Зростаючі темпи глобалізації, активізація євроінтеграційних процесів, введення в дію положень Угоди про асоціацію між Україною та ЄС обумовлюють необхідність як удосконалення роботи чинної судової системи України, так і формування механізмів позасудового вирішення спорів. З огляду на зміни до податкового законодавства України дедалі частіше постає проблема впровадження сучасних та ефективних методів вирішення податкових спорів, яке дозволяє не лише розвантажити судові установи, а й запобігти нагромадженню податкових спорів у майбутньому.

 

Одним із таких методів є медіація, суть якої полягає у залученні посередника (медіатора), який допомагає сторонам конфлікту налагодити процес комунікації і проаналізувати ситуацію у такий спосіб, щоби вони самі змогли обрати варіант рішення, який би задовольняв інтереси і потреби всіх учасників конфлікту.

 

Сучасні виклики полягають у зростанні кількості податкових спорів в умовах впровадження податкових реформ та адаптації до нових умов як Державної фіскальної служби України, так і платників податків.

 

Своїми думками щодо ситуації, яка склалася, діляться у режимі onlіne-конференції директор Інституту законодавства, член-кореспондент НАН України Олександр Копиленко; радник голови Державної фіскальної служби України, кандидат юридичних наук Зінаїда Кукіна; перший заступник директора Інституту законодавства, член-кореспондент НАН України Євген Бершеда; голова Третейського суду ВГО «Ліга юристів України», адвокат, кандидат юридичних наук Павло Куфтирєв; завідувач відділу європейського права та міжнародної інтеграції Інституту законодавства, доктор юридичних наук Олена Гріненко.

 

 

О. Копиленко (на знімку): В Інституті законодавства Верховної Ради України неодноразово обговорювалися актуальні проблеми застосування альтернативного вирішення спорів як комплексної системи методів позасудового вирішення спорів. Лише за 2014-2015 рр. проведено низку спільних заходів Інституту законодавства Верховної Ради України та Мюнхенського інституту східноєвропейського права, присвячених цій проблематиці. Зокрема, міжнародні науково-практичні конференції «Альтернативні та судові процедури вирішення спорів: сучасний стан і нові тенденції в Україні, Німеччині та Польщі» та «Альтернативне вирішення спорів як локаційний фактор у глобальній конкуренції — у фокусі Німеччина, Польща та Україна», що відбулися у Києві та Мюнхені в рамках спільного проекту «ForChange: Відкритість та інституційні зміни: приклад реалізації верховенства права».

Значна увага приділялася перспективам удосконалення правового регулювання діяльності арбітражних установ в Україні з огляду на німецький досвід у цій сфері. Експерти також обмінювалися думками щодо застосування альтернативних методів вирішення спорів в цілому та медіації, зокрема, при вирішенні адміністративних, господарських, цивільно-правових, інвестиційних та податкових спорів. Показово, що й німецькі, й вітчизняні фахівці наголошували на необхідності спеціального обговорення проблем медіації у податковій сфері.

De jure в Україні вже сформувалися необхідні умови для діяльності арбітражних установ у цілому і застосування ними медіації та інших аналогічних методів, зокрема. Прийнято такі надважливі нормативні акти, як Закон України «Про міжнародний комерційний арбітраж» 1994 року, Закон України «Про торгово-промислові палати в Україні» 1997 року, Закон України «Про третейські суди» 2004 року. Саме ці документи разом із Цивільним процесуальним та Господарським процесуальним кодексами становлять основу нормативно-правового регулювання арбітражного вирішення спорів як суто українських, так і ускладнених іноземною присутністю. Більше того, в Україні сформувалися такі постійно діючі арбітражні інституції, як Міжнародний комерційний арбітражний суд та Морська арбітражна комісія при Торговельно-промисловій палаті України. Водночас зазначені інституції, як і наявна нормативно-правова база, виявилися не готовими до належної реалізації потенціалу медіації у податкових спорах.

Ред.: Чи може повне набрання чинності Угодою про асоціацію мати й побічні ефекти на кшталт збільшенні кількості податкових спорів?

 

 

Є. Бершеда: Експертна думка щодо цього вперше була висловлена в 2014 році на міжнародній конференції у Мюнхені. Спираючись на результати досліджень Інституту законодавства, я привернув увагу до наслідків Угоди в частині інтенсифікації руху інвестицій та пов’язаного з цим збільшення навантаження на судові та квазісудові інституції, які займаються розглядом інвестиційних спорів. З огляду на те, що значна кількість інвестиційних спорів прямо чи опосередковано стосується питань оподаткування (зокрема, йдеться про спори між інвесторами та приймаючими державами), виникає закономірне питання про вплив Угоди на режим оподаткування на території України та держав-членів. У цьому контексті особливе значення мають положення статті 142 Угоди: «Режим найбільшого сприяння, що надається згідно із положеннями цієї Глави, не поширюється на податковий режим, який Сторони забезпечують або забезпечуватимуть у майбутньому на основі угод між Сторонами, спрямованими на уникнення подвійного оподаткування».

Отже, окремі положення Угоди дають підстави вважати, що розв’язання значної частини інвестиційних спорів, пов’язаних із оподаткуванням у приймаючій державі через механізми вирішення спорів, які передбачено самою Угодою, неможливе. Більше того, подібні інвестиційні спори мають розглядатися на основі двосторонніх міжнародних угод про уникнення подвійного оподаткування (звісно, лише в разі наявності відповідних угод між державами походження сторін спору).

Отже, введення в дію Угоди та залучення в Україну іноземних інвестицій так чи інакше сприятиме зростанню кількості інвестиційних спорів.

 

 

З. Кукіна: Задля вирішення цих та інших проблем, відповідно до Угоди про співпрацю між Інститутом законодавства та Державною фіскальною службою України, було створено Центр дослідження проблем податкового та митного законодавства (далі — Центр), робота якого стала однією із ланок реалізації Плану законодавчого забезпечення реформ, ухваленого Верховною Радою України 6 червня 2015 року.

На установчому засіданні Центру, що відбулося 26 листопада 2015 року в Інституті законодавства Верховної Ради України, було порушено питання про перспективи застосування медіації та інших альтернативних методів при вирішенні податкових спорів в Україні.

Переконана, що необхідність подальшого розвитку наукових досліджень у сфері податкового та митного законодавства, з одного боку, та потреби використання їх результатів на практиці зумовлює підвищення уваги Центру до альтернативних методів вирішення податкових спорів.

Ред.: Якщо йдеться про роботу Центру дослідження проблем податкового та митного законодавства, постає питання: яким чином податкова медіація співвідноситься з основними напрямами діяльності Центру?

О. Копиленко: Під час установчого засідання Центру мною було відзначено, що його діяльність реалізовуватиметься за такими напрямами: діалог між ДФС України та платниками податків в контексті вирішення податкових спорів (медіація); створення «Школи податківця та митника» з метою підвищення кваліфікації працівників ДФС; розроблення робочими групами Центру законопроектів і проведення аналізу наявних проектів законів у сфері митного та податкового законодавства; узагальнення та аналіз міжнародної практики (СОТ, ЄС) та досвіду зарубіжних країн у сфері податкового та митного права, служби фінансових розслідувань тощо.

Наше бачення концепції діяльності Центру дослідження проблем податкового та митного законодавства полягає в об’єднанні зусиль експертів задля пошуку шляхів вирішення проблем податкового та митного законодавства України, одним із яких є застосування медіації у цій сфері.

Ред.: З огляду на перспективність медіації як альтернативи звичайним судовим і позасудовим методам вирішення податкових спорів, хотілося б з’ясувати, які приклади використання альтернативних засобів вирішення податкових спорів існують у правових системах інших країн?

П. Куфтирєв: У світі існує позитивна практика запровадження ADR-методів розв’язання податкових спорів (alternatіve dіspute resolutіon). Принаймні в тих країнах, де вони були запроваджені, спостерігається істотне зменшення звернень до державних судів і значне зниження конфліктних ситуацій. Так, у Великобританії з 1993 року запроваджено посаду арбітра, який вивчає спірну ситуацію у сфері надання публічних послуг, у тому числі у сфері справляння обов’язкових платежів, надає допомогу платникам та виносить рекомендації, яким чином потрібно розв’язувати той або інший спір.

У США з 1996 року діє така інституція, як Податковий адвокат. Ця інституція прийшла на зміну уповноваженому з прав платників податків. Офіс Податкового адвоката діє у складі Служби внутрішніх доходів, але він незалежний і не підпорядкований податковому органу. Його функціями є допомога платникам податків при їх взаємодії з податковими органами та захист їхніх прав у випадку порушення. Так, приміром, у 2012 році Податковим адвокатом було розглянуто 220 тисяч податкових спорів, у яких 77% скарг платників було задоволено. Це означає, що майже 170 тисяч справ не потрапили до суду і були вирішені без залучення громіздкої і коштовної судової системи.

Поряд з цим Службою внутрішніх доходів США використовуються такі альтернативні способи, як «швидка медіація», «швидке врегулювання», рання передача на розгляд та арбітраж. Усі ці способи є альтернативними, не потребують державного втручання, спрямовані на розв’язання спору в такий спосіб, щоб усі сторони конфлікту довіряли прийнятому рішенню і погоджувалися його виконувати. Загалом до державних судів США доходять лише 10% податкових конфліктів, а решта вирішується через ADR-методи.

Хоча Україна поки що не використовує подібні механізми, вони широко використовуються у таких країнах ЄС, як Великобританія, Нідерланди, Бельгія та багатьох інших країнах.

У Нідерландах з 1 квітня 2005 року запроваджено медіацію у податкових спорах, завдяки чому 95% таких спорів не доходить до державних судів. З 2000 року ADR-процедури запроваджено у ФРН.

Слід також звернути увагу і на необхідність адаптувати вітчизняне законодавство до вимог Рекомендації Ради Європи 2001 року Rec. (2001)9 про альтернативні методи врегулювання спорів між адміністративними органами та приватними особами. Цією рекомендацією державам-членам РЄ запропоновано запровадити до публічно-правової сфери процедури медіації, посередництва та арбітражу.

Є. Бершеда: Коментуючи поширеність використання ADR у сфері вирішення податкових спорів, хотілося би зазначити, що ці методи особливо важливі 

в умовах трансформації, коли значна кількість податкових спорів не дозволяє розглядати такі спори за стандартними процедурами, а недосконалість правового регулювання зумовлює їх нагромадження. Разом з тим, з часом, у результаті оптимізації матеріального права звужуються передумови.

Зокрема, якщо в Німеччині (зокрема, в Баварії), де правове регулювання питань, пов’язаних з оподаткуванням, є досить деталізованим, відсутні потреби у використанні медіації, то в Польщі дискусії щодо податкової медіації набули особливої гостроти.

Ред.: Що заважає впровадженню альтернативних методів в Україні?

 

 

П. Куфтирєв: В Україні наявні інституційні механізми альтернативного розв’язання спорів. Йдеться про законодавство щодо третейських судів і спеціальне податкове законодавство, яке не забороняє здійснення альтернативних заходів розв’язання податкового спору. Водночас такі ADR-методи, як арбітраж, медіація, посередництво та інші альтернативні методи вирішення конфліктів, у зазначених сферах не використовуються. Між тим запровадження таких методів не потребує додаткових витрат із державного бюджету, створення спеціальних інституцій, їх фінансування, формування кваліфікованого кадрового потенціалу. Подібні організаційні механізми і передумови для їх існування вже наявні в Україні і просто потребують актуалізації саме у сфері податкової конфліктології.

Проте для впровадження альтернативних методів вирішення спорів існують законодавчі перепони. Перш за все Закон України «Про третейські суди» прямо забороняє розв’язання публічно-правових спорів у третейських судах, вилучаючи таку категорію справ з юрисдикції арбітражів. Стаття 6 Закону України «Про третейські суди», визначаючи підвідомчість справ третейському суду, чітко забороняє розгляд справ третейським судом, в яких однією із сторін є орган державної влади, місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт під час здійснення ним владних управлінських функцій на основі законодавства, державна установа чи організація. Наразі розгляд третейським судом такого спору є підставою для скасування рішення.

Доки існує таке обмеження, вести мову про арбітраж у податкових спорах ми не можемо. Така ситуація є неприйнятною з точки зору державно-приватного партнерства. Адже в ситуації з крупними платниками податків, коли йдеться про багатомільйонні податки припустимо в конкретних випадках передавати спір до арбітражу, навіть подекуди — ad hoc. Водночас державні суди, хоч би як декларувалася їх незалежність, залишаються однією із гілок державної влади, а відтак до певної міри є заінтересованою стороною. На наш погляд, якщо для вирішення спору запросять як третейських суддів шанованих експертів, науковців, у тому числі закордонних фахівців, рівень довіри до такого рішення буде вищим.

Не применшуючи ролі державних судів, слід зазначити, що в деяких випадках спір міг би вирішуватись арбітражем. Для запровадження арбітражу в податкових спорах необхідна зміна третейського законодавства і розробка механізмів розв’язання податкових спорів арбітражними інституціями. Після цього при фіскальних органах можуть бути акредитовані третейські інституції, які зможуть надавати допомогу в розв’язанні згаданих спорів.

Добровільну медіацію як альтернативний спосіб можливо запровадити і без зміни чинного законодавства на рівні законів. Для цього достатньо видати відомчий нормативний акт Державної фіскальної служби і створити медіаційні центри при кожному територіальному органі Державної фіскальної служби, запросивши туди під наглядом громадськості відомих фахівців, які користуються повагою бізнесу і державних структур, а також створивши відкриті списки фахівців-медіаторів, яких сторони могли би обирати на власний розсуд. Перш за все йдеться про громадських активістів, викладачів права і економіки, які готові долучитися до такої роботи. Для цього достатньо наказом голови Державної фіскальної служби змінити процедури і регламенти адміністративного розгляду скарг фіскальними органами.

Зрештою, необхідно запозичити згаданий досвід розвинених країн і запровадити обов’язкову досудову медіацію. Хоча це вже можливо лише за умови зміни відповідних процесуальних кодексів і законів.

Кількість податкових спорів в Україні щороку зростає — це пов’язано із низкою об’єктивних і суб’єктивних чинників. До об’єктивних слід відносити чинники змінюваності податкового законодавства в Україні, що подекуди призводить до правових конфліктів, а також нестабільності фіскальної політики. Серед суб’єктивних чинників, які впливають на збільшення кількості податкових спорів, можна виділити зростання правосвідомості населення, підвищення рівня правової обізнаності і, як наслідок, небажання миритися з порушенням своїх прав у сфері справляння обов’язкових платежів, підвищення рівня громадської активності та формування громадянського суспільства, а також нестабільність кадрового складу у фіскальній сфері, прояви корупції тощо.

Державна система розв’язання фіскальних спорів належним чином не справляється із завданням відновлення порушених чи оспорюваних прав громадян у сфері податкових спорів. На кожного суддю окружного адміністративного суду щороку припадає майже півтори тисячі справ в порядку КАС України. Все це потребує запровадження європейських моделей фіскальної конфліктології, долучення до найкращих світових зразків розв’язання конфліктів податкового характеру.

 

 

О. Гріненко: Відповідаючи на це питання, слід звернути увагу на той факт, що останнім часом ставлення експертів та громадськості до медіації зазнало суттєвих змін, ймовірно, тому що випадки застосування медіації стали численнішими і дедалі частіше демонструють ефективність цього методу. Сьогодні вибір сторонами спору процедури медіації, принаймні в європейських країнах (наприклад: Німеччина, Польща), має виключно добровільний характер, і, таким чином, не передбачає юридично обов’язкової гарантії захисту прав.

Наш колега виконавчий директор Мюнхенського Інституту східноєвропейського права професор Герберт Кюппер наголошує, що законодавчим першопрохідцем у сфері медіації стала Польща, яка в 2005 році включила положення про медіацію до Цивільного процесуального кодексу. Основою для цього стали норми відповідної директиви ЄС від 2004 року. Згодом це було відтворено й у Німеччині, де тривалий час відбувалися технічні та політичні дискусії з означених питань, і лише у 2012 році було прийнято відповідний федеральний закон. Досвід запровадження медіації у зазначених країнах, вочевидь може бути використаний і в Україні.

Показово, що у Верховній Раді України зареєстровано три законопроекти, пов’язані з медіацією, які перебувають на різних етапах розгляду. Йдеться про проекти законів від 28.12.2014 р. «Про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо введення процедури медіації)», від 17.12.2015 р. «Про медіацію» та альтернативний проект від 29.12.2015 «Про медіацію». На жаль, розгляд цих нормативних актів наштовхнувся на колізію, з якою вже мали справу польські та німецькі законотворці. Процедура медіації вимагає, з одного боку, встановлення певних норм і правил, а з другого — забезпечення необхідного простору для автономного вирішення спорів. Пошук збалансованого рішення триває. В Україні він залежить від прийняття базових законів про медіацію.

 

Ред. Дякуємо всім за розмову.