Наріжним каменем цих відносин є суспільний договір, який ми називаємо Конституцією. Навколо нього вибудовується система закріплення у законах певних напрямків співіснування усього Українського громадянства, як на загальнодержавному рівні, так і на місцевому.


Конституцією України народним депутатам України, Президенту України, уряду, як головним суб’єктам формування публічного і приватного права, надано необмежену можливість ініціювати зміни до чинних законів та вносити проекти власного законодавчого формату.

 

Проте принцип «розумного законотворця» часто залишається поза межами законотворчого процесу. Це означає, що головним критерієм законопроектування повинна бути системна єдність норм Конституції України з розробкою законопроектів, які передбачають суспільно обґрунтовану юридичну адекватність і регулятивну ефективність. Це означає, що інтереси народу, законодавче забезпечення реформ мають першочергове значення у формуванні соціально орієнтованого національного законодавства, що набуває сьогодні виключної актуальності, і вимагають суспільного обговорення наявних проблем.
Як узгоджуються вимоги сьогодення, запити суспільства із процесом законотворення?


Адже сучасні виклики потребують системного підходу в цій царині.


Своїми думками у режимі on-lіne конференції діляться в. о. завідувача кафедри правосуддя Чернівецького національного університету імені Ю. Федьковича, доктор юридичних наук, Оксана Щербанюк; проректор Національного юридичного університету імені Я. Мудрого, професор, академік НАПрН України В’ячеслав Комаров; постійний представник Верховної Ради у Конституційному Суді, професор, академік НАПрН України Анатолій Селіванов.


А. Селіванов: Кожен законопроект не повинен ігнорувати стратегію функціонування суспільства і держави, а тому враховувати верховенство «природних прав людини», мати обґрунтування очікуваних соціально-економічних, політико-правових та інших наслідків від його включення до правової системи. Коли вона складає сьогодні понад 2 тисячі законів, важко окреслити при розробці нового закону його «масштаб істини» і «масштаб мети», оскільки парламент зобов’язаний виходити із інструментальної природи права і закону. Народні депутати України за своєю кількістю є також правотворцями за політико-правовими підставами, але вони зробили вперше за «метою втілення парламентаризму» сміливий і необхідний для суспільства крок — затвердили законодавчу модель створення пріоритетних законів.


Увага до цього питання, як і обговорення серед колег-вчених, начебто непомітної події в законотворчому плануванні — цілком необхідні. Це важливо тому, що у членів депутатського корпусу є відчуття «новизни» нинішньої України і це створює іноді ілюзію їх законодавчих ініціатив з чистого аркуша. Особливо не переймаються в цьому відношенні і структури виконавчої влади, що підвищує ціну помилок у розробці законопроектів, не усвідомлюючи історичну відповідальність за «проблемні» законопроекти, які не витримують простої системно-аналітичної експертизи. Отже, небезпеку еклектики, безсистемність законотворення Верховна Рада України намагається подолати, своєчасно зосередивши за ініціативою глави парламенту В. Гройсмана зусилля парламентських комітетів, фахівців апарату на підготовці та прийнятті Плану забезпечення реформ в Україні. Тепер це офіційно унікальний документ нормативного характеру для застосування суб’єктами законодавчого процесу в парламенті.


Ред.: Згаданий вами план, очевидно, є відображенням сьогочасних вимог. Чи, можливо, він розрахований і на подальшу перспективу?


В. Комаров: Переконаний, мова йде про консолідуючий документ. План передбачає досить солідний перелік законодавчих актів. Майже третина — цілісні закони або такі, що пропонуються у новій редакції, інші — закони щодо внесення змін до чинних законодавчих актів України. На порядку денному головне питання, щоб ці закони були якісними, а також сприймались суспільством. Звернемо увагу, як Всесвітній банк у своїх показниках, які використовуються для аналізу інституційного розвитку країн, вважає їх критерієм діяльності парламентів, частоту змін законодавства негативним індикатором при підрахунку індексів верховенства права. Введені індекси верховенства права Всесвітнього банку свідчать, що збільшення кількості законів веде зазвичай до нестабільності правової системи (низький рівень верховенства права), та викликає зниження якості регулювання та неефективність правозастосування.


Який же вихід з такого становища, коли «створення, народження права» є не лише певною парламентською процедурою? 


Суспільство очікує тільки якісне законотворення, і у такому аспекті правова політика не може зводитися до лінійної характеристики кількісних показників діяльності парламенту щодо прийняття тих чи інших законів.
На нашу думку, законодавча практика, яка задекларована у Плані, потребує додаткових інституційних механізмів розробки нових законів. Адже наявна політико-правова реальність потребує особливої уваги щодо процесу науково-практичного моделювання та обговорення законопроектів, і це означає правильний шлях до якісного законотворення, як цілком правильно наголошує Голова Верховної Ради України В. Гройсман. Законотворчість завжди має політичну актуальність і є центром публічної уваги. Особливо, на мій погляд, це стосується залучення академічної науки, створення профільно-правових наукових груп, які можуть суттєво допомагати парламентським комітетам не тільки теорією, а і нормопроектуванням законів.


Події останнього часу засвідчили, що «спонтанна законотворчість» викликає серйозні суспільні претензії до законодавця, а тому План законодавчого забезпечення, якщо його неухильно виконувати, має суттєво змінити якість законів. З цих причин помітна активність судових процесів з боку громадян та громадських організацій. Тому вчені-юристи вважають вкрай важливим створення парламентом публічних аудиторій для дискусій з метою легітимізації та узгодження інтересів, що можливо досягти участю вчених-експертів, прозорістю законодавчої співпраці, залучаючи громадські моніторинги. Це, мабуть, є принциповим для досягнення якісного результату.


О. Щербанюк: План законодавчого забезпечення є, по суті, новою правовою політикою, спрямованою на реформи — Верховна Рада України, її комітети, коаліція депутатських фракцій, депутатський корпус у цілому формує у такий спосіб правову політику, яка вказує на пріоритети, впливає на її зміст. У зв’язку з цим за допомогою правової політики відбувається юридичне закріплення політичного курсу країни.


Треба підкреслити, що правова політика є найбільш придатною, ефективною та цивілізованою формою управління суспільством.


Українське законодавство перебуває в стані реформування та суттєвого оновлення, що, нарешті, парламент розробив модель законодавчого оновлення в правовій системі і відобразив у Стратегії сталого розвитку «Україна-2020». Кожен громадянин, службовець, робітник у змозі ознайомитися і побачити зміст та характер законодавства, які дають уявлення про демократичність або недемократичність політичного режиму, про відповідність політики, яка проводиться згідно із законом або суперечить йому, про панування права або сили, про пріоритет державних, суспільних або приватних інтересів тощо. Тому Постанова Верховної Ради України «Про План законодавчого забезпечення реформ в Україні» є концептуальним актом, який визначає конкретні напрямки реалізації правової політики України, встановлює законодавчі орієнтири здійснення реформ, визначення засобів їх реалізації.


А. Селіванов: Затверджений парламентом План має суттєво вплинути на всю правову систему, оскільки в ньому проглядається політика права, а в недалекому майбутньому і авторитетна кодифікація. Вирішальною умовою в цьому процесі і критерієм запровадження є воля законодавця, яка відкривається в процесі прийняття законів. Але для практичного втілення Плану парламент, приймаючи Постанову, поки не залучив Президента України і уряд, які є прямими «постачальниками» законопроектів і мають спільні інтереси у законотворенні, що при виконанні Плану ускладнить системний принцип взаємодії в ньому. Він означає «всі разом до спільної мети», що дозволяє законам відповідати фундаментальним принципам та проблемам і умовам життя суспільства. Мабуть, варто ще раз нагадати про конституційну формулу: парламент у законотворенні вищий і єдиний орган законодавчої влади.


Проте, говорячи так, ми не даємо будь-кому якихось настанов, а лише констатуємо, що такий План законотворення конче потрібен і його слід виконувати, проводити парламентський моніторинг правозастосування і судової практики, оскільки саме судді консервативні і вони схильні скоріше у прийнятті рішень до судових «прецедентів» власного тлумачення. Скільки разів можна від них почути, коли обставини справ стають вище закону і вони свої рішення не вважають аморальними, якщо потрібно обійти небажану норму, розглядаючи судову правотворчість як факт реальності. Правова наука має власні погляди на різницю між «правом у книгах» і «живим правом», за яким часто функціонує суспільство. Саме в цьому існує проблема, яку законодавець намагається вирішувати через План законодавчого забезпечення реальних процесів, які ще іменуються як реформи змін соціальних умов за допомогою закону. «Окремо» відмітимо, що говорять уроки минулого, коли при наявній можливості спостерігати правотворчість Конституційного Суду, не виключається будь-яке хитання в бік політики і як наслідок може статися радикальне втручання в саму Конституцію. Це відкриває шлях не тільки науковим баталіям, а й серйозно впливає на фундаментальні позиції конституційного права. Ідея вільної судової правотворчості не забезпечує рівень «правової міцності» між стабільністю права і повнотою законодавчого регулювання. Мабуть, доречним є вислів професора Шлюсмана: закон «є нічим іншим, як складене в порядку, визначеному Конституцією, поєднання паперу і типографської фарби». Таке поєднання не в змозі «ні мислити і не бажати». Необхідно відкрито визнати той факт, що судова практика не може замінити прогалини у законодавстві, але вона спонукає до того, щоб єдиний законодавець розв’язував суспільні проблеми, якщо знадобиться і примусовою регуляцією, яка краще веде до загального блага в державі. Тому без орієнтирів політики права і конкретно сформульованих у Плані законопроектів третього покоління (на основі внесених змін до Конституції) ефективного досягнення цілей і мети права не можна очікувати.


Ред.: Якщо говорити про внесення змін до Основного Закону, то на передній план виходить парламент. Якісний склад законотворців є запорукою довгострокових позитивних змін. Отже, на порядку денному відповідальність парламентаріїв.


О. Щербанюк: Системна робота парламенту — Верховної Ради України — пов’язана з прийняттям законів у різних сферах суспільних відносин, тому при оновленні законодавства важливо чітко визначити пріоритети законодавчої правотворчості у матеріальних та процесуальних сферах і галузях регулювання.


Сьогодні наука висуває пропозиції цілісного реформування конституційного законодавства, що передбачає прийняття законів України «Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про місцеві органи виконавчої влади», «Про місцеві референдуми», «Про муніципальну варту», нових редакцій законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи самоорганізації населення» тощо.


Насамперед важливим пріоритетом є реформування виборчого законодавства, оскільки ухвалення Виборчого кодексу України забезпечить стабільність та демократизм виборчих інститутів, а узгодження процедурних механізмів для всіх видів виборів — стабільність виборчої системи.


Прийняття нової редакції Закону України «Про політичні партії» та запровадження фінансування політичних партій забезпечить прозорість отримання й витрачання ними коштів під час виборів, повного розкриття джерел та сум витрат виборчої кампанії та запровадження покарання за порушення положень щодо фінансування.


Пріоритетними напрямками є оновлення норм адміністративного права шляхом реформування державного управління, що передбачає запровадження електронного врядування, реформу державної служби, скорочення системи адміністративних послуг та законодавчого врегулювання відповідно до стандартів Ради Європи відносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з громадянами та суб’єктами господарювання.


В. Комаров: Дозволимо собі доповнити, що пріоритетами законодавчої правотворчості у процесуальній сфері поряд з реформою судової системи та системи правоохоронних органів є внесення змін до процесуального законодавства України щодо уніфікації процесуальних норм, функціонування електронного правосуддя, та ін. Зокрема, передбачено забезпечення доступу до правосуддя, а саме — спрощений порядок розгляду цивільних та господарських справ та повернення Пленуму Верховного Суду України повноважень вищої судової інстанції шляхом внесення змін до всіх процесуальних кодексів України. Доцільним є максимальна уніфікація процесуальних норм різних видів судочинства; запровадження сучасних інформаційних технологій у діяльність суду, запровадження інституту мирових судів.


Важливим є внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України щодо порядку оплати за здійснення внутрішніх транзакцій та накладення арешту на банківські рахунки. Так, до кінця серпня 2015 року передбачено ухвалення Закону, що посилюватиме положення Цивільного процесуального кодексу щодо порядку оплати за здійснення внутрішніх транзакцій та накладення арешту на банківські рахунки.


Ред.: Разом з тим, одномоментно не можна створити гармонійну правову систему.


В. Комаров: Ви, очевидно, маєте на увазі пріоритети. Так от, що стосується пріоритетів законодавчої правотворчості — це слід конкретизувати, коли йдеться про пріоритети поточного розвитку законодавства у різних сферах і галузях: конституційної реформи та верховенства права; реформи системи національної безпеки та оборони; міжнародних зобов’язань України; стабілізації мікроекономічної ситуації та реформування економіки; соціальної сфери; охорони довкілля та природокористування; національної діалогу, гуманітарної політики.


Юридична наука інтегративно оцінює План розвитку законодавства з позицій формування належного ефективного правопорядку, прийняття відповідних законів, які входять до номенклатури первинних законодавчих рішень, План відбиває в цілому загальну логіку вдосконалення правової системи. Перш за все, пріоритетним є прийняття законів, які торкаються такої, досить чутливої сфери — місцевого самоврядування у зв’язку з очікуваними змінами Конституції України, впровадження новітньої системи державного управління — реформування Кабінету Міністрів та системи центральних органів виконавчої влади. До пріоритетних належать і закони, які мають забезпечити належний рівень національної безпеки і оборони — про національну безпеку України, про оборону та сили оборони України, про кібернетичну безпеку України, про заходи з відновлення належного функціонування державних підприємств оборонно-промислового комплексу тощо.


Все це в перспективі піднімає законодавчий процес, як слушно відмітив професор А. Селіванов, на вищий рівень досягнень законотворця — кодифікацію, але для цього потрібно вже сьогодні чітко визначати правові сфери і готувати модельні кодекси. 


Адже правознавці і парламент зорієнтовані на реальні шляхи, просування суспільства до формування соціально-відповідальної політики, соціально-відповідального бізнесу, соціально-відповідального громадянина, на яких спрямована законотворчість.


Ред.: Зазначені напрями законотворчого процесу спрямовані на формування певних суспільних якостей. Тобто йдеться про певні зміни.


А. Селіванов: Слід наголосити, що План законодавчого забезпечення реформ спрямований на зміну парадигми: побудувати суспільство модерна, відкидаючи суспільний консенсус з авторитаризмом, який «укоренився в надрах владної» вертикалі управління. Запропоновані законопроектні пропозиції не вичерпують заповнення прогалин своєю конкретизацією, оскільки План передбачає доповнити правові механізми і забезпечити зв’язок національного законодавства з правом Європейського Союзу. Цим планом не ставиться завдання перетворити право на ефективну «світську релігію». В кожному розділі Плану проглядається оптимізм у здатності правової системи забезпечити дійсну рівність всіх перед обличчям закону. Проте потрібна якісна зміна у законодавчій роботі в парламенті. Це досягається виконанням вимоги щодо концептуальної підготовленості правових актів.

Становище ускладнюється, коли помилка закладена на рівні концепції, дуже важко виправляється на наступних стадіях формування тексту правового рішення, яке формується. Важливо встановити, щоб підготовка закону супроводжувалася інформаційним забезпеченням. Це означає надання відповідним профільним комітетом парламенту аналізу стану і практики застосування чинних нормативних актів за темою проекту. Не зайвим має бути аналіз прийнятих Конституційним Судом рішень по справах про перевірку конституційності положень відповідних законів та ратифікованих Україною міжнародних договорів. До проблем, пов’язаних з процесом підготовки проектів законів, можуть також належати врегулювання узгодження інтересів суб’єктів права всіх рівнів, опублікування найважливіших проектів актів у пресі, а також на каналах Інтернету тощо. На нашу думку, слід ввести такий принцип, що не може бути визнаний конституційним нормативно-правовий акт, який не був оприлюднений в установленому законодавством порядку. Кожна правова ідея, яка втілена у законопроект — повинна відповідати критерію зрозумілості, коли використовуються в законі мовні засоби, які доступні для розуміння всіма зацікавленими особами. У такому разі кожний закон, який передбачається прийняти у парламенті, повинен передбачати довготривалу дію, системність, тобто несуперечливість з іншими законами, а інакше бути підготовленим з врахуванням основних принципів і правил юридичної техніки.

 

Анатолій Селіванов.

 

В’ячеслав Комаров.

 

Оксана Щербанюк.