Конституційні зміни: посилення політичного впливу на суддів чи деполітизація?

Процес внесення змін до Конституції України в частині, яка стосується правосуддя, вийшов на фінішну пряму — відповідний законопроект отримав позитивний висновок Конституційного Суду України і чекає на голосування в парламенті. Однак дискусії з приводу його змісту не припиняються. Лунають побоювання, що конституційні зміни не зменшать, а навпаки збільшать можливості впливу владного політикуму на суддів. Наскільки обґрунтовані ці побоювання, чого чекати українським суддям і суспільству загалом, з’ясовували головні редактори газети «Голос України» Анатолій Горлов та юридичного журналу «Право України» Олександр Святоцький, запросивши до розмови Голову Верховного Суду України Ярослава РОМАНЮКА (на знімку).

— Ярославе Михайловичу, як відомо, Верховний Суд України не раз офіційно висловлював свою позицію про те, що судова система України повинна функціонувати у трьох рівнях із внутрішньою спеціалізацією суддів...

— Справді, триланкова судова система із внутрішньою спеціалізацією суддів у кожному суді — це офіційна позиція Верховного Суду України. І не можна сказати, що наша позиція цілком проігнорована. На сьогодні Конституція передбачає обов’язкове існування вищих судів, а в законопроекті про внесення змін до Конституції можливість їх існування допускається, але на практиці віддається на розсуд законодавця. Тому певні зрушення в напрямі повернення України до триланкової судової системи все-таки спостерігаються.

Чому одразу, на конституційному рівні не закріплена триланкова модель? Тому що для цього потрібна сильна політична воля та усвідомлене бажання політикуму зробити судову владу сильною і незалежною.

Загальновизнаним для сучасних демократичних держав стандартом є те, що судова влада — рівна із законодавчою та виконавчою, водночас відіграє важливу роль і виконує серйозні завдання стосовно двох інших влад. Судова влада має свою особливість: вона завжди виступає арбітром у спорах, у тому числі тих, де протистоять інтереси людини і держави, забезпечуючи відповідальність органів державного управління за свої дії. Для виконання своєї важливої ролі в цих сферах судова влада повинна бути, так би мовити, цілісною і не допускати навіть теоретичної можливості впливу на неї двох інших влад, особливо виконавчої.

Натомість у побудові нинішньої судової системи присутні ознаки принципу «розділяй і володарюй». Бюджетний процес є тому яскравим прикладом. Так, приймаючи закон про державний бюджет на 2016 рік, одна влада, законодавча, надала другій владі, виконавчій, право протягом року фактично в «ручному» режимі та на власний розсуд розпоряджатися бюджетними коштами, призначеними третій, самостійній, владі — судовій.

Тут не зайвим буде нагадати, що суди щорічно розглядають десятки тисяч справ у спорах, які стосуються пенсійного забезпечення та соціального захисту громадян, насамперед соціально незахищених верств населення — пенсіонерів, інвалідів, безробітних, сімей із дітьми. Наприклад, у минулому 2015 році суди отримали 67 тисяч справ, які стосувалися спорів щодо реалізації публічної політики в сферах праці, зайнятості населення, соціального захисту громадян та в сфері публічної житлової політики. За результатами розгляду цих справ суди присудили до стягнення 1,8 млрд. гривень, зокрема, у спорах щодо пенсійного страхування — майже 1,2 млрд. гривень, соціального захисту та зайнятості інвалідів, соціальних послуг — 168 млн. гривень. Велика частина таких справ ініційована саме громадянами.

Люди звертаються до суду з надією на захист їхніх прав від неправомірних дій органів виконавчої влади на місцях. І вони такий захист отримують — суди підтверджують законність вимог позивачів і стягують з органів виконавчої влади на користь громадян значні суми коштів. Але цього року виконавча влада наділена абсолютним правом розпоряджатися фінансами судової й у такий спосіб фактично передано в руки відповідача, яким є виконавча влада в соціальних спорах, механізм впливу на судову владу. Безумовно, про абсолютну незалежність судової влади в такій ситуації йтися не може.

Крім того, наша теперішня судова система, з одного боку, неповоротка, а з другого — не має внутрішньої єдності, притаманної цілісній судовій владі. Нас постійно роздирають внутрішні суперечності — суди сперечаються про підсудність, про правові позиції, про те, яка спеціалізація важливіша, які суди потрібніші. Усе це ослаблює судову владу загалом і робить її вразливою перед іншими — законодавчою та виконавчою. Фактично нині ми маємо сукупність судів і судових органів, але не сильну, монолітну судову владу, яка реально спроможна протистояти зовнішньому впливу з боку двох інших влад.

На мою думку, для забезпечення максимального ступеня деполітизації судової влади потрібно зробити так, щоб ця влада власне відбулася. Щоб вона нарешті стала рівноправною з іншими. Щоб судова система набула сили в своїй монолітності та організаційній єдності і не декларативно, а практично, ефективно та самостійно могла впоратися із загрозами зовнішніх впливів.

— Чи пропонуються інші механізми для деполітизації судової влади?

— Так, законопроект передбачає зміни, значущі для деполітизації кадрової складової в судовій системі. Насамперед законопроект передбачає відмову від наявного на сьогодні п’ятирічного, так званого випробувального, строку призначення на посаду судді. Судді призначатимуться на посаду одразу безстроково. Власне, ці пропозиції цілком слушні й ґрунтуються передусім на практиці європейських країн та рекомендаціях міжнародних інституцій. Вони полягають у тому, що забезпечення судді терміну перебування на посаді та незмінюваності — ключові елементи принципу незалежності суддів.

З моєї точки зору, тимчасове призначення на посаду судді — процес невиправданий. Відбір претендентів на посаду судді має бути ефективним. Тобто держава на самому початку зобов’язана забезпечити, щоб на посаду судді призначався кандидат, який повністю готовий до судової роботи. Якщо процедура відбору цього не забезпечує, то треба міняти систему відбору, а не «випробовувати» суддю на людських долях п’ять років.

Крім того, наразі згідно з чинною Конституцією парламент приймає рішення про обрання суддів на посади безстроково (тих, в кого завершився п’ятирічний строк першого призначення), в тому числі й у порядку переведення суддів на роботу до суду іншого рівня. Верховна Рада України також повноважна звільняти суддів, надавати згоду на затримання судді чи арешт (тримання під вартою).

Однак парламент — це політичний орган, який діє за принципами здійснення політики, і прийняття його рішень супроводжується перемовинами, консультаціями, поступками та компромісами. Так само й під час вирішення питань кар’єри суддів переважають політичні мотиви. А це неприпустимо з точки зору забезпечення гарантій незалежності суддів. Ми маємо рішуче позбавитися цього, якщо ставимо за мету насправді деполітизувати судову владу.

Тому чи не найголовніше, що пропонується в законопроекті, — повністю позбавити Верховну Раду України повноважень вирішувати будь-які питання кар’єри суддів. Ця пропозиція, крім того, відповідає рекомендаціям міжнародних профільних інституцій, зокрема Венеціанської комісії, які не втомлюються повторювати Україні, що питання призначення звичайних суддів (не конституційних) не є відповідним об’єктом для голосування в парламенті, оскільки є небезпека того, що політичні міркування превалюватимуть над чеснотами кандидата.

Водночас парламент отримає нове повноваження — утворювати та ліквідовувати суди. Президент цього повноваження буде позбавлений.

— Отже, один обов’язковий щабель у суддівській кар’єрі, обрання судді на посаду безстроково парламентом, буде виключений. А решта? Якщо не у Верховній Раді України, то яким чином вирішуватимуться питання про звільнення суддів, надання згоди на арешт, та, зрештою, про призначення суддів?

— В усіх цих питаннях ключову роль відіграватиме Вища рада правосуддя. Це самостійний, незалежний орган судової влади. Він складатиметься із 21 члена, а в більшості — із суддів, обраних самими суддями. 10 суддів (або суддів у відставці) обиратимуться іншими суддями в демократичний спосіб — шляхом таємного голосування на всеукраїнському з’їзді суддів, а Голова Верховного Суду України входитиме до складу Вищої ради правосуддя за посадою. Інші суб’єкти формування складу цього органу (Президент України, Верховна Рада України, спільноти адвокатів, прокурорів та науковців) обиратимуть по два члени.

Усі питання проходження суддями кар’єри — призначення на посаду, переведення з одного суду до іншого і по вертикалі, і по горизонталі, звільнення судді, відсторонення його від посади в зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності, надання згоди на затримання судді й тримання його під вартою — все це перебуватиме в компетенції Вищої ради правосуддя. За одним винятком. Законопроект пропонує залишити Президенту здійснення призначення на посаду судді за поданням Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому законом.

— У чому ж тоді полягає деполітизація? Такий вигляд, що один політичний орган (Верховна Рада України) позбавляється повноважень обирати суддів, але одночасно інший (Президент України) такі повноваження отримує.

— Ні, це не зовсім так. Як я вже сказав: Президенту пропонується залишити повноваження призначати осіб на посаду судді. Проте зі збереженням важливої і обов’язкової умови — призначення Президент здійснюватиме за поданням Вищої ради правосуддя.

Тобто по суті питання про те, кого і в який суд призначити суддею, вирішуватиме Вища рада правосуддя. Роль Президента в такому процесі — виключно церемоніальна: він отримує подання Вищої ради правосуддя та на його підставі й у його межах видає власний указ.

До того ж Президент не має права відмовити у призначенні суддею ту особу, яку обрала Вища рада правосуддя. Так само Президент не має права призначити суддею когось іншого, тобто особу, яка не отримала відповідної рекомендації від Вищої ради правосуддя. Глава держави повинен діяти з суворим дотриманням меж, установлених рішенням незалежного органу судової влади.

— А якщо так станеться, що Президент все-таки відмовиться призначати суддею кандидатуру, обрану Вищою радою правосуддя? У законопроекті це питання не врегульовано.

— На мою думку, це не є питанням, регулювання якого потребує надмірної деталізації на конституційному рівні. Конституція — базис, фундамент, основа для побудови системи законодавства. А процедурні моменти — як от строки, порядок дій — в переважній більшості можуть, і повинні, бути прописані в законах. Так само й щодо видання Президентом указу про призначення суддів. Якщо пропоновані зміни до Конституції буде прийнято, то на рівні профільного закону можуть бути передбачені ті чи інші процедури. Наприклад, строк, в який Президент видає відповідний указ, порядок його видання і таке інше.

Власне, так є і нині. Чинна стаття 128 Конституції передбачає, що перше призначення на посаду судді строком на п’ять років здійснюється Президентом України. А вже на рівні закону, в статті 74 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», установлено, що Президент видає указ не пізніш як 30 днів із дня отримання відповідного подання Вищої ради юстиції.

Більше того, такі процедурні моменти — елемент досить гнучкий. Нині існує 30-денний строк для видання Президентом указу про призначення суддею. Але, можливо, через рік, п’ять або й десять років назріє потреба корегування цього строку. То невже для того, щоб 30 днів змінити на 20 або 40, треба ініціювати громіздку процедуру конституційних змін? Ні, потреби в цьому немає.

Крім того, Конституція — це Основний Закон держави, і саме Президент є гарантом дотримання Конституції. То невже є необхідність на найвищому, конституційному, рівні закріплювати впевненість у тому, що Президент буде порушувати Основний Закон власної держави? Невже ми настільки не довіряємо Президенту — не конкретній людині, а інституту глави держави загалом, — що в самій Конституції на майбутнє, на довгі роки закарбовуємо свою недовіру? Знаєте, це принижує власне сам інститут президентства.

— Пропозиція наділити Президента повноваженнями призначати суддів піддається критиці. Опоненти висловлюються, що в такий спосіб позиції глави держави зміцнюються і посилюється можливість впливу на судову систему.

— Цей висновок — поверховий, оскільки зроблений на основі вирваної з контексту однієї норми про те, що Президент здійснює призначення суддів. Це не зовсім виправдано, адже на законопроект щодо внесення змін до Конституції слід дивитися комплексно та оцінювати його як цілісний документ.

Якщо аналізувати в такий спосіб, то ми побачимо дещо іншу картину. Справді, повноваження Президента призначати суддів залишається. Однак, по-перше, це повноваження буде суто церемоніальним, а по-друге, одночасно Президент позбавляється низки інших повноважень у сфері судочинства, які він нині має, про що я вже казав (утворення, реорганізація та ліквідація судів, переведення та звільнення суддів).

Отож від великої кількості повноважень у сфері судочинства та щодо статусу суддів інститут Президента буде позбавлений. Тому, швидше, ми можемо спостерігати певне збалансування компетенції в цій сфері між органами законодавчої, судової влади та главою держави.

— З якою тоді метою за Президентом протягом двох років із дня набрання чинності законом про внесення змін до Конституції пропонується зберегти повноваження переводити суддів з одного суду до іншого? Чому одразу не передати такі повноваження Вищій раді правосуддя?

— Обґрунтування цього положення міститься в пояснювальній записці до законопроекту, згідно з якою на перехідний період такі функції закріплюються за Президентом України з міркувань національної безпеки в питаннях переведення суддів із судів, що припинили свою діяльність в АР Крим, Донецькій та Луганській областях. Президент є одним із суб’єктів забезпечення національної безпеки та власне ініціює законопроект про внесення змін до Конституції, тому мені складно коментувати мотиви цієї пропозиції.

— Якщо Президент у питаннях призначення суддів братиме лише церемоніальну, так би мовити формальну, участь, то чи не принижує це власне статусу посади Президента?

— Така роль Президента — це не українське ноу-хау. Це багатолітня традиція, яка склалася в багатьох європейських державах зі змішаною формою державного правління: чи то парламентсько-президентських, чи то президентсько-парламентських, немає значення (Польща, Чехія, Литва, Словаччина та інші). Наприклад, в Італії відповідний указ Президента Республіки є чистою формальністю.

В Україні я теж не бачу жодних негативних впливів на статус посади глави держави від того, що він виконуватиме церемоніальну роль у процедурі призначення судді на посаду. Навпаки. Видання Президентом України указу означає, що фактично на найвищому державному рівні особі надається повноваження здійснювати правосуддя від імені держави. Ця церемонія підвищує статус і престиж професії судді, а також публічно демонструє повагу держави до правосуддя та відповідальної місії, яку здійснюватиме суддя в ім’я справедливості.

— Критики законопроекту висловлюють занепокоєння тим, що в руках Вищої ради правосуддя концентруватиметься вся повнота повноважень щодо суддівських кадрів. Чи не призведе це до формування структури, яка захищатиме виключно корпоративні інтереси? Адже більшість у Вищій раді правосуддя становитимуть саме судді.

— Я не втомлююся повторювати: якщо ми йдемо в Європу, ми повинні добровільно дотримуватися правил, за якими живуть розвинуті європейські держави, та прислухатися до рекомендацій поважних європейських інституцій. А їх стандарти такі: орган влади, який приймає рішення щодо добору суддів, їх підвищення по службі, стосовно дисциплінарної відповідальності суддів, повинен бути незалежний від виконавчої чи законодавчої влади. І в цьому органі більшість або значну частину членів мають становити судді, обрані їх колегами — суддями.

Це саме, вже конкретно для України, постійно повторювала Венеціанська комісія та закликала нас створити незалежний судовий орган відповідно до міжнародних стандартів, більшість або значну частину членів якого мають становити судді, обрані іншими суддями в демократичний спосіб. Нарешті ці рекомендації Україна може виконати — їх закладено в законопроекті щодо внесення змін до Конституції.

Крім того, відбір кандидатів на зайняття посади судді, до того ж суто на конкурсних засадах, їх спеціальну підготовку здійснюватиме інший судовий орган — Вища кваліфікаційна комісія суддів України. Вища рада правосуддя надаватиме рекомендації на призначення на посаду судді виключно з тих, кого визнає придатним для цієї роботи Вища кваліфікаційна комісія.

А на побоювання «корпоратизації» системи відповім нашим, вітчизняним, позитивним досвідом. Ще у вересні 2014 року суддівський корпус на всеукраїнському з’їзді суддів делегував своїх представників до складу органів, які наразі опікуються кадровими та дисциплінарними питаннями суддів. До Вищої кваліфікаційної комісії суддів України було призначено шістьох членів, до Вищої ради юстиції — трьох. Пізніше, 2015 року, до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України з’їзд суддів призначив ще двох членів.

Самі судді призначили виконувати обов’язки в зазначених органах тих своїх колег-суддів, до яких не було жодних претензій у громадянського суспільства. Показово, що до цих суддів суспільство не має також і зауважень за результатами їх роботи у Вищій кваліфікаційній комісії суддів України та Вищій раді юстиції.

Це означає, що судовий корпус загалом і окремі судді зокрема усвідомлюють відповідальну місію, яку виконують судді—члени відповідних органів. У свою чергу останні об’єктивно та добросовісно виконують свої обов’язки.

Крім того, в складі Вищої ради правосуддя суддів буде 11. Це більшість, проте не переважна. 10 членів цього органу призначатимуться та обиратимуться іншими суб’єктами з числа інших осіб. Водночас законопроект пропонує встановити досить жорсткі вимоги до члена Вищої ради правосуддя: він має належати до правничої професії та бути політично нейтральним, йому заборонено займатися будь-якою політичною діяльністю, належати до політичних партій, профспілок, мати представницький мандат чи займатися, крім роботи у Вищій раді правосуддя, якоюсь іншою оплачуваною роботою (за винятком наукової, викладацької та творчої).

Отже, частина політично нейтральних правників у Вищій раді правосуддя, які не є суддями, покликана забезпечувати усунення суб’єктивної «суддівської» складової в діяльності ради. 10 членів цього органу цілком спроможні без використання політичних впливів виконувати роль певного стримуючого чинника в разі виникнення загрози «корпоратизації» під час вирішення питань щодо кар’єри суддів чи їх відповідальності.

— Ще одне запитання, стосовно якого продовжують точитися дискусії, — це ратифікація Україною Римського статуту Міжнародного кримінального суду. Про це багато говорилося, але статут дотепер ратифікації не пройшов. Законопроект про внесення змін до Конституції знову пропонує відкласти це питання на три роки. Чому?

— Римський статут Міжнародного кримінального суду Україна підписала 20 січня 2000 року, розпочавши процес приєднання до цього міжнародного правового інструменту. В лютому 2014-го та в лютому 2015 року Верховна Рада України прийняла заяви про визнання юрисдикції МКС. Тож фактично Україна стала таким собі «асоційованим» учасником Римського статуту та набула обов’язки за ним.

Обов’язки ми отримали. Проте відсутність ратифікації перешкоджає нашій державі повною мірою користуватися правами та перевагами прийняття юрисдикції МКС.

Тому, як на мене, зволікати з ратифікацією — нелогічно і невиправдано. Але на Конституційній комісії питання про відстрочення ратифікації Римського статуту на три роки не обговорювалося, і я не знаю причин появи в законопроекті такої норми.

— І на завершення... Ярославе Михайловичу, як ви оцінюєте такі пропозиції змін до Конституції в частині правосуддя?

— Ми з вами говорили лише про частину конституційних змін. Є, звісно, й інші, які стосуються загалом побудови судової системи, функціонування суміжних правових інститутів, ролі прокуратури, адвокатури в захисті прав громадян, органів виконання судових рішень... Як член Конституційної комісії, я брав участь у роботі над формуванням пропозицій цих змін і з власного досвіду знаю, як іноді непросто давалася нам та чи інша позиція. Ми дискутували і переконували один одного, проте Конституційна комісія — орган колегіальний, і одностайності вдавалося дійти не завжди.

Не можу сказати, що оцінюю законопроект загалом як ідеальний і досконалий. Він і не може бути такий. Законопроект має отримати підтримку конституційної більшості парламенту, а це зовсім непросто. Тому пропозиції конституційних змін — це продукт компромісу, в тому числі й політичного.

Але я впевнений: цей законопроект треба приймати. Чому? Якщо не прийняти — значить, законсервувати недоліки, які нині є. А прийняттям цих змін ми хоч і не робимо помітного стрибка в напрямі ідеального правосуддя, проте робимо впевнений крок у правильному напрямі.

— Дякуємо за розмову.