(Роздуми правника з приводу конституційних засобів захисту соціальних прав)
«Сенс правової державності — захист суспільства від держави... сенсом же державності соціальної, навпаки, є захист суспільства державою», — саме з таких слів відомого німецького конституціоналіста Е. Хубера я почав свій виступ на засіданні Конституційного Суду України (йдеться про залучення як спеціаліста у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу І Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VІІІ), і саме ці слова хотілось би покласти в основу цього матеріалу. Конституція як акт установчої влади має визначати межі здійснення державної влади, діяльність якої має бути спрямовано на утвердження та гарантування прав та основоположних свобод. Ця конституційна місія Української держави, а точніше, стан її реалізації владними суб’єктами, все частіше викликає песимістичні настрої та ставлення пересічних громадян до Основного Закону як документа, здатного захистити їх від соціальних та економічних потрясінь.
Вочевидь, що соціальна спрямованість держави, зафіксована на рівні засад конституційного ладу в ст. 1 Основного Закону, для кожної урядової команди, що проголошує новий реформаторський курс, викликає найбільше ускладнень і виступає чомусь чи не основним напрямком «реформаторських» зусиль по виходу із кризи. Як наслідок, виникає дисонанс між суспільними очікуваннями і намаганнями уряду залатати бюджетні дірки за рахунок значного скорочення соціальних виплат та пільг, який (дисонанс) може потім оформитись у певний правовий спір. Останньою інстанцією у вирішенні таких спорів виступає Конституційний Суд України, правові позиції якого, висловлені у «соціальних» справах, дозволяють говорити не тільки про формування певних доктринальних підходів, а і про їх періодичний перегляд. З цього приводу хотілось би висловити низку міркувань.
Без звуження змісту та обсягу
Передовсім варто звернути увагу на те, що соціальні стандарти, зафіксовані в Основному Законі, на думку окремих із його розробників, мали б гарантуватись не тільки закріпленням принципів соціальної державності та відповідних позитивних прав, але й такою, достатньо контроверсійною нормою ч. 3 ст. 22 про те, що «при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод». Конституційний Суд України, а потім всі без винятку суб’єкти права на конституційне подання, що апелювали до Суду із соціальних питань, намагалися надати цій нормі статусу абсолютного запобіжника від будь-яких спроб законодавця зменшувати соціальні виплати чи позбавляти певні категорії громадян певних пільг. Більш того, Суд, використовуючи це конституційне положення, спробував перетворити соціальні права, які в класичній німецькій конституційно-правовій думці кваліфікуються як «права на частку (суспільного блага)», майже на абсолютні права, тобто такі обмеження, реалізація яких можлива лише у виняткових випадках, виключно передбачених самою Конституцією.
Застосовуючи системний аналіз, можна також дійти аналогічного висновку, оскільки саме в такому, темпоральному значенні принаймні п’ять разів використовувалась категорія «існуючий» в тексті Основного Закону («існуючий кордон» (ч.3 ст.2), «існуюча мережа закладів охорони здоров’я» (ч.3 ст.49), «існуючий порядок арешту» (п.13 Перехідних положень) тощо). До слова, польські колеги вітчизняних конституційних судів говорять у подібних випадках про «існуючі права», тобто такі, які є змістом реальних правовідносин, тобто заради реалізації їх громадяни вже вступили у правовідносини. І при цьому вказують, що зміни в соціальному захисті повинні, як правило, стосуватись тільки майбутніх отримувачів певних соціальних благ.
Аналогічним чином згадується в історичних матеріалах й інший підхід, а саме захист ч.3 ст. 22 прав і свобод, передбачених самою Конституцією. Тобто надійність звернення до цієї норми, як до основної гарантії незмінності підходів у соціальному захисті громадян, викликає великий сумнів.
Фінансова безпека чи гарантія
Однак у 2010—2011 роках під впливом цілої низки обставин відбулась докорінна зміна у доктринальних підходах Суду з питання гарантування соціальних прав. Йдеться про два славнозвісні рішення від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 та від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012, в яких Суд чи не вперше віддав перевагу принципу «фінансової безпеки» (точніше, «збалансованості державного бюджету») на противагу неможливості перегляду системи гарантій соціальних прав, заперечивши в останніх (прав) характер абсолютних.
Отже, що ми маємо на сьогодні.
Конституційне судочинство віддало питання соціальної політики майже на стовідсотковий відкуп дискреції органів політичних властей.
Натомість суб’єкти конституційних подань, якими в основному виступають представники опозиційних політичних сил у парламенті, не перестають пробувати «на міцність» вироблену Судом доктрину віднесення соціальних законів до так званих «політичних питань». При цьому, допускаючи, як на мене, декілька принципових помилок, виправлення яких, можливо, допомогло продемонструвати в Суді інший бік справи, і, що теж може мати місце, поступово відкореговувати позицію єдиного органу конституційної юрисдикції.
По-перше, у політиків, які намагаються захистити передбачені скасованими законами соціальні права, пільги та гарантії, основною нормативною зброєю виступає чомусь виключно вищеназване положення ч.3 ст.22 про неможливість зменшення обсягу та змісту існуючих прав. Натомість поза увагою залишаються інші, навіть більш важливі складові концепції сучасної соціальної держави. Передовсім йдеться про такі права, як право на людську гідність та право на достатній життєвий рівень (яке, як на мене, є системоутворюючим у конструкції соціальних прав).
Хотілось би з цього приводу звернутись до зарубіжного досвіду і одразу відмітити підходи, що сповідуються в конституційному праві Німеччини, держави, в якій принцип поваги до людської гідності виступає однією із вихідних засад конституційного ладу. Відразу звертаємо увагу, що самої фіксації принципу недоторканності людської гідності та соціального характеру державності виявляється достатньо для активного захисту Федеральним конституційним судом необхідних для існування соціальних стандартів життя. Прикметно, що в практиці конституційного судочинства цієї країни траплялися випадки, коли саме з метою гарантування гідного людини життя (чи, якщо бути більш точним, «мінімальних вимог існування в умовах, гідних людини») свого часу були захищені такі матеріальні можливості громадян, як можливість придбання телевізорів, пральних машин, холодильників, кофейних автоматів, захисних шоломів для поїздок на велосипеді, подарунків школярам з приводу початку нового навчального року, весільних обручок, а також грошових субсидій для святкування ювілейних днів народження, конфірмації та причастя (У. Штайнер).
Що стосується «достатнього життєвого рівня», то звертає на себе увагу той факт, що основним змістом одного із ключових прав — права на соціальний захист (ст. 46 Конституції), є гарантія того, що громадяни, для яких пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги є основним джерелом існування, отримуватимуть від держави матеріальні ресурси в обсязі, що забезпечить їм рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом. Ми при цьому робимо акцент саме на такій складовій змісту, як «належний рівень життя».
По-друге, досить часто в поданнях здійснюється апелювання до того, що ті чи інші пільги мають саме конституційний характер. Як на мене, то присутність у конституційному тексті такої категорії, як «пільга» (як приклад, ч.3 ст. 24 та ч.3 ст. 53 Основного Закону), жодним чином не робить їх (пільги) елементами конституційного статусу громадян, поряд із правами, свободами та гарантіями їх реалізації. Пільги — це лише інструмент, за допомогою якого держава виконує свою місію гарантувати гідний людини рівень життя, особливо коли йдеться про соціально незахищені верстви населення. Тому, на моє глибоке переконання, предметом розгляду в конституційному спорі має бути саме система таких засобів та заходів з точки зору достатності їх для задоволення мінімальних соціальних стандартів «гідності». В теорії конституційного судочинства Німеччини це виглядає в спосіб, відповідно до якого держава зобов’язана забезпечити виконання цих мінімальних вимог для незахищених громадян через систему соціальних пільг.
По-третє, поза увагою заявників залишається також важливе питання про співвідношення двох ключових засад конституційного ладу — принципів правової та соціальної держави. При цьому не потрібно слідувати виключно логіці Е. Хубера про певну дихотомічність цих речей. Навпаки, в питанні надання оцінки конституційності актів органів влади про перегляд розмірів соціальних виплат чи скасуванні певних соціальних пільг складові принципів правової держави та верховенства права можуть стати у великій пригоді.
Обстоювання очікувань
Звернувшись у цьому контексті до практики конституційних судів країн Європи, можемо побачити, що в багатьох випадках при вирішенні «соціальних» справ суди наголошують на тому, що нероздільними елементами принципу правової держави є захист правомірних очікувань, правова визначеність та правова безпека (Конституційний Суд Литви). При цьому, чим ближче та чи інша особа за часом до отримання відповідної виплати чи пільги, тим більшими є її очікування, тим більше має бути гарантованість таких виплат (Конституційний Суд Угорщини).
Це означає, що
громадянин має право планувати своє життя таким чином, щоб бути упевненим у тому, що при досягненні пенсійного віку чи в іншому страховому випадку він зможе отримати очікувані виплати, пільги та інші гарантії.
Особливо це стосується осіб, які, прийнявши для себе публічну службу, усвідомлювали, що тим самим вони обмежують себе в реалізації певних прав, але при цьому матимуть певні соціальні преференції, виконавши необхідні службові вимоги для їх отримання.
Цілком природно має виникнути питання, а як же тоді діяти уряду в періоди економічної кризи. Конституційні судді майже одностайні в тому, що на такі випадки законодавець має визначати перехідний період у розумних межах, що дозволить громадянам адаптуватись до нових умов і, можливо, змінити свій кар’єрний і життєвий шлях.
Завершуючи цей аспект, хотілось би нагадати, що коли свого часу латвійський Сейм позбавив пенсій працюючих пенсіонерів, Конституційний Суд став на бік останніх, зауваживши, що цими діями законодавець порушив принцип правової довіри і «створив почуття невпевненості в суспільстві».
Ще одним аспектом зі сфери правової державності є необхідність дотримання парламентаріями при проведенні реформи в сфері соціального захисту вироблених європейською правовою спільнотою критеріїв обмеження реалізації відповідних прав. Передовсім Суд має пересвідчитись у тому, чи мав законодавець можливість використати менш «болісні» заходи для обмеження відповідного права.
Співмірність обмежень
Наступним кроком має бути використання критерію співмірності обмеження значимості того явища чи блага, заради якого це обмеження було застосоване (як було продемонстровано раніш, на терезах у вітчизняних конституційних суддів перевагу поки має чаша під назвою «фінансова безпека»). Передовсім доктрина соціальної держави в інтерпретації органів конституційної юрисдикції вказує на те, що
під час економічної кризи труднощів мають зазнавати всі верстви населення, а не тільки одна із них (причому чомусь, як правило, це пенсіонери та інші найменш соціально захищені громадяни).
Ще одна позиція полягає в тому, що обмеження виплат має здійснюватись пропорційно до внесків відповідних громадян в фонди соціального страхування. В межах критерію пропорційності (співмірності), а також самої системи критеріїв лежить і така вимога, як тимчасовий характер обмежень, які встановлюються на період дії кризової ситуації.
По-четверте. Встановлення основного змісту такого права, як право на соціальних захист, повинно здійснюватися в контексті оцінки його системних зв’язків із іншими конституційними правами, передовсім такого права, як право власності. Неодноразово європейські конституційні судді визнавали за пенсіонерами, соціальні виплати яким держава намагається обмежити, право власності на відповідні суми. В цьому контексті абсолютно незрозумілими (якщо не сказати іншими словами) є дії урядової команди із встановлення оподаткування пенсій.
Цілком зрозуміло, що така оцінка правових актів із соціальних питань неможлива без залучення спеціальних знань у галузі бюджету та фінансів. Недарма органи конституційного контролю в таких справах вдавались до проведення експертизи парламентськими ревізорами (в українському варіанті — це може бути Рахункова палата).
Підсумовуючи свої роздуми, хотілось би ще раз наголосити, що
конституційна доктрина соціальної держави потребує свого нового дихання.
У вітчизняному конституційному судочинстві ми чомусь опинились у ситуації можливості вибору лише між двома діаметрально різними підходами — з одного боку, заборона будь-якого перегляду в бік зменшення соціальних виплат, ліквідації пільг та гарантій, а з іншого — дозвіл на повну дискрецію законодавця у проведенні політики в сфері соціального захисту.
Новий підхід, який, по суті, заснований на доктринальних правових позиціях європейських конституційних судів, передбачає визнання за парламентом, як політичним органом первинного народного представництва, права на вирішення на законодавчому рівні соціальних питань на власний розсуд, але із дотриманням одного принципового і важливого моменту. Законодавець не може вдаватись до обмежень, що виходять за межі основного змісту відповідних соціальних прав, який напряму пов’язаний із обов’язком держави за будь-яких обставин гарантувати достатні умови життя, що відповідатимуть вимогам людської гідності. При цьому заявники і Суд повинні дивитись на проблему обмеження соціальних прав у комплексі, а не аналізувати лише окремі фрагменти системи соціального захисту.
Юрій БАРАБАШ, д. ю. н., професор конституційного права, член-кореспондент НАПрН України.
Харків.
