Реформа державного управління на основі децентралізації влади та розширення повноважень органів місцевого самоврядування виступає важливою передумовою подальшої консолідації українського суспільства, особливо в умовах анексії Росією Криму, фактичної окупації східних районів Донецької та Луганської областей і триваючих спроб підтримки сепаратизму під гаслом федералізації.

 

Саме на цьому акцентується увага у підготовленій Національною академією наук України національній доповіді «Політика інтеграції українського суспільства в контексті викликів та загроз подій на Донбасі» (керівник авторського колективу — академік НАН України Е. Лібанова), К., 2015, схваленій на засіданні Президії НАН України під головуванням академіка НАН України Б. Патона у березні 2016 року.

Разом із тим, положення цієї доповіді, пов’язані із необхідністю розширення повноважень і збільшення фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, а також їх протиставлення ідеям федеративного устрою України, на жаль, не знайшли розуміння у поодиноких науковців.

Дехто у засобах масової інформації оприлюднює своє бачення переваг федеративного державного устрою для України.

Наводяться аргументи на користь федералізації, які переважно спираються на історію територіального устрою України від часів Гетьманщини до УРСР, а також на певний зарубіжний досвід. Не долучаючись до полеміки істориків щодо історичних відомостей, вважали би за доцільне сконцентрувати увагу на соціально-економічних передумовах українського вибору на користь децентралізації та розширення місцевого самоврядування.

Передусім слід відзначити, що глобалізація посилила тенденцію територіальної економічної концентрації. Така концентрація відбувається насамперед у містах, окремих регіонах всередині країн, окремих країнах. Частка валового продукту міст завжди більша, ніж питома вага їх населення у загальних показниках країни.

Одночасно із зосередженням у просторі виробництва відбувається міграція населення, насамперед економічно активного, до територій з високою економічною концентрацією.

У більшості індустріалізованих країн економічна діяльність урбанізованих територій обчислюється у понад 80 % ВВП. Частка таких територій у менш розвинених державах становить понад   50 %. Глобалізація значно прискорила зростання ролі великих міст у територіальній концентрації економічної активності.

Подібні тенденції постійно посилюються та мають враховуватися при здійсненні децентралізації в Україні. Адже економічний розвиток зазвичай не збігається з межами адміністративно-територіальних одиниць. Спроби штучно стримати (чи активізувати) міграцію економічно активного населення або через державну (регіональну, місцеву) політику стимулювати економічну активність у регіоні або в окремих громадах — як правило, малоперспективні.

Світовий досвід свідчить, що децентралізація здатна відігравати позитивну роль у створенні сприятливих умов розвитку населених пунктів, регіонів та країни в цілому. Саме територіальні громади (або їх сукупності), інституціональна спроможність таких громад надати якісні послуги населенню та суб’єктам економічної діяльності спільно з інститутами держави, створюють певний баланс, який забезпечує економічний потенціал конкретної території. Отже, інституціональна архітектура держави та її адміністративно-територіальних одиниць має бути гнучкою та постійно адаптуватися відповідно до умов розвитку країни.

У цьому контексті для України особливо показовим є досвід децентралізації у Франції — унітарній державі, співставній з нашою не лише за масштабами території, а й за розмаїттям її регіонів. Подорожуючи Францією, навряд чи можна сплутати Прованс, Нормандію та Бретань, Альзас і Лангедок. Водночас, французи переймаються не федералізацією, а децентралізацією, черговий етап якої розпочався 2012 року та має на меті реорганізувати місцеві органи влади, адаптувавши до сучасних умов розвитку країни. Зокрема, певні повноваження комун, з урахуванням рівня концентрації економічної активності, передаються метропольним утворенням та міжмуніципальним структурам, які формуються у масштабах, подібних до урбанізованих територій.

Прийняття рішень на рівні, де зосереджується значний обсяг економічних зв’язків та взаємодії економічних суб’єктів, сприяє врахуванню зовнішніх ефектів, що супроводжують концентрацію населення, робочої сили, капіталу, знань на згаданих територіях. Новостворені органи влади приділяють більше уваги транспортним потребам, обслуговуванню формальних і неформальних зв’язків, які посилюють можливості створення нових робочих місць та розповсюдження інновацій, запобігають надмірній конкуренції у визначенні ставок місцевих податків та штучному завищенню цін на нерухомість через дефіцит земельних ділянок під будівництво.

Створення на урбанізованих територіях менш фрагментарних адміністративних структур з одночасним зменшенням повноважень невеликих муніципалітетів сприяє зростанню продуктивності. Прийняті законодавчі акти дозволяють також певні модифікації у затвердженій парламентом Франції новій конфігурації регіонів, коли субрегіональні утворення (департаменти) можуть як змінюватися у межах одного регіону, так і переходити під юрисдикцію іншого. До речі, з метою пристосування адміністративно-територіального поділу до конкретних умов територіального розвитку, кількість регіонів в країні з початку 2016 р. має бути скорочена майже вдвічі.

Отже, інституціональні й територіальні зміни у Франції не можна охарактеризувати виключно як поглиблення децентралізації. Окремі повноваження з надання послуг концентруються на вищому, ніж раніше, рівні (міжмуніципальні структури, об’єднані регіони) або передаються урбанізованим територіям. Головним є гнучкість в їх перерозподілі (централізація-децентралізація), обумовлена економічною концентрацією, прагненням до більш ефективного витрачання публічних фінансів за рахунок економії на масштабі.

Слід зазначити, що тенденції економічної концентрації в останні два десятиліття мають місце і в Україні. За переважною більшістю видів економічної діяльності левова частка виробництва зосереджується у столиці країни, а також у містах — регіональних центрах і містах обласного значення, де акумулюються фінансові потоки, найбільш кваліфікована робоча сила, капітал, науково-дослідна база. У цих містах концентруються 60—90 % усіх інвестицій, будівництва, ринкових послуг, а також компаній, створених у регіонах. У 31 місті країни зосереджено 48 % промислового виробництва. Натомість, на сільську місцевість припадає лише 2 % загальнонаціональних обсягів будівництва і 3 % ринкових послуг.

Серед міст — регіональних центрів — лише у семи містах країни протягом останніх п’ятнадцяти років зафіксовано зростання як концентрації економіки, так і щільності населення. Ці міста мають потенційну базу розвитку за умови динамічного залучення інвестиційних ресурсів. У решти 18 міст (Київ і Севастополь у даному дослідженні не враховувалися) відмічено зростання економічної щільності з одночасним зменшенням щільності населення. Ці регіональні центри перебувають у певній зоні ризику, оскільки подальше зменшення населення в них може стримувати гіпотетичний динамічний розвиток.

Натомість серед міст обласного значення дисперсія значень динаміки показників щільності економіки та населення значно більша. Лише у 21 такому місті позитивна динаміка економічної концентрації збіглася зі зростанням щільності населення. Це всього 14 % загальної кількості міст, що мають подібний статус. 84 міста (або 57 %) при збільшенні економічної концентрації демонстрували низхідну динаміку щільності населення.

Не є точками економічного зростання більшість міст районного значення, особливо в центральних і східних регіонах країни: 163 міста (35,8 %) перебувають у складному економічному стані (зменшення щільності валової доданої вартості (ВДВ) та щільності населення; у тому числі у 136 містах зменшився показник ВДВ на одну особу).

Найбільш небезпечна ситуація склалася у 154 сільських районах, знелюднення яких супроводжується згортанням економічної діяльності. У подальшому на таких територіях скорочуватимуться обсяги реалізації різноманітних послуг (насамперед для населення), занепадатиме і надання публічних послуг, оскільки зростатиме їх вартість для органів місцевого самоврядування.

Слід також відзначити, що в останнє десятиліття відбувається стрімке погіршення соціально-економічного становища сільських населених пунктів. Причому кількість таких пунктів із чисельністю населення понад 500 осіб зменшилася майже на 10 %.

Понад половину населених пунктів — 52,5 % у Сумській, 45,7 % у Чернігівській, 42,8 % у Харківській, 39,6 % у Полтавській, більше третини у Луганській, Кіровоградській, Дніпропетровській та Донецькій областях налічують до 100 жителів. На початок 2014 р. кількість населених пунктів з чисельністю жителів до 50 осіб становила 17,3 % загальної кількості сільських поселень.

Майже 55 % з числа зайнятих серед сільського населення працюють за межами свого населеного пункту, з них понад двох третин — у містах і селищах міського типу. Кількість населених пунктів, в яких відсутні будь-які суб’єкти господарської діяльності, становила третину від загальної їх кількості. У 6,7 тис. сільських населених пунктах з числом жителів 2,2 млн. осіб відсутні дороги з твердим покриттям. 12,5 тис. сільських населених пунктів мають неосвітлені вулиці. За 10 років на 11,7 % скоротилася кількість діючих за призначенням шкіл; більш ніж втричі — сільських лікарень. Подібні тенденції не тільки «вимивають» з сільських територій малий та середній бізнес, зменшують обсяги послуг, що надаються сільським жителям, але й послідовно погіршують якість і скорочують обсяги публічних послуг, про що свідчить зменшення шкільних та медичних закладів. Адміністративні послуги стають розкішшю для сільського населення.

У цих умовах зупинити подальшу деградацію можливо за рахунок об’єднання сільських громад, насамперед навколо існуючих і потенційних точок економічної активності, стимулюючи різноманітні форми співробітництва між ними. Саме у такий спосіб вирішується проблема спроможності громади надавати певний перелік послуг, які є економічно виправданими за певної кількості користувачів. Природно, питомі витрати з надання послуг можна зменшити, розширивши коло користувачів, а отже, платників податків, які беруть участь у фінансуванні згаданих витрат.

Посилення інституційної спроможності потребують і міста районного значення. Саме вони виступають потенційними центрами економічного зростання, збільшуючи можливості поліцентричного розвитку в регіонах. Нагальним є й подальше впровадження започаткованої з 2015 р. фіскальної децентралізації, яка передбачає зростання спроможності місцевих бюджетів з надання публічних послуг населенню.

Виходячи з викладеного, майбутня політична децентралізація на регіональному рівні має бути спрямована на посилення спроможності територіальних громад, на їх адаптацію до конкретних умов економічного і соціального розвитку, що склалися в Україні. Саме такий тип децентралізації є найбільш прийнятним у нинішніх соціально-економічних умовах.

Водночас, можна уявити, на які небезпеки наразилося б українське суспільство в разі запровадження федерального устрою. Зокрема, йдеться про визначення меж «нових земель», повноважень регіональних та компетенції центральних (федеральних) органів влади, обсягів ресурсів (насамперед природних), необхідних для їх функціонування, вирішення проблем розподілу майна, податків і зборів між центральними і регіональними органами влади та інше. Все це в умовах економічно слабкої держави, соціальної напруженості, повільно здійснюваних реформ, проблематичності верховенства права, невисокої політичної культури, хиткого компромісу, щойно досягнутого між Президентом, парламентом та урядом країни.

Виникає питання, заради чого пропонується запровадити федеральну державу? Припинити війну на сході? А чи не з’являться конфлікти в «землях», де новостворені органи регіональної та місцевої влади намагатимуться ділити «ресурси та потоки» уже в нових межах? Наблизити владу до населення? Але ж це можна здійснити безпечнішим шляхом.

Поліпшити якість надання публічних послуг населенню? Як свідчить аналіз, здійснений Європейською Комісією щодо розподілу публічних функцій, серед різних територіальних рівнів у федеральних та унітарних країнах ЄС немає суттєвих відмінностей. Зокрема, витрати на освіту децентралізовані як у федеральних, так і у багатьох унітарних системах. До того ж, виключаючи дуже обмежений перелік публічних послуг, що надаються на місцевому рівні, з незначним або відсутнім ефектом економії на масштабі, центральна влада вимушена буде втручатися у процес надання публічних послуг навіть в умовах федерального устрою.

Досягнути динамічного економічного зростання? З урахуванням результату розвитку країн з різним політичним і адміністративно-територіальним устроєм сподівання на те, що федеральний устрій дасть можливість Україні досягнути рівня економічного розвитку США та Німеччини, а не Пакистану та Венесуели, не є реалістичними.

До речі, федералізм у розвинених країнах суттєво трансформувався і визначається дослідниками як унітарний у Німеччині, та як управлінська децентралізація у США.

Слід відзначити, що за останні три десятиріччя реформи децентралізації набули надзвичайної популярності й вважаються чи не найефективнішим засобом вирішення проблем розвитку.

Здійснюваний в Україні з урахуванням конкретних соціально-економічних та політичних умов розвиток децентралізації та місцевого самоврядування не тягне за собою ризиків федеративного устрою.

Важливо, що зроблений Україною на засадах прагматизму та соціально-економічної ефективності вибір враховує власний та зарубіжний досвід у частині загрози територіальній цілісності з боку Російської Федерації за наявності у країни територій, які мають автономний статус. Претендуючи на домінування на «пострадянському просторі», Росія використала подібний статус для розчленування Грузії (Південна Осетія та Абхазія), дестабілізації Азербайджану (Нагорний Карабах) та Молдови (Придністров’я), анексії Автономної Республіки Крим, та продовжує наполягати на особливому статусі для Донбасу.

Євген БЕРШЕДА, доктор економічних наук, професор, член-кореспондент НАН України;

Сергій РОМАНЮК, доктор економічних наук, заслужений економіст України.

 

 

Євген БЕРШЕДА.

 

 

Сергій РОМАНЮК.