Державне регулювання ринку харчових продуктів є одним із найскладніших завдань державного управління в світі. Така складність обумовлена багатьма аспектами, яким органи влади повинні приділяти особливу увагу — здоров’я та інтереси споживачів, здоров’я тварин, рослин, економічні інтереси операторів одного із найбільших у будь-якій країні ринків — харчової продукції.
У більшості країн держава здійснює регулювання безпечності та якості харчових продуктів шляхом встановлення вимог до здоров’я рослин, здоров’я та благополуччя тварин, безпечності та якості кормів, і, звичайно -безпечності та якості самих харчових продуктів. Окрім того, влада встановлює вимоги до умов виробництва кормів та харчових продуктів, які ще називають гігієнічними вимогами. Очевидно, що без перевірки відповідності всім зазначеним вимогам їх результативність не може бути прийнятною. Саме тому держава повинна ще і організовувати ефективну та результативну систему контролю всіх перелічених вимог.

У спільному документі Продовольчої та Сільськогосподарської Організації ООН та Всесвітньої організації охорони здоров’я «Забезпечення безпечності та якості харчових продуктів: керівництво по зміцненню національних систем контролю харчових продуктів» систему державного контролю розподіляють на п’ять основоположних горизонтальних складових:
— законодавство;
— менеджмент та організаційна структура;
— інспекційна служба;
— лабораторна служба;
— інформація, навчання та комунікації.
Тільки якщо всі зазначені складові перебувають на прийнятному рівні, можна казати про те, що в країні діє система державного контролю, здатна результативно і ефективно захистити споживача.

25 років «розбудови» — безліч слів і тільки дві реальні справи

З часу проголошення незалежності в Україні три-чотири органи державної виконавчої влади здійснювали державний контроль харчових продуктів, кормів, тварин, що, в свою чергу, призводило до дублювання функцій, створення додаткових перешкод для операторів ринку, неефективного використання бюджетних коштів. Ці негативні явища набагато ускладнювали вирішення основного завдання — захисту здоров’я та інтересів споживачів.
В умовах вкрай обмеженого фінансування з державного бюджету серед контролюючих органів спостерігалася «гонка за фінансами операторів ринку». Кожен контролюючий орган під прапором захисту здоров’я споживачів намагався запровадити якомога більше платних видів державного контролю, платні дозвільні документи. До того ж у більшості випадків такі платні «послуги» не існують в економічно розвинених країнах.
До 2014 року організаційна та законодавча основи системи державного контролю в Україні фактично не зазнала суттєвих перетворень (незважаючи на прийняття майже десятка законів), залишившись орієнтованою на принципи соціалістичної економіки. Вона формувалась за відомчим принципом практично без визначення єдиної державної політики в цій сфері та її послідовної узгодженої реалізації. Кожне відомство створювало «під себе» нормативну базу, яка охоплювала певний сегмент харчового ланцюга.
Основними критеріями оцінки діяльності контролюючих служб увесь час були кількість проведених перевірок і кількість накладених після цих перевірок штрафів. Такий порядок сприяв подальшому збільшенню кількості перевірок і штрафів, але аж ніяк вирішенню завдань захисту здоров’я та інтересів споживачів.
Лабораторна база державних контролюючих органів залишилася досі практично не реформованою. Хоча в нашій країні налічується приблизно дві тисячі лабораторій, можна стверджувати, що дуже часто оператори продовольчого ринку стають заручниками некомпетентності цих лабораторій.
Європейський Союз, США, Канада та інші економічно розвинені країни приділяють в останнє десятиріччя велику увагу реформуванню власних систем державного регулювання безпечності та якості харчових продуктів, інших об’єктів санітарних заходів. Наприклад, тільки за 2002—2016 роки ЄС прийняв майже сотню законодавчих актів стосовно питань безпечності та якості харчових продуктів. Не розпочавши такі самі перетворення, Україна не зможе повноцінно працювати на світових ринках та не створювати зайвих перешкод операторам ринку і, головне, не зможе забезпечити такий самий рівень захисту здоров’я та інтересів споживачів, який є в ЄС та інших економічно розвинених країнах.

Перші досягнення і надії

Позаминулий рік став певною мірою переломним — було ухвалено Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів», яким внесено зміни до десяти законів України, а Закон України «Про безпечність та якість харчових продуктів» викладено в нових редакції та назві — «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».
У цьому законі закладено, без перебільшення, революційні положення щодо організації та здійснення державного контролю. Наприклад, створення єдиного державного органу (Компетентний орган), який здійснюватиме державний контроль упродовж всього харчового ланцюга — рослини, корми, тварини, харчові продукти. Слід підкреслити, що в суспільстві вели мову про необхідність такого органу ще з початку 2000-х. Ця ідея мала шалений опір з боку всіх контролюючих органів, але здоровий глузд і прагматизм перемогли.
Серед інших украй важливих положень Закону «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» варто виділити ще й такі:
— обов’язковість підготовки та реалізації довгострокового плану державного контролю, а також внесення змін до цього плану відповідно до визначених законом обставин;
— вимога стосовно регулярної звітності про виконання довгострокового державного контролю;
— прив’язка частоти проведення державного контролю до ризику, який має продукція для здоров’я людини;
— обов’язкова акредитація відповідно до стандарту ДСТУ ІSO 17025 всіх лабораторій, які здійснюють випробування для цілей державного контролю;
— створення мережі референс-лабораторій.
Окрім того, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів» було здійснено суттєву дерегуляцію ринку харчових продуктів завдяки усуненню тих дозвільних процедур та/або документів, вимог, яких не існує в ЄС.

Але...

По-перше, якщо використовувати аналогію з будівництвом, ухвалення Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів» можна порівняти із закладанням частини фундаменту для хмарочоса з назвою «Державна система контролю». По-друге, за два останні роки в Україні не було прийнято жодного системного нормативно-правового акта щодо державного контролю зокрема, або державного регулювання харчових продуктів взагалі. По-третє, хоча нарешті й відбулося формальне створення Держпродспоживслужби України, це тільки перший крок на довгому і складному шляху розбудови Компетентного органу відповідно до європейських стандартів.

Підсумок

На середину 2016 року система державного контролю харчових продуктів в Україні приблизно відповідає рівню системи державного контролю, що була в країнах ЄС в 2001 році, коли розпочалася її широкомасштабна реформа

До чого треба прагнути

Державне регулювання харчових продуктів в ЄС вважають одним із найбільш результативним і ефективним у світі. Саме тому під час реформування системи державного контролю необхідно якомога краще розуміти європейську модель і намагатися найбільш повно запровадити її в Україні.
Які основні принципи, на котрих базується система державного контролю харчових продуктів в ЄС?
Інтегрований підхід «від поля до столу». Повинен застосовуватися всебічний інтегрований підхід «від лану до столу» в межах повного продовольчого виробничого циклу під час встановлення вимог до об’єктів та суб’єктів регулювання, а також під час здійснення заходів з планування, управління та безпосередньо проведення державного контролю.
Ґрунтовність на аналізі ризику. В свою чергу, аналіз ризику повинен базуватися на наявних наукових доказах та здійснюватись у незалежний, об’єктивний і прозорий спосіб. Управління ризиком повинно враховувати результати оцінки ризику.
Розподіл між сферами оцінки ризику та менеджменту ризику.
Застосування в певних випадках принципу застороги.
Проведення державного контролю без попереднього сповіщення операторів ринку за винятком випадків, коли для належного виконання контролю таке сповіщення є необхідним, наприклад, для проведення аудиту системи забезпечення безпечності продукції, що базується на принципах НАССР.
Прозорість системи державного контролю.
Перенесення уваги з контролю готової продукції на оцінку результативності систем забезпечення безпечності продукції на виробництві (систем, що створені за принципами НАССР). Випробування харчових продуктів розглядаються як основний елемент програм моніторингу та як спосіб валідації/веріфікації систем управління безпечністю продукції операторів ринку.
Результативність та порівняння заходів примусового виконання законодавства і санкцій за його порушення з провиною. Наголос на заходах примусового виконання, що запобігають правопорушенням.
Всі зазначені принципи системи державного контролю в ЄС стали основою для прийняття декількох десятків основних законодавчих актів ЕС, що визначають вимоги до цього об’єкта державного регулювання.
Окрім того, слід пам’ятати, що в ЄС державне регулювання харчових продуктів охоплює такі аспекти, як вимоги до здоров’я рослин, здоров’я та благополуччя тварин, безпечності та якості кормів і самих харчових продуктів, та гігієнічні вимоги, і звичайно, організація та здійснення державного контролю за виконанням зазначених вимог.
Очевидно, що неможливо здійснити адаптацію тільки законодавства про державний контроль, не провівши системну адаптацію законодавства України до законодавства ЄС стосовно здоров’я рослин, здоров’я та благополуччя тварин, безпечності та якості кормів і самих харчових продуктів, та гігієнічних вимог. За оціночними підрахунками, до цього законодавства ЄС та законодавства ЄС щодо державного контролю належить приблизно 100 актів (регламенти, директиви, рішення) Європейського Парламенту, Європейської Ради та Європейської Комісії, які за статусом і функціями можна прирівняти до законів України.
Отже, який обсяг законодавчих робіт повинна виконати Україна задля того, щоб у наступні п’ять років досягти прийнятного рівня адаптації харчового законодавства до відповідного європейського? За оцінками фахівців Ліги виробників харчових продуктів, досягнення цієї мети можливо у разі опрацювання майже 80(!) проектів нормативно-правових актів на рік впродовж наступних п’яти років.
Мається на увазі:
— приблизно 40 нових проектів законодавчих актів;
— майже 30 проектів, які вносять зміни до чинних нормативно-правових актів;
— приблизно 10 проектів, які ініційовані певними особами з метою, що не має нічого спільного з адаптацією до європейського законодавства.
Як правило, ці документи є проектами законів України і мають популістський характер (заборона/обмеження певних видів харчових продуктів усупереч правилам СОТ) або відверто лобістський (намагання створити більш сприятливі умови в певній галузі за рахунок іншої). Звичайно, не можна допускати прийняття таких актів законодавства, адже вони, як правило, погіршують ведення підприємницької діяльності і можуть бути предметом позовів інших країн—членів СОТ до України зі всіма політичними та економічними наслідками.
Одним із основоположних актів законодавства України щодо державного контролю повинен стати Закон України «Про державний контроль, що здійснюється з метою перевірки відповідності законодавству про безпечність та якість харчових продуктів і кормів, здоров’я та благополуччя тварин», проект якого за №0906 від 27.11.2014 в другому читанні розглядається в Комітеті з питань аграрної політики та земельних відносин Верховної Ради України. Автором цього законопроекту є народний депутат України Оксана Продан.
Цей законопроект, у разі прийняття як Закону України, повинен зробити суттєвий внесок у розбудову всіх зазначених на початку цієї статті складових системи державного контролю.
Чинний Закон України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» містить низку положень, що вже заклали основу для розбудови системи державного контролю відповідно до європейських стандартів. Але на часі їх вдосконалення шляхом заміни положеннями проекту закону України «Про державний контроль, що здійснюється з метою перевірки відповідності законодавству про безпечність та якість харчових продуктів і кормів, здоров’я та благополуччя тварин», який, сподіваємося, стане в цьому році Законом України.
Які основні виклики у справі реформування системи державного контролю в найближчі роки?
По-перше. Після ухвалення Закону України «Про державний контроль, що здійснюється з метою перевірки відповідності законодавству про безпечність та якість харчових продуктів і кормів, здоров’я та благополуччя тварин» необхідно якомога скоріше розробити і затвердити майже 30(!) підзаконних актів, без яких неможливо «запустити» реальну реформу системи державного контролю.
По-друге. Існує нагальна потреба у навчанні відповідно до європейських стандартів щонайменше чотирьох тисяч інспекторів (передусім — питання проведення аудиту системи НАССР). Інспекція/аудит є основою сучасної системи державного контролю і без такого навчання неможливо запровадити найважливіший принцип європейської моделі державного контролю — планування та проведення державного контролю на основі ризику.
По-третє. Запровадження ризик-орієнтованого підходу до визначення видів та кількості зразків, що відбираються для цілей державного контролю, а також показників, за якими проводяться лабораторні дослідження (випробування). Оптимізація мережі лабораторій шляхом скорочення їх кількості в декілька разів (з приблизно 2000 одиниць) та укрупнення. Без цих заходів гроші державного бюджету та операторів ринку, а в кінцевому підсумку — гроші споживачів, витрачатимуться і надалі з вкрай низькою ефективністю. Окрім того, що є особливо критичним, без цих заходів неможливо досягти прийнятного рівня захисту здоров’я та інтересів споживачів.

Очікувані соціально-економічні наслідки

Проведення запропонованих заходів з реформування державного контролю і передусім ухвалення Закону України «Про державний контроль, що здійснюється з метою перевірки відповідності законодавству про безпечність та якість харчових продуктів і кормів, здоров’я та благополуччя тварин», повинні забезпечити здійснення системних перетворень у галузі виробництва та контролю продукції агропромислового комплексу. Наслідками таких перетворень мають бути:
1. Підвищення рівня захисту здоров’я та інтересів споживачів до європейського.
2. Зростання впевненості споживачів у безпечності та якості харчових продуктів.
3. Зменшення витрат операторів ринку на здійснення процедур, що пов’язані із проведенням державного контролю.
4. Раціональніше витрачання коштів з державного бюджету на систему державного контролю. Завдяки реформі системи державного контролю заощадження значних коштів, що можуть бути використані на оновлення матеріальної бази Компетентного органу і підвищення заробітної плати персоналу, підвищення його кваліфікації, що є вкрай необхідними елементами створення результативної й ефективної системи захисту здоров’я та інтересів споживачів.
5. Покращення умов господарської діяльності впродовж усього харчового ланцюга, що, в свою чергу, спричинить зростання зайнятості населення і, відповідно, його доходів.
6. Покращення умов для проведення експортно-імпортних операцій з харчовими продуктами і тваринами.
7. Реальна гармонізація продовольчого законодавства України із відповідним європейським законодавством та правилами СОТ.
8. Збільшення надходжень до державного бюджету як результат попередніх зазначених здобутків.

 

 

Олександр БАКУМЕНКО, народний депутат України, заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин.