Заступник голови Конституційної комісії, суддя Європейського суду з прав людини у відставці, народний депутат України попередніх скликань, доктор юридичних наук, професор Володимир БУТКЕВИЧ (на знімку) поділився з «Голосом України» своїми спогадами про конституційний процес.
Основа для нової Конституції
Через три з половиною місяця після прийняття Декларації про державний суверенітет України була створена Комісія з розробки нової Конституції Української РСР із 59 членів. 63 відсотки членів комісії становили керівники КПУ республіканського чи обласного рівня, із 45 народних депутатів—членів комісії лише 37 відсотків цілковито підтримали Декларацію про державний суверенітет України, в якій ішлося про те, що «Декларація є основою для нової Конституції». Трохи більш як 33 відсотки взагалі не голосували за Декларацію, а 29 відсотків голосували проти окремих розділів.
Лише окремі учасники «конституційних обговорень» проекту нової Конституції були офіційно запрошені до розробки її проекту (наприклад, М. Козюбра, А. Мацюк, Л. Юзьков). «Наукову квоту» заповнили перевірені в радянський час директори інститутів АН УРСР. Утім, навіть за такого складу комісія змогла напрацювати проект Конституції демократичного спрямування. Тому я знаходжу одне пояснення: народ вимагав демократії, захисту прав людини, верховенства права. Деякі народні зібрання, мітинги і демонстрації просто зашкалювалися такими вимогами. І тому можна сказати: членів цієї комісії вели вимоги народу до підготовки проекту Конституції.
Але нова влада — народна за формою, радянська за ментальністю — своїх позицій не здавала.
Незважаючи на досить активне обговорення проекту Конституції «в народі» і на міжнародних симпозіумах, на формально високу оцінку його з боку очільників держави, владу не зовсім влаштовував той темп демократизації, який випливав із проекту. Тут їй більше підходила роль радянських владних інститутів, приказка: тихше їдь, далі заїдеш.
Формальною підставою для «випусканняня пари» конституціоналістів-демократів стало обрання нового складу Верховної Ради, а звідси й обрання нової комісії з підготовки проекту Конституції. Про те, що нові очільники держави не збиралися дотримуватися ані схваленої раніше Верховною Радою УРСР Концепції нової Конституції України, ані напрацьованої попередньою Комісією з розробки нової Конституції УРСР (яка пройшла всенародне обговорення), свідчив сформований новий склад Конституційної комісії. Незважаючи на достатньо численну комісію (вона була скорочена до 40 осіб), до нового її складу ввійшли лише сім осіб із попереднього складу в 59 осіб (С. Головатий, О. Ємець, А. Корнєєв, В. Марченко, О. Мороз, В. Тацій і Л. Юзьков, який через серцевий напад помер 2 березня 1995 року).
Складалося враження, що під час формування Конституційної комісії плекалися надії реваншу за Декларацію про державний суверенітет України. Бо зі «старої» Конституційної комісії від парламенту до нової Конституційної комісії ввійшли лише два народні депутати — О. Мороз (за посадою) і В. Марченко, який за Декларацію не голосував. Методами голосування в нову Конституційну комісію не допустили активних ідеологів і послідовників незалежності України Л. Лук’яненка, В. Носова, В. Червонія, В. Чорновола, В. Шишкіна, І. Юхновського (О. Ємця Президент провів за своєю квотою).
Знову-таки так уже сталося, що від парламенту до Конституційної комісії було включено 50 відсотків представників комуністів і лівих сил, 37,5 відсотка — від демократичних сил. Решта підтримували то одних, то інших представників лівих сил.
Через терни до згоди
Уже з перших обговорень затвердженої 9 червня 1991 року Радою першого скликання Концепції нової Конституції України і винесеного 1 липня 1992 року на всенародне обговорення проекту Конституції України стало зрозуміло, що ці два документи ліві сили не влаштовували. Перший — через зміну назви держави і взагалі відхід від засад соціалізму, через, як їм здавалося, відсутність у ній керівної і спрямовуючої ролі Верховної Ради, через впровадження, на їхню думку, американської моделі виконавчої влади з Президентом і віце-президентом та ін. Другий — через визнання приватної власності (в тому числі і на землю), через проведення ідеології двопалатного парламенту (варіант однопалатного парламенту допускався як вихід, коли не пройде двопалатний), через недостатність повноважень парламенту і надмірність таких у Президента тощо.
Конституційна комісія Верховної Ради другого скликання пройшла декілька етапів підготовки нового проекту Конституції України:
1. Робота Конституційної комісії повним складом, яка переважно критикувала проект нової Конституції України, доповідь Президента України, голови Конституційної комісії України Л. Кравчука «Про проект нової Конституції України» на сесії Верховної Ради України 30 червня 1992 року.
Діставалося і Концепції нової Конституції, могли годинами дискутувати, що записати: «народ України» чи «український народ», «Верховна Рада» чи «Національні збори» і т. п.
2. Після того, як стало зрозуміло, що такі обговорення проекту Конституції триватимуть до безкінечності, було вирішено (Конституційною комісією) 23 листопада 1995 року утворити Робочу підкомісію Конституційної комісії з опрацювання проекту Конституції України у складі 10 членів. Від Верховної Ради України — В. Буткевич, С. Гмиря, І. Заєць, В. Стретович. Від Президента України — Ф. Бурчак, С. Головатий, О. Ємець, Л. Підпалов. Від судової влади — Д. Притика, В. Стефанюк. Вона мала обговорити, підготувати проект Конституції України і подати на схвалення Конституційної комісії. Розпорядженням співголів Конституційної комісії №227 від 24 листопада 1995 року відповідальними за організацію роботи Робочої підкомісії було призначено В. Буткевича і Л. Підпалова, які головували на засіданнях почергово.
Цікаво, що в Регламенті Робочої підкомісії вже не згадувалась ані раніше прийнята Концепція нової Конституції України, ані її проект, а йшлося про те, що новий проект має відповідати:
а) принципу пріоритетності прав людини;
б) принципу відповідності основним засадам конституційного ладу;
в) принципу розподілу влад;
г) принципу рівності (адекватності) важелів стримувань та противаг;
д) принципу забезпеченості (гарантії) дій відповідної норми Конституції;
е) принципу відповідності норми Конституції особливостям ментальності українського народу.
З незрозумілих причин ліві сили втратили інтерес до роботи Робочої підкомісії (очевидно, вони планували підключитися до обговорення проекту в Конституційній комісії і у Верховній Раді України), і лише активно працювали С. Гмиря та О. Мороз. П. Симоненко, В. Марченко, А. Косолапов надіслали свої пропозиції на обговорення. Від представників демократичного спрямування таких пропозицій було на кілька порядків більше, особливо активну участь у такий спосіб виявили В. Білоусенко, А. Бутейко, М. Горинь, Л. Косаківський, М. Костицький, О. Масельський, В. Тацій, І. Тимченко та ін. Народні депутати — представники лівих сил — не брали участі і в засіданні Робочої підкомісії, хоча за Регламентом вони могли це робити з правом дорадчого голосу. Певною мірою це дало змогу Робочій підкомісії досить оперативно, але не так, як доручала Конституційна комісія, завершити всю роботу за три тижні, а знадобилось три місяці попрацювати над проектом Конституції. І вже 27 лютого 1996 року він був одностайно схвалений, і мене було призначено доповідачем на Конституційній комісії. Доповідаючи, я, зокрема, зазначив, що Робоча підкомісія внесла поправки до 136 статей проекту, суттєво змінила преамбулу, 15 статей, прикінцеві і перехідні положення, вилучила вісім статей, сформулювала три нові, до 26 статей внесла редакційні зміни. У преамбулі, 162 статтях і перехідних положеннях запропонованого проекту сформулювала 630 нормативних положень. Я підкреслив, що не з усіх питань Робоча підкомісія дійшла повної згоди, зокрема, щодо двопалатного парламенту, повноважень Президента України щодо призначення Кабінету Міністрів України і його повноважень з питань місцевого самоврядування, стосовно порядку формування Конституційного Суду України та ін. Я категорично виступив проти повернення тексту проекту для доопрацювання в комісії, вважаючи, що це лише затягне процес прийняття Конституції. Після обговорення цієї доповіді Конституційна комісія прийняла 11 березня рішення схвалити проект Конституції України, доопра-цьований Робочою підкомісією, разом із зауваженнями і пропозиціями членів Конституційної комісії, та передала його на розгляд до Верховної Ради України.
Щоправда, за це проголосували 26 членів Конституційної комісії за 35 присутніх на засіданні. Фракція КПУ запропонувала: «відхилити проект і доручити парламенту формування нового складу Конституційної комісії».
3. Далі настав етап протиборства лівих демократичних сил у парламенті і за його межами. Комуністи пішли на затягування конституційного проекту до можливої перемоги Г. Зюганова на президентських виборах у Росії; вимагали від Президента винести проект чи основні його положення на референдум, оголосити нові вибори до Верховної Ради тощо.
«Я чекав підготовленого проекту, а ти приніс мені байстрюка»
О. Мороз заявив, що Конституційна комісія не є суб’єктом законодавчої ініціативи, а тому її рішення не мають юридичних наслідків для Верховної Ради; демократи вимагали негайно приступити до обговорення проекту. Щоправда, коли виявиться, що президентський задум стосовно нової Конституції України не проходить, їх ентузіазму поменшає, але станеться це на завершальному етапі, коли мова піде про остаточне прийняття Конституції: 28 червня 1996 року після проведення реєстрації о 4-й годині 16 хвилин у залі парламенту були відсутні 84 народні депутати, як провідні комуністи, так і провідні демократи.
Основна критика була спрямована на проект, який вважали «буржуазним», «антинародним», «недосконалим» і т.п., а в рамках парламенту — на мене як голову Робочої підкомісії від Верховної Ради за те, що нібито здав позиції пропрезидентським силам (хоча я був головним провідником антипрезидентських пропозицій). Голова Верховної Ради мені в розпачі заявив: я чекав від тебе проекту Конституції підготовленого, де б не було до чого причепитися, а ти приніс мені байстрюка. Перший заступник Голови Верховної Ради України виступив у «Голосі України» (28 травня 1996 року) з великою статтею, присвяченою Конституції України, в якій також розкритикував роботу «пана В. Буткевича в Робочій підкомісії».
Мета такої критики полягала в тому, щоб відволікти увагу від того, чому Верховна Рада оперативно не розпочала розгляд проекту, тому вона не формує відповідну спеціальну комісію. Водночас у Верховній Раді з метою уникнення критики за зволікання кипіла робота зі створення видимості серйозного ставлення до цього документа, але так, щоб усе повернути на первинні позиції. Перший заступник Голови Верховної Ради відправив Комісії з питань державного будівництва, діяльності Рад і самоврядування доручення: з’ясувати, наскільки проект Конституції відповідає тексту Концепції Конституції (хто і коли його розробляв, у документі не вказувалося). У такий само спосіб 24 комісіям Верховної Ради було спрямовано питання для відповіді, явно з метою затягування розгляду проекту Конституції. До честі комісій, майже всі визнали, що Верховна Рада має негайно розпочати розгляд проекту Конституції, і лише Комісія з питань молоді, спорту і туризму вважала, що це питання слід відкласти на два місяці, до травня 1996 року. Комісія з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів та соціального розвитку села вважала за необхідне окремі положення визнати неприйнятними. Усі решта висловилися, що в цьому немає потреби, а складні питання можна повирішувати на сесії під час обговорення.
Питання виникали навіть там, де їх не повинно було бути
Але тут з’явилися нові запитання: хто буде доповідати у Верховній Раді проект Конституції і коли? У мене збереглися десятки проектів документів, які підготовлено в той час, під ними десятки підписів народних депутатів (є й такі підписи: «сьогодні це пусте!..», «за», але із застереженням», що свідчать, наскільки бюрократично були «підковані» народні депутати)... Питання виникали навіть там, де їх не повинно було бути. Наприклад: хто доповість Верховній Раді про те, що проект Конституції підготовлено, і передасть його парламенту на розгляд. За логікою це мав зробити один із співголів Конституційної комісії (Президент Л. Кучма або Голова Верховної Ради України О. Мороз) або обидва разом, тим паче що вони проголосували за цей проект на Конституційній комісії. Але з’ясувалося, що Президент не зможе доповідати, бо тоді половина складу Верховної Ради проголосує проти проекту, бо вважатиме його пропрезидентським; Голова Верховної Ради не зможе, бо тоді друга половина зали парламенту проголосує проти його документа.
Член Комісії з питань державного будівництва, діяльності рад і самоврядування, член фракції «Комуністи України — за соціальну справедливість і народовладдя» В. Моісеєнко запропонував, щоб доповідав О. Ємець. Я цю кандидатуру також підтримував, бо знав Олександра Івановича ще коли він очолював Комісію з прав людини у Верховній Раді першого скликання. Це була високоосвічена, тактовна і, головне, об’єктивна людина. Він добре знав право, мав досвід політичного керівництва, любив Україну саме так, як колись закликав В. Сосюра. У захисті інтересів України він не йшов на компроміси. Як доповідач він підходив ще й тим, що знав проект Конституції в усіх його деталях. Він брав активну участь в обговоренні його положень, запропонував десятки різних пропозицій (з ким міг конкурувати хіба що О. Масельський, на жаль, сьогодні обох немає в живих), умів уважно вислухати навіть агресивно налаштованого опонента і спокійно, обґрунтовано відповісти на поставлене запитання. Отже, О. Ємець ідеально підходив на роль доповідача, але був великий сумнів, чи погодиться на це Президент. Під час підготовки проекту він не раз висловлював пропозиції, які розходилися з президентськими, і це за того, що був у Робочій підкомісії за квотою Президента України.
Сумніви опонентів підтвердилися, бо дуже оперативно Президент звільнив його з посади після прийняття Конституції під приводом переходу на роботу до Верховної Ради.
Була висловлена й думка, що оскільки Робоча підкомісія доручила В. Буткевичу доповідати про підготовлений проект Конституції на Конституційній комісії, який був нею схвалений, то він має доповідати і Верховній Раді. Але тут виникло питання юридичного характеру. Річ у тім, що депутати сприймали Конституційну комісію як Тимчасову спеціальну комісію, а за тодішнім Регламентом Верховної Ради (стаття 4.6.3.) голова постійної комісії Верховної Ради не міг бути обраний головою Тимчасової спеціальної комісії, а отже, і не міг від її імені доповідати. Колізія була вирішена з правової точки зору не зовсім легітимним, але впливовим зібранням народних депутатів. У відповідь на зволікання розгляду проекту Конституції у Верховній Раді десять депутатських груп і фракцій («Аграрники за реформи», «Державність», «Єдність», «Міжрегіональна депутатська група», Народний рух України, «Незалежні», «Реформи», Селянська партія, «Соціально-Ринковий вибір» і «Центр») вирішили самостійно обговорювати проект Конституції Конституційної комісії, поки Верховною Радою не буде офіційно створена Тимчасова спеціальна комісія з опрацювання проекту Конституції України. Таких обговорень вони провели дев’ять.
Тут не можна не згадати секретаря ради депутатських груп і фракцій Верховної Ради Валентини Дорожкіної, котрої, на жаль, уже також немає серед нас. Саме завдяки її наполегливій роботі збереглися в рукописному вигляді всі дев’ять протоколів засідання ради. Вона не була народним депутатом, але її внесок у прийняття Конституції значно вагоміший, ніж багатьох депутатів. Це вона внесла порядок у засідання, зупиняючи депутатський галас, нестриманість, а нерідко й розперезаність. Це вона навчила багатьох депутатів висловлюватися чітко і виразно (могла перервати реплікою: я не можу записати, що ви сказали, будь ласка, повторіть ще раз, але без зайвих емоцій).
Ми працювали з 10-ї години ранку до 18-ї години вечора, а вже наступного дня на столі перед кожним із нас лежав віддрукований В. Дорожкіною текст протоколу — понад десять сторінок. Прикро, що багато народних депутатів отримали за прийняття Конституції високі урядові нагороди (навіть ті, хто у відому «конституційну ніч» спокійно спав удома, але вранці встиг сфотографуватися з усіма), а про В. Дорожкіну держава не згадала.
На п’ятому засіданні (11 квітня 1996 року), коли було обговорено (і більшістю узгоджено) 114 статей проекту Конституції Конституційної комісії, знову виникло питання, хто доповідатиме проект Конституційної комісії на сесії Верховної Ради. Річ у тім, що з метою знівелювати роботу стихійно створеної координаційної ради Перший заступник Голови Верховної Ради дав доручення головам трьох комісій (В. Стретовичу, О. Стешенку і В. Буткевичу) підготувати на 17 квітня 1996 року до обговорення всі наявні й подані проекти Конституції. В. Гетьман справедливо висловив занепокоєння: «Наш проект може бути «похований», бо він не встигне пройти процедуру внесення до сесійної зали».
М. Карнаух запропонував підготувати проект постанови, за якою проект координаційної ради передати на доопрацювання до Робочої підкомісії Конституційної комісії. Далі, як записано в протоколі №5 засідання ради груп і фракцій: «В. Буткевич категорично заперечив те, щоб повернути наш узгоджений проект до Конституційної комісії. Тоді конституційний процес затягнеться до 1997 року. Коротший шлях — якщо рада фракцій передасть свій узгоджений проект до постійної комісії, комісія його розгляне. 17 квітня голова комісії поінформував про це Верховну Раду».
С. Довгань запропонував доручити В. Буткевичу представити проект на Верховній Раді. Його підтримав Г. Самофалов з уточненням. 16 квітня — розгляд на Президії та створення робочої групи з ради фракцій та голів трьох комісій Верховної Ради. 17 квітня В. Буткевич розповідає про проект.
Те, що пропозиція С. Довганя працювала на формальну сторону справи, а не вирішить її по суті, я чудово розумів. У той само день, разом з І. Чижом і П. Симоненком, він підписав заяву Президії ЦК КПУ, політвиконкомів Соціалістичної і Селянської партій України та їх фракцій у Верховній Раді України «Щодо конституційного процесу в Україні», в якій вони починають з того, що «проект за своїм змістом є антинародний і у всякому випадку не може бути прийнятий як Конституція України» (опубліковано в «Голосі України» №69 (1319) за 12 квітня 1996 року).
(Продовження теми в наступному номері).
