не обліковано у Реєстрі з числа притягнутих до відповідальності судами Одеської (155 осіб), Полтавської (36) областей. Не внесено до Реєстру відомості про 93 із 110 корупціонерів Запорізької області, 118 із 178 — Рівненської, 40 із 140 — Дніпропетровської, 64 із 86 — Вінницької, 4 із 26 — Київської, 22 із 48 — Волинської, 6 із 31 — Львівської, 12 із 37 — Миколаївської, 55 із 68 — Чернівецької та інших.

Непоодинокими є випадки невнесення до Реєстру осіб, які засуджені за корупційні злочини. Зокрема, немає відомостей про притягнення до кримінальної відповідальності колишнього голови апеляційного суду Львівської області І. Зварича, якого засуджено за скоєння низки корупційних злочинів до 10 років позбавлення волі. 

Це порушення може дозволити корупціонерам повернутися на службу в органи влади та знівелювати роботу правоохоронних органів.

Про необхідність повного обліку осіб у Реєстрі йдеться у листах Генеральної прокуратури України до Міністерства юстиції України та Державної судової адміністрації України.

Слід також зазначити, що після набрання чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року в повному обсязі прокуратура залишиться єдиним спеціально уповноваженим органом у сфері протидії корупції, права якого при виконанні своїх повноважень поза межами кримінального провадження взагалі не регламентовані (наприклад, право отримувати документи або їх копії, мати доступ до інформаційних баз даних державних органів, опитувати осіб, у діяннях яких вбачаються ознаки корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення (крім злочину), тощо).

Так, статтею 65 Закону передбачено внесення подань про проведення службового розслідування з метою встановлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного та пов’язаного з корупцією правопорушення. Прокурор на даний час наділений правом складання протоколів про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією. Водночас механізм виконання цих повноважень жодним документом не визначено.

Законодавчо також неврегульованим залишається питання координації діяльності з запобігання та протидії корупції правоохоронними органами. Генерального прокурора позбавлено цієї можливості (Закон України «Про прокуратуру» залишив таку функцію в частині боротьби із злочинністю).

Генеральною прокуратурою у взаємодії з іншими органами влади вирішуються окремі проблемні питання.

Зокрема, за ініціативою Генеральної прокуратури України Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ розглянув питання формування єдиної позиції у застосуванні норм Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо права прокурора на оскарження постанов, прийнятих у справах про адміністративні корупційні правопорушення. Відповідний лист надіслано до судів усіх рівнів та вже використовується на практиці.

Скеровано також звернення до Вищого спецсуду з пропозицією висловити єдину позицію щодо можливості звільнення судами правопорушників від адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення у зв’язку з малозначністю (стаття 22 КУпАП).

Більше того, Генеральний прокурор України звернувся до Президента України з клопотанням ініціювати внесення змін до цієї статті. Законодавчо скасувати можливість звільняти правопорушників від адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Незважаючи на наявні певні проблемні питання застосування антикорупційного законодавства, правоохоронними органами вживаються системні заходи запобігання та протидії корупції. Викриті факти корупційних злочинів.
Упродовж 2015 року слідчими підрозділами правоохоронних органів до суду направлено 915 обвинувальних актів стосовно 1053 осіб за скоєні корупційні злочини. Майже у кожному четвертому провадженні (249, або 27%) досудове розслідування здійснювалося органами прокуратури; в 620, або 67,7%, — МВС. Слідчими СБУ до суду направлено 1 обвинувальний акт про корупційні правопорушення, Міністерства доходів і зборів України — 2.

Найбільше обвинувальних актів направлено до суду слідчими підрозділами правоохоронних органів Дніпропетровської (79), Закарпатської (61), Одеської (52), Донецької (52) областей та міста Києва (49).

Незважаючи на очищення правоохоронних органів від корупціонерів, ще мають місце непоодинокі випадки скоєння ними кримінальних корупційних правопорушень. Цього року до кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення притягнуто 104 працівники МВС, 25 — Державної податкової служби, 32 — Державної кримінально-виконавчої служби, 26 — митної служби, 9 — органів прокуратури.

Покращився стан викриття правоохоронцями корупційних правопорушень на пріоритетних напрямах.

Зокрема, цього року виявлено 63 корупційні правопорушення, пов’язані з незаконними земельними оборудками. СУ УМВС України в Черкаській області направлено до суду обвинувальний акт стосовно завідувача сектору землеустрою та ринку земель відділу Держземагентства в Жашківському районі Черкаської області, який вимагав та одержав неправомірну вигоду у сумі 3 тис. дол. США за швидке та безперешкодне погодження технічної документації із землеустрою.

Не залишено поза увагою стан протидії корупції у сфері освіти, в якій виявлено 120 корупційних правопорушень. У бюджетній системі виявлено 318 корупційних злочинів, банківській системі — 16, у сфері охорони здоров’я — 80 та фінансово-кредитній системі — 11.

Підривають авторитет держави корупційні правопорушення, вчинені державними службовцями. Так, прокурорами направлено до суду обвинувальні акти стосовно 158 державних службовців та 76 посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Найбільше до суду направлено обвинувальних актів про вчинення державними службовцями корупційних злочинів упродовж 2015 року в м. Києві (72), у Дніпропетровській (84), Харківській (55,) Одеській (59), Львівській (58) та Київській (43) областях.

Кінцевим результатом зусиль оперативних підрозділів, слідчих та процесуальних керівників є розглянуті в суді обвинувальні акти. Так, упродовж 2015 року стосовно 446 корупціонерів вироки (ухвали) суду набрали законної сили, з них 374 особи засуджено. Зокрема, набрали законної сили вироки стосовно 67 державних службовців, 31 посадової особи місцевого самоврядування, 11 службовців райдержадміністрацій 
та 3 — облдержадміністрацій, 29 органів внутрішніх справ, 8 — органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства, 13 — державної кримінально-виконавчої служби.

Вживають заходів до завершення досудового розслідування та спрямування на розгляд суду обвинувальних актів у кримінальних провадженнях про корупційні злочини, скоєні колишніми високопосадовцями.

Зокрема, у травні цього року Генеральною прокуратурою України до суду передано клопотання про здійснення спеціального досудового розслідування у кримінальному провадженні стосовно 
С. Арбузова, який, перебуваючи на посаді голови НБУ, з перевищенням повноважень прийняв рішення про створення каналу «БТБ», у результаті діяльності якого протягом 2011—2012 років неправомірно використовувались кошти державного бюджету України в розмірі 117,97 млн. гривень.

Аналогічне клопотання у червні цього року спрямовано до суду в кримінальному провадженні стосовно колишнього міністра доходів і зборів України О. Клименка, який, перебуваючи на посаді голови Державної податкової служби України, у період 2011—2012 років заволодів державними грошовими коштами у сумі 616 млн. гривень.

Вживалися заходи щодо відшкодування збитків, спричинених корупційними злочинами. У провадженнях про корупційні злочини встановлено збитків на суму 531 млн. гривень. У ході розслідування відшкодовано понад 489 млн. гривень, накладено арешт на майно підозрюваних вартістю понад 93 млн. гривень та вилучено майна, готівки, цінних паперів, іноземної валюти на суму понад 17 млн. гривень.

Органи прокуратури спільно з підрозділами СБУ та МВС України запобігають і протидіють корупції у системі судової гілки влади. Уже цього року до суду направлено 5 обвинувальних актів у кримінальних провадженнях зазначеної категорії стосовно 7 осіб.

Так, Генеральною прокуратурою України 12.06.2015 р. направлено до апеляційного суду Черкаської області для визначення підсудності обвинувальний акт стосовно суддів Уманського міськрайонного суду Черкаської області, які одержали неправомірну вигоду у розмірі 45 тис. доларів США за винесення рішень про задоволення позовів у цивільних справах, що перебували в провадженні останнього.

Нині слідчі органи прокуратури здійснюють досудове розслідування у 15 кримінальних провадженнях стосовно 13 суддів, п’ятьом із яких повідомлено про підозру у вчиненні кримінальних корупційних правопорушень, пов’язаних з одержанням неправомірної вигоди.

Також Головне слідче управління Генеральної прокуратури України продовжує розслідування у кримінальних провадженнях за фактом вимагання суддями Вищого господарського суду України хабара в сумі 500 тис. фунтів стерлінгів за втручання їх у діяльність суддів господарського суду міста Києва і Київського апеляційного господарського суду та за фактом одержання суддями апеляційного суду м. Києва неправомірної вигоди в розмірі 800 тис. доларів США за постановлення завідомо неправосудних рішень в інтересах учасників злочинної організації С. Курченка та інших.

Упродовж І півріччя цього року стосовно суддів, які обвинувачуються у вчиненні корупційних злочинів, судами першої інстанції із прийняттям рішення розглянуто 4 кримінальні справи (провадження) стосовно 4 осіб.
За результатами судового розгляду стосовно 3 суддів постановлено обвинувальні вироки, щодо 1 судді ухвалено рішення про направлення кримінальної справи на додаткове розслідування.

Вироком Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 25.05.2015 р. засуджено суддю Червоноградського міського суду Львівської області  за ч. 3 ст. 368, ч. 2 ст. 375 КК України до 5 років позбавлення волі з позбавленням права займати посади в органах державної влади та правоохоронних органах на 3 роки. На підставі ст. 54 КК України суддю позбавлено 2-го кваліфікаційного класу судді. Водночас його звільнено від відбування основного покарання з випробуванням та встановленням дворічного іспитового строку. Протидіючи негативній практиці необґрунтованого призначення через суддівську корпоративність надто м’яких мір покарання працівникам судової гілки влади за вчинення тяжких та особливо тяжких злочинів, державним обвинувачем у справі 29.05.2015 р. внесено апеляцію про скасування вироку суду через м’якість покарання.
Загалом за апеляційними скаргами прокурора в апеляційному порядку переглянуто судові рішення стосовно 4 суддів.

Нині в провадженні судів першої інстанції перебуває 29 кримінальних справ (проваджень) стосовно 33 суддів, які обвинувачуються у вчиненні корупційних злочинів.

Органи прокуратури виявляють факти постановлення суддями завідомо неправосудних рішень, та на даний час повідомлено про підозру щодо вчинення таких кримінальних правопорушень 15 суддям у 14 провадженнях, ще 8 обвинувальних актів стосовно 8 суддів скеровано до суду.

Так, Головне слідче управління Генеральної прокуратури України 10.06.2015 р. оголосило про підозру голові апеляційного суду міста Києва А. Чернушенку у винесенні завідомо неправосудних ухвал у справах та незаконному втручанні в роботу автоматизованої системи документообігу суду за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених ч. 2 ст. 376-1, ч. 2 ст. 375 КК України.

Також Генеральна прокуратура України 02.06.2015 направила до апеляційного суду м. Києва для визначення підсудності обвинувальний акт стосовно судді Печерського районного суду м. Києва, який виніс завідомо неправосудне рішення, унаслідок чого особу позбавлено права власності на майно.

Правоохоронні органи притягають винних осіб до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушень, пов’язаних із корупцією. За 6 місяців цього року правоохоронні органи держави до суду направили 1539 протоколів про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією. З них органи прокуратури — 1042, або 68%; СБУ — 319, або 21%; МВС — 151, або 10%. Найбільше протоколів цього року направили до суду правоохоронні органи Дніпропетровської (124), Харківської (90), Рівненської (82), Київської (76) областей. Суди розглянулио 1159 протоколів зазначеної категорії, у 1036 (90%) випадках на правопорушників накладено адміністративне стягнення. 

За 6 місяців цього року до адміністративної відповідальності притягнуто 113 посадовців 1—4-ї категорій органів державної влади та місцевого самоврядування. Серед притягнутих до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією,  заступник голови Чернівецької обласної ради, голови районних державних адміністрацій у Закарпатській, Івано-Франківській, Сумській, Полтавській, Хмельницькій, Житомирській, Тернопільській областях за допущений конфлікт інтересів та порушення вимог фінансового контролю.

До адміністративної відповідальності також притягнуто 35 працівників державної кримінально-виконавчої служби, 28 — органів внутрішніх справ, 19 — фіскальної служби.

Визнано винними 490 осіб за неповідомлення про конфлікт інтересів, 417 — за порушення вимог фінансового контролю, 69 — за сумісництво та суміщення з іншими видами діяльності, 37 — за незаконне одержання дарунка (пожертви).

Найбільш корумпованими є сфери земельних (171 факт порушення), бюджетних (111) правовідносин, системи освіти (66), охорони здоров’я (55).

Органами прокуратури, єдиним із спеціально уповноважених органів у сфері протидії корупції, після набрання чинності Законом застосовувалися заходи реагування, визначені статтею 65 Закону.

Так, за поданням Генеральної прокуратури України триває службове розслідування стосовно службових осіб Департаменту аналізу ризиків та протидії митним правопорушенням ДФС України за фактами бездіяльності під час здійснення митного контролю за переміщенням автомобільного транспорту в режимі «транзит».

Опрацюванням відомостей, які містяться в державних реєстрах, встановлено, що окремими посадовцями, уповноваженими на виконання функцій держави, ігноруються вимоги антикорупційного законодавства щодо вжиття заходів урегулювання конфлікту інтересів, пов’язаного з обмеженням сумісництва та суміщення проходження державної служби з іншими видами діяльності.

Так, низка керівників (Міністерство охорони здоров’я, Міністерство екології та природних ресурсів) після піврічного перебування на посадах лише за результатами розгляду листів Генеральної прокуратури України вжили заходів щодо зупинення права на зайняття адвокатською діяльністю.

За поданнями Генеральної прокуратури України тривають службові розслідування у Міністерстві охорони здоров’я України, Міністерстві закордонних справ України, Держслужбі з надзвичайних ситуацій, Міністерстві енергетики та вугільної промисловості України — генерального директора «Управління відомчої воєнізованої охорони», Державному агентстві рибного господарства України, Херсонрибохорони, за фактами, допущених ними корупційних та пов’язаних із корупцією діянь.

Прокурорська робота на цьому напрямі триває.

Загалом прокурорами за 6 місяців 2015 року внесено 187 подань та інших документів реагування на усунення причин та умов, що сприяли корупційним проявам. За їх розглядом 141 особу притягнуто до дисциплінарної та цивільно-правової відповідальності. Звільнено з посад 73 посадовців. Ще 55 осіб, яких притягнуто до відповідальності, не звільнено через їх перебування на виборних посадах.

Запобігання і протидія корупційним та пов’язаним із корупцією правопорушенням залишаються пріоритетним напрямом діяльності органів прокуратури та перебувають на постійному контролі керівництва Генеральної прокуратури України.

Олег Заліско, заступник  Генерального прокурора України.