Наприкінці вересня цього року відбувся візит української делегації до Франції. Під час організованого Радою Європи заходу експерти в галузі місцевого самоврядування та народні депутати вивчали досвід Франції у сфері децентралізації та діяльність інституту префектів. Про те, чим ці знання можуть бути корисні нашій країні, «Голос України» розпитав у члена Конституційної комісії та Комітету Верховної Ради з питань економічної політики Вікторії Пташник (на знімку).

— Пані Вікторіє, чому обрали саме Францію?
—Насамперед Франція є однією з найсильніших держав Європи. Однак, при цьому, вона спромоглась передати повноваження на місця й здійснити справжню децентралізацію. Зокрема, інститут префекта було запроваджено у Франції ще за часів Наполеона з метою встановлення державного контролю на місцях. Застосування такої системи врятувало тоді країну від розвалу. Але до 1982 року префекти мали занадто сильні повноваження — зокрема, право ветувати й скасовувати акти органів самоврядування своїм одноособовим рішенням, тобто без звернення до суду. Після цього у Франції відбулась реформа, якою на рівні Конституції було передбачено право вільного адміністрування територій. Унаслідок такої реформи права префектів обмежили наглядовими та контрольними функціями, а для скасування актів вони мали звертатися до суду.
Отож Франція має досить потужний досвід у питаннях впровадження та вдосконалення децентралізації. Крім того, за розміром території Україна в Європі може бути порівнянна лише з Францією. Враховуючи, що модель розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування напряму залежить від площі держави, кількості населення та інших подібних показників, французька модель може бути цілком прийнятною для України. Тому вибір Франції як майданчика для запозичення досвіду — логічний та доречний.
— З ким зустрічалася українська делегація і що позитивного, можливо, негативного змогли дізнатися?
— Ми зустрічалися з експертами, які мали чи мають безпосередній стосунок до процесу управління. Це були і сенатори, і колишні префекти регіонів, а також державні радники, очільники департаментів спеціалізованих міністерств, представники Національної школи адміністрації, яка випускає майбутніх префектів. Позитивним було те, що французькі колеги досить детально роз’яснили нам усі особливості та, головне, механізми дії системи управління. Також особливо корисним було обговорення практичних проблем, які мали місце у Франції. Це дало змогу оцінити ризики, які чекають на Україну під час впровадження нової системи управління. Думаю, що не лише я, а й усі члени української делегації зробили для себе певні висновки щодо обрання подальшої моделі децентралізації в Україні, і тепер ми зможемо імплементувати запропоновану модель в Україні більш якісно з урахуванням специфіки нашої держави.
— Чим отриманий вами досвід може бути корисний для нас?
— Оскільки Україна стоїть на самому початку формування децентралізованої системи управління, нам потрібно обрати певну базову модель для розвитку. Вигадувати «велосипед» сенсу немає, оскільки у більшості європейських країн подібні системи вже функціонують протягом десятиліть, і основні недоліки в них уже виправлені. Тому нам потрібно адаптувати іноземний досвід до українських реалій. Розглядаючи французьку модель, одним із найцікавіших елементів для України є взаємозв’язок органів місцевого самоврядування і префектів (регіональних «наглядачів»), які є представниками держави на місцях. Так, префекти наділені повноваженнями оскаржувати рішення органів місцевого самоврядування, які виходять за межі їх компетенції або суперечать законодавству. Водночас відсоток оскарження таких актів — 0,015% з майже 5,2 млн. рішень. Тобто префект, який є представником державної влади, не блокує будь-яку діяльність органів місцевого самоврядування, а оскаржує дійсно незаконні акти. Якщо він починає зловживати цим правом без належних для цього підстав — постає питання щодо його компетентності і, як наслідок, про доцільність обіймання ним відповідної посади. Водночас, як нам розказували французькі експерти, питання про звільнення префекта може бути порушено в будь-який час без попередження самого префекта і пояснення причин. Такі рішення приймаються та оголошуються по середах. Тому самі префекти називають середу своєрідним «судним днем», коли кожен із них може бути звільнений. Як кажуть представники органів влади Франції, це є надзвичайно стримуючим чинником від здійснення префектами будь-яких зловживань.
Крім того, досвід Франції важливий, оскільки, провівши децентралізацію, вона спромоглася забезпечити унітарність держави. Це було досягнуто збалансованістю переданих повноважень органам місцевого самоврядування та одночасним контролем префектами, як представниками держави на місцях, дотримання законності органами місцевого самоврядування. Наприклад, Італія та Іспанія, які на початку здійснення децентралізації брали за основу французьку модель, не змогли належним чином адаптувати таку модель до своїх особливостей (наявність автономних утворень як, наприклад, Каталонія, Сардинія) і порушили цей баланс. Як наслідок — зазначені держави є квазі-унітарними. Очевидно, як показали останні події, Україні такий варіант не підходить. Тому для впровадження законодавства про децентралізацію нам доцільніше використовувати «чистий» та немодифікований досвід Франції, який в основі своїй має збереження унітарності.
— Запровадження інституту префектів в Україні викликає чималий спротив. Зокрема, наголошується, що у такий спосіб посилюється президентська вертикаль влади. Чи справді це так?
— На мою думку, такі твердження не зовсім відповідають дійсності. По-перше, у більшості європейських країн наявний рівень так званого регіонального управління, тобто у нашому випадку — інститут префекта. По-друге, дуже показовим є те, що Україну вважають глибоко регіоналізованою державою. Це пов’язано з тим, що нинішні голови облдержадміністрацій є умовним компромісом держави з місцевими «кланами». Тобто вони діють в інтересах місцевих «олігархів» і аж ніяк не представляють інтереси держави. Водночас змістом місцевого самоврядування, як це визначено в Європейській хартії, є делегування повноважень місцевої влади з наявністю обов’язкового державного контролю. Хоча б як хотілося деяким експертам нав’язати ідею повної автономії органів місцевого самоврядування, такий підхід не лише не відповідає міжнародним стандартам, а й створює потужне підґрунтя для федеративних та сепаратистських рухів. Тому очевидно, що державний контроль (і виключно контроль) за діями органів місцевого самоврядування повинен бути, насамперед — для захисту прав громадян. Адже цілком імовірною є ситуація, коли якийсь із органів місцевого самоврядування не виконує свої зобов’язання, наприклад — не приймає своєчасно відповідне рішення і порушує цим права громадян. Очевидно, що обов’язок держави — захистити такі права, і реалізувати його можна саме через інститут префекта. Тому говорити про посилення вертикалі влади немає підстав.
Надання повної автономії органам місцевого самоврядування несе в собі ризик федералізації. Звичайно, втручання державних органів у діяльність органів місцевого самоврядування повинно бути мінімальним та збалансованим, але воно повинно бути.
— Попереду остаточне голосування за зміни до Конституції. Очевидно, що отримати 300 голосів для їх ухвалення буде непросто. Які аргументи, на вашу думку, треба використати, аби переконати депутатів голосувати?
— Цілком очевидно, що запровадження чіткої системи децентралізації є необхідним для ефективного розвитку регіонів в Україні. Здається, усі політичні сили, які підписували Коаліційну угоду, одностайно підтримували цю ідею. Однак, щоб переконати депутатів підтримати конституційні зміни, необхідно розробити пакет законопроектів щодо децентралізації, які чітко визначать повноваження всіх суб’єктів і виключать будь-які суперечності. Так, наприклад, найбільш проблемними є питання тимчасового зупинення повноважень ради та призначення Президентом державного урядника, а також повноваження префектів. Необхідно розробити проекти, які б усунули всі ці дискусії, та публічно презентувати їх перед голосуванням за зміни в Конституцію.
Нині вже розробляються проекти законів, які встановлюють вимоги щодо добору префектів, перелік їх повноважень, порядок підготовки, ротації та інші питання. Так, 23 жовтня відбулася нарада в Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, на якій обговорювався, зокрема, проект закону про префектів та необхідні зміни до закону про місцеве самоврядування.
На жаль, поки що депутати не беруть активної участі в обговоренні та розробці відповідних законопроектів. Хоча, на мою думку, спільна робота над ними могла би об’єднати депутатів навколо реформи з децентралізації та стати конструктивним майданчиком для її подальшого запровадження.
На сьогодні більшість дискусій виникають саме через недостатнє освітлення та обговорення змін. У Конституції пропонується закріпити лише основи для децентралізації, а деталізувати нові положення маємо у відповідних законодавчих актах. Така ситуація цілком відповідає призначенню Конституції як Основного Закону. Тож для того, щоб переконати депутатів підтримати зміни, необхідно представити їм пакет проектів законів на виконання запропонованих положень до Конституції України. Упевнена, що найближчим часом це буде реалізовано, і тоді парламентарії зможуть прийняти остаточне рішення щодо голосування «за» чи «проти» відповідних змін.

Розмову вела Олена ГОРБУНОВА.