Реформи на запасній колії

22 жовтня 2015 4185

В Україні в черговий раз намагаються провести глибоку реформу залізничного транспорту, закладаючи нововведення в новій редакції проекту закону «Про залізничний транспорт». Однак навіть поверхневе вивчення документа вказує на те, що автори реформи переслідують в основному мету формального приведення вітчизняного транспортного законодавства до вимог Директив Європейського Союзу. Наведений нижче аналіз проблем галузі надає підґрунтя для дискусії. Пропонуємо всім профільним експертам приєднатися до обговорення цієї «демонстраційної» версії залізничної реформи — щоб перетворити її на реальні й системні галузеві зміни.

Збитковість пасажирських перевезень: скільки має коштувати квиток?

Залізничний транспорт є основою транспортної системи країни й одним з основних елементів її економіки. Товарний експорт України нині переважно представлено сировинними вантажами, у вартості яких транспортна складова займає значну частку. У цих умовах саме наявність ефективної транспортної системи, у якій залізничний транспорт відіграє провідну роль, має забезпечити конкурентоспроможність вітчизняних товарів на зовнішніх ринках. Залізничний транспорт є одним з останніх великих внутрішніх споживачів продукції вітчизняної металургійної, машинобудівної, приладобудівної промисловості й енергетики. Тому його розвиток може дати поштовх розвитку всієї вітчизняної економіки. На жаль, нині залізнична галузь перебуває в критичному стані. Зношення шляхового господарства становить 86%, вантажних вагонів —88,2%, пасажирських вагонів — 85,9%, електровозів — 91,0%, тепловозів — 99,5%. Щорічна потреба в інвестиціях, необхідних для відновлення технічного оснащення галузі, становить 35—40 млрд. грн. Борги «Укрзалізниці» по кредитах — майже 37 млрд. грн., і в 2015 році було оголошено технічний дефолт. Тому завдання виведення галузі із кризового стану є одним з найважливіших, що стоять перед Україною.

Чому галузь перебуває в кризовому стані? За нашою давньою традицією суспільству намагаються відповідати на запитання «хто винен?». Вітчизняна преса й Інтернет вирують викривальними статтями про тотальну корупцію і безгосподарність на залізничному транспорті. Однак після викриття чергового корупціонера ситуація не змінюється і хочеться, нарешті, отримати відповіді на запитання «чому це відбувається?» і «що робити?».

Саме відповіді на запитання «що робити?» чекають сьогодні залізничники, бізнес і суспільство від нового Закону «Про залізничний транспорт».

За роки існування «Укрзалізниці» сформувався перелік стандартних відповідей на запитання про причини її фінансових проблем, а саме «заборгованість за перевезення пільгових категорій пасажирів», «перехресне субсидування збиткових пасажирських перевезень за рахунок вантажних», «обмеження зростання вантажних тарифів» і, звичайно, «корупція».

Розглянемо проблеми пасажирських перевезень. Відповідно до прес-релізів «Укрзалізниці» збитки від пасажирських перевезень в 2014 році становлять 8 млрд. грн., з них 4,3 млрд. грн. — збитки від далеких перевезень і 3,7 млрд. — від приміських. Видатки на пасажирські перевезення залізничним транспортом в 2,5 разу більші за доходи. Заборгованість бюджетів за перевезення пільгових категорій пасажирів становить 416,7 млн. грн.

Отже,

заборгованість за перевезення пільгових категорій пасажирів становить лише 5% від збитків і навряд чи має вирішальний вплив на збитковість пасажирського транспорту.

Зважаючи на те, що доходи за пасажирські перевезення «Укрзалізниця» одержує від продажу квитків, то для досягнення беззбитковості вартості квитків на маршруті Дніпропетровськ — Київ вони повинні досягти таких значень: найдешевший плацкартний вагон — 275 грн., купейний вагон — 650 грн., вагон СВ — 1320 грн. Якщо врахувати, що квиток на автобус на тому ж маршруті коштує майже 235 грн., а рентабельність автоперевезень становить не менш як 30%, то виникає сумнів у тому, що основна проблема залізничних пасажирський перевезень пов’язана із ціною квитка. Уже нині ціну залізничного квитка формує ринок. Перехресне субсидування пасажирських перевезень за рахунок вантажних виконується не через соціальну місію залізниць, а через неконкурентоспроможність її беззбиткових тарифів порівняно з тарифами альтернативних видів транспорту.

Підвищення тарифів на залізничні пасажирські перевезення призведе до подальшого переходу пасажирів на автотранспорт.

Тому відповідь на запитання про збитковість пасажирських перевезень пов’язана не із заниженою ціною квитків, а з тим, що на цю ціну належить.

То, може, проблема в низьких вантажних тарифах? Рентабельність вантажних перевезень становить 46%. Тому навіть нині існує значний розрив між собівартістю вантажних залізничних перевезень і величиною плати за них. Крім власне залізничного перевезення, клієнт залізничного транспорту має оплачувати послуги оператора вагонів, послуги з охорони та експедирування вантажів, утримувати власні залізничні підрозділи тощо, що різко збільшує сукупні логістичні видатки. Залізниці вже практично втратили ринки перевезення тарно-штучних і швидкопсувних вантажів, втрачають ринки перевезення металопродукції й перебувають в умовах суворої конкуренції за зернові вантажі. Тому

підвищення тарифів означатиме не збільшення прибутку, а втрату ринків.

Кому потрібна залізнична інфраструктура?

Із приводу корупції в галузі — диму без вогню не буває, але чомусь кількість співробітників силових і контролюючих органів, які перевіряють роботу «Укрзалізниці», останнім часом збігається із числом залізничників, а проблема так і не вирішена. Де ж причина?

Залізнична мережа України була створена в часи Радянського Союзу для задоволення потреб економіки Української РСР і забезпечення її зв’язків з іншими республіками Союзу. Після здобуття незалежності залізничний транспорт загального користування залишився в державній власності. Його експлуатація здійснюється шістьма залізницями, які перебувають в управлінні «Укрзалізниці». У результаті загального падіння обсягів промислового виробництва й зміни структури економіки обсяг вантажної роботи на залізничній мережі скоротився в середньому на 60%. Варто зазначити, що це падіння було нерівномірним і на окремих дорогах перевищує показник 80%. Водночас, через зміну вантажопотоків виникли ділянки, особливо в напрямку морських портів, на яких пропускна спроможність повністю вичерпана, що збільшує собівартість перевезень. Жодних змін мережі за роки незалежності практично не відбулося. Довжина залізниць України з 1990-го по 2013 рік скоротилася на 5% і, зважаючи на те, що за час незалежності істотного будівництва залізниць в Україні не було, то зараз експлуатується мережа Української РСР, яка абсолютно не відповідає потребам економіки сучасної України й навряд чи відповідатиме її потребам у майбутньому. До чого це призводить? На відміну від автомобільних доріг, утримання яких фінансується з бюджету і які не сплачують податок на землю, інфраструктура залізниць фінансується за рахунок її клієнтів, і залізниці сплачують податок на землю. Також на відміну від автомобільних доріг залізничний транспорт не може припинити фінансування малодіяльної інфраструктури, як з експлуатаційних причин, так і з причин безпеки руху. Тариф на вантажні та пасажирські перевезення встановлюється розподілом усіх видатків у попередньому періоді на обсяг виконаних у ньому перевезень і має дуже мало загального із собівартістю конкретного перевезення. За такої системи побудови тарифу клієнти залізничного транспорту мають відшкодувати всі послуги на утримання інфраструктури, незалежно від того, використовується чи ні. Тому

основна проблема, яка спричиняє важкий фінансовий стан залізничної галузі України, полягає не в збитковості пасажирських перевезень, а в тому, що вже 25 років «Укрзалізниця» зобов’язана за рахунок відправників вантажів і пасажирів утримувати інфраструктуру залізниць, у наявності якої немає жодної економічної необхідності.

Зацікавлені в такій ситуації місцеві органи влади більшої частини країни, які за рахунок залізниці можуть субсидіювати свої підприємства й населення і не готові займатися соціальними проблемами залізничників.

Зацікавлений уряд, який стягує податки із залізниці й за рахунок збиткової галузі наповнює бюджет. При цьому жодна із сторін не несе відповідальності за стан галузі. Проблема полягає в тому, що 25 років така модель функціонувала за рахунок експлуатації залізниць «на зношення», і тепер це «зношення» настало. Саме така організація роботи галузі створює сприятливе підґрунтя для появи спокуси в окремих залізничників урятувати частину виведених з неї мільярдів особисто для себе.

Формалізм реформи чи все заради ЄС

Що відбувається у суміжників? Україна має одну з найсучасніших вагонобудівних галузей у світі, яка здатна виготовляти конкурентоспроможну продукцію на зовнішніх ринках. Наслідком дорогої інфраструктури є старий, але дешевий інвентарний вагон, конкурувати з яким новий вагон операторської компанії не може. Нині, незважаючи на величезний внутрішній попит, вітчизняні вагонобудівники перебувають без замовлень, як від «Укрзалізниці», так і від операторських компаній. Значна кількість підприємств мають залізничну інфраструктуру незагального користування, і її розвиток міг би забезпечити зниження собівартості початково-кінцевих операцій і, частково, ліквідацію «вузьких місць» транспортної системи навіть при економічно неефективній експлуатації магістральної мережі. Саме така ситуація складається в портах Великої Одеси, які обслуговуються станціями власності «Укрзалізниці» Одеса-порт, Іллічівськ і Берегова, а також станціями Хімічна, власності ТОВ «Трансінвестсервіс» і Промислова власності Одеського припортового заводу. Однак тарифна система залізниць не передбачає диференціацію тарифів залежно від складності початково-кінцевих операцій, що виконуються залізницями. Підприємства, які розбудовують власні залізничні станції, оплачують ті самі послуги двічі — раз у складі тарифу залізниці, другий — залізничної станції незагального користування. Тому зацікавленості бізнесу в розвитку залізничного транспорту незагального користування немає, скорочення видатків на перевезення досягається за рахунок експлуатації під’їзних колій на зношування й скорочення персоналу, а мережа шляхів незагального користування постійно скорочується.

Яке розв’язання проблем пропонує проект закону «Про залізничний транспорт»? Проектом закону передбачається можливість компенсації видатків на утримання малодіяльних станцій за рахунок підприємств і місцевих органів влади, або їх закриття за відсутності таких компенсацій. Проектом передбачено доступ на магістральну залізничну інфраструктуру незалежних перевізників, що, як передбачається, має розв’язати проблему залучення інвестицій у розвиток локомотивного парку. Проектом передбачається виділення в тарифі інвестиційної складової, яка не обкладається податком на прибуток і повинна використовуватися для модернізації й розвитку залізничної інфраструктури. Також передбачено можливість розвитку інфраструктури за рахунок приватних інвестицій. На жаль, жодне із пропонованих рішень не дозволить розв’язати проблеми галузі. Закривати малодіяльні станції дозволяє й чинний закон, а скорочення періоду узгодження з місцевими органами влади із шести до трьох місяців навряд чи розв’яже проблему. При цьому, якщо проект закону від 16.07.2013 припускав ухвалення рішення про закриття малодіяльних ділянок інфраструктури судовою гілкою влади, то проект від 30.05.15 повертає це право виконавчій владі, що залежить від виборців. Чинна нормативна база залізничного транспорту ще з радянських часів не забороняє експлуатацію локомотивів підприємств і організацій на магістральній інфраструктурі, й перевезення приватними локомотивами на магістральній мережі залізниць України виконуються й зараз. Проблема полягає в тому, що приватні локомотиви не можуть конкурувати з локомотивами «Укрзалізниці», поки останні працюватимуть «на зношення». Значні сумніви викликає й можливість розв’язання проблеми розвитку інфраструктури за рахунок інвестиційної складової тарифу. По-перше, величина прибутку для залізниці встановлюється не на підставі її доходів і видатків, а на підставі потрібної величини податку на прибуток, який залізниця повинна переказати в бюджет. І, як показує практика, це завдання в Україні вирішується винятково за рахунок обмеження видатків. Тому наявність інвестиційної складової в жодному разі не означає зменшення платежів у бюджет, і вона формуватиметься за рахунок заробітної плати залізничників. По-друге, «інвестори», вкладаючи в розвиток державної залізничної інфраструктури через тариф, або шляхом будівництва й передачі об’єктів інфраструктури «Укрзалізниці», мають попутно заплатити тій же державі й податок на додану вартість.

У цьому зв’язку поточна редакція проекту закону «Про залізничний транспорт» переслідує тільки мету формального приведення транспортного законодавства до вимог Директив Європейського Союзу й не вирішує жодних проблем залізничної галузі.

Підказка із залу: як реформували залізницю у світі

Чи є шляхи розв’язання проблем залізничного транспорту України? Україна далеко не перша країна, яка стикається із проблемами залізничного транспорту, і ці шляхи залежать від того, хто оплачуватиме розвиток залізниць. Є європейський підхід до реформування залізниць. Наприкінці XX століття в Європі різко зменшилися обсяги залізничних перевезень і зріс обсяг платежів з бюджетів на підтримку залізниць. Для розв’язання проблеми в Європейському Союзі було розділено діяльність з експлуатації інфраструктури залізничного транспорту й виконання залізничних перевезень. Діяльність операторів інфраструктури, як правило, є збитковою й, як і раніше, дотується з бюджетів різних рівнів. Тому за залізничний транспорт в Європі загалом платить суспільство. Усього на підтримку залізничного транспорту країнами Європейського Союзу щорічно виділяється майже 36 млрд. євро. Паралельно

на законодавчому рівні Європейський Союз проводить протекціоністську політику щодо залізничного транспорту, обмежуючи діяльність автомобільного транспорту.

Яку мету може переслідувати Україна при формуванні європейської моделі ринку залізничних перевезень? Основна мета — збереження залізничної мережі для того, щоб у майбутньому її використовувати для перевезень. Що для цього потрібно? Необхідно зрівняти умови фінансування інфраструктури автомобільного й залізничного транспорту. Враховуючи, що на потреби залізничного транспорту необхідно буде щорічно спрямовувати 7—8% державного бюджету, а також те, що необхідність збереження радянської залізничної мережі є сумнівною, то такий шлях розв’язання в Україні є малоймовірним.

Ситуація на вітчизняному ринку залізничних перевезень більше нагадує стан справ на залізницях Північної Америки в 60—70-х роках, коли клієнти просто залишили проблемну галузь, яка не могла розв’язати проблеми зі своєю мережею, профспілками, регулювальними органами й, до того ж, була досить корумпованою. Для розв’язання проблеми в США було виконано реформування залізниць, однією з цілей якого було впровадження максимального рівня конкуренції на залізничному транспорті. Зокрема, особливістю роботи залізниць США є те, що основна частка перевізної роботи (майже 93% вантажообігу) виконується шістьма залізницями першого класу. Основне завдання цих залізниць полягає в перевезенні організованих поїздів. Формування й погашення вантажопотоків для залізниць першого класу здійснюють залізниці менших класів і термінальні оператори.
Привабливість такої моделі для України полягає в тому, що вона відповідає структурі економіки України й забезпечує інвестиційну привабливість галузі. Реалізація економічно стійкої моделі функціонування залізничного транспорту неможлива без приведення структури мережі у відповідність до потребам економіки. Новий закон про залізничний транспорт має створити умови для розвитку залізничної інфраструктури різних форм власності на напрямках з недостатньою пропускною спроможністю й передачі відповідальності за малодіяльну інфраструктуру її користувачам. Можливість концентрації переважної частини технологічних операцій на станціях навантаження і вивантаження, можливість роботи цих станцій як у складі залізничного транспорту загального, так і незагального користування створює умови для формування конкурентного середовища в секторах термінальних операцій і локомотивної тяги, забезпечить залучення в них приватних інвестицій.

Розвиток пропускної спроможності магістральної інфраструктури може реалізовуватися як шляхом включення в тариф інвестиційної складової, так і з використанням методів державно-приватного партнерства навіть на підставі безоплатної передачі створених об’єктів інфраструктури в державну власність. При цьому, Законом «Про залізничний транспорт» має бути передбачено звільнення таких проектів не тільки від податку на прибуток, а й від ПДВ. Інвестор не повинен платити податки за можливість передати у власність держави матеріальні цінності.

Низка пропозицій розробникам нового закону

Новий закон про залізничний транспорт має чітко розділити ринок залізничних перевезень на монопольний сектор надання інфраструктури для здійснення перевезень залізничним транспортом загального користування і конкурентні сектори, пов’язані з експлуатацією локомотивів, вагонів і контейнерів, а також виконанням термінальних (початково-кінцевих) операцій на станціях навантаження і вивантаження. Основою цього поділу має бути зазначення структури вантажного тарифу в законі, яка, чомусь, була виключена в новій редакції. Зокрема, для того щоб стало вигідно інвестувати кошти в розвиток залізничного транспорту незагального користування, у тарифі має бути виділена термінальна складова. Такий крок дасть змогу наблизити величину плати за перевезення до їхньої собівартості й дасть поштовх до вдосконалення технічного оснащення й технології роботи термінальних залізничних станцій. Особливо ефективним цей крок буде в морських портах, де вже створено конкурентне середовище між стивідорними компаніями й можливість додаткового скорочення собівартості перевалки вантажів за рахунок розвитку припортових станцій, або необхідність відповіді на таке скорочення конкурентами приведе до інвестування коштів у розвиток припортової залізничної інфраструктури.

Найважливішою проблемою, яка повинна бути вирішена новим законом «Про залізничний транспорт», є проблема малодіяльних ділянок.

Клієнти залізничного транспорту не повинні оплачувати тарифи й податки за державну власність, яку держава не може ефективно використовувати.

Незважаючи на особливу гостроту проблеми, поняття про малодіяльні ділянки повністю виключено з нової редакції проекту закону й замінено поняттям малодіяльних станцій, що не є еквівалентним. У цьому зв’язку, проект закону повинен містити визначення малодіяльних ділянок, принципи створення на їхній основі малих залізниць, наявність яких передбачено Державною програмою реформування залізничного транспорту, а також принципи функціонування таких залізниць. Остаточне рішення про переведення залізничних ділянок у малодіяльні має бути передано судовій гілці влади, бо виконавча влада не має жодних стимулів до розв’язання цієї проблеми на користь галузі.

Якщо Закон «Про залізничний транспорт» не дасть відповіді на ці питання, то жодна формальна відповідність вимогам Європейського Союзу до організації ринку не дозволить розв’язати гострі проблеми фінансового стану галузі. Тоді незабаром на автодорогах на додачу до зерновозів, автомобілів із чавуном і трубною заготовкою з’являться автомобілі з рудою й вугіллям, інвестиції замість вітчизняних металургів, вагонобудівників та енергетиків підуть іноземним виробникам автомобілів і нафтовидобувним компаніям, а утримання автодоріг і екологічні проблеми дістануться населенню України. Відповідей на проблеми, які стоять перед галуззю, в проекті закону «Про залізничний транспорт» поки що, на жаль, немає.

Дмитро КОЗАЧЕНКО, д. т. н., професор, начальник науково-дослідної частини Дніпропетровського Національного університету залізничного транспорту ім. В. Лазаряна;

Анатолій ВЕРЛАН, заступник генерального директора із залізничного транспорту ТОВ «ТІС»;

Олег КУТАТЕЛАДЗЕ, к. ю. н., голова ТОВ «ТІС».