У сучасних умовах, коли виникла реальна загроза територіальній цілісності та втрати суверенітету України, проблема правового статусу Автономної Республіки Крим набуває особливої актуальності.

Конституційна модель територіального устрою України дає змогу ідентифікувати Україну як унітарну державу із складною структурою, «ускладнюючим» елементом котрої є Автономна Республіка Крим — адміністративно-територіальна автономія, що є регіоном з особливим конституційно-правовим статусом.

Автономна Республіка Крим є формою здійснення територіальної (адміністративної) автономії, тобто права її населення самостійно вирішувати певні питання регіонального значення в межах Конституції і законів України та прийнятих на їх основі актів Автономної Республіки Крим.

Наявність таких автономних утворень, наприклад, як Автономна Республіка Крим, безумовно, ускладнює територіальну організацію держави, вносить у неї певну асиметрію. Але сама по собі наявність на території тієї чи іншої країни однієї, двох або навіть більше автономій ще не виводить її за рамки унітарності та не перетворює на федерацію.

Автономність і суверенність — це якісно різні виміри самостійності територіальних одиниць. Тому спроби перетворити Україну на регіоналістську державу або на федерацію, навіть за наявності зарубіжного досвіду (наприклад, Бельгії, яка з унітарної держави перетворилася на федерацію), є значним перебільшенням та доволі небезпечним для територіальної цілісності України процесом.

Вважаємо, що штучно культивована та гіперболізована сьогодні в Україні ідея федералізму, як найбільш завершеної форми регіоналізму та «неодмінної умови для самореалізації потенціалу регіонів, кожної територіальної одиниці, кожного громадянина», в сучасному світі розвивається значно повільніше, ніж це уявляється деяким вітчизняним політикам та їхнім радникам, експертам із питань державного устрою, а за останній час виявилася, швидше, послабленою, ніж зміцненою. Сучасні зарубіжні дослідники проблем федералізму, хоча й переконані в позитивному впливі федералізму на процеси переходу до демократії, пишуть, що «федералістська діалектика зберігає полярність, конфліктність та напруженість». Водночас деякі російські експерти з цих питань доводять, що в самій Росії йде динамічний процес реформування федералізму в напрямі формування його централізованої моделі, під час процесу зміцнення якої наявна небезпека перетину тієї межі, за якою від федералізму мало що залишається.

Розкриття особливостей конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим вимагає проведення аналізу таких понять, як «автономія» та «регіон». Так, під автономією в конституційному праві заведено розуміти особливий статус території в державі (або саму територіальну одиницю з відповідним статусом), який передбачає більш або менш широкі можливості самостійно розв’язувати свої внутрішні проблеми поза межами прав та повноважень держави загалом, до складу якої входить ця самоврядна одиниця. У цьому разі йдеться про територіальну автономію, хоча поняття «автономія» використовується й у більш широкому плані, яке включає, зокрема, організаційну автономію (автономність у партійному, профспілковому та іншому будівництві), та культурному (культурна та національно-культурна автономії тощо). Оскільки останні мають здебільшого екстериторіальний характер та безпосередньо не пов’язані з територіальною організацією держави, ми зосередимо увагу на аналізі територіальних автономій.

Щодо категорії «регіон», то значення регіонального чинника у процесі державотворення сучасних країн невпинно зростає. Актуальне це питання й для України. Його дію обумовлюють історико-культурні особливості різних територій України, господарсько-економічна та фінансова нерівність територіальних одиниць, законодавча неврегульованість деяких питань адміністративно-територіального устрою України і владних відносин, загальноєвропейські тенденції регіоналізації, децентралізації, автономізації, регіональної інтеграції і співробітництва в Європі.

Можна стверджувати, що Автономна Республіка Крим відповідає світовим стандартам регіоналізму, є особливим регіоном у складі України із статусом адміністративно-територіальної автономії.

Ключовим поняттям для розуміння того, що являє собою адміністративно-територіальна автономія, є територіальна автономія. Остання означає, що самоврядні територіальні одиниці мають самостійність у рамках конституції і/або закону.

Така автономія — це форма децентралізації публічної влади в унітарній державі на рівні регіону, який має деякі особливості свого розвитку. Зазвичай статус автономії надається частинам унітарної держави, які відрізняються від інших територіальних одиниць за своїми національним складом, історичними традиціями, географічним розташуванням (наприклад, острівний статус, відносна віддаленість). При цьому національно-етнічний або етно-лінгвістичний чинник, хоча й є істотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія, запроваджена й успішно діє обласна автономія.

Територіальна автономія виникає не внаслідок акту самовизначення її населення, а має октройований (дарований державою) характер, надається державою зверху. А воля населення того чи іншого регіону до автономії, матеріалізована в якійсь об’єктивній формі (наприклад, виражена на місцевому референдумі), при цьому ураховується, але ніяких правових наслідків не породжує.

Автономізація областей та інших регіонів не порушує унітарної суті держави та її єдності як цілісного утворення, не перетворює її на федерацію, хоча й забезпечує реалізацію регіонально-самоврядних функцій (відкриває простір для широкого виявлення місцевої ініціативи, для активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні нею соціально-економічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих інтересів тощо). Вона, підкреслимо ще раз, не порушує унітарної природи, а отже, єдності держави як цілісного утворення.

Отже, Автономна Республіка Крим — це форма децентралізації публічної влади на рівні Кримського регіону. При цьому визначальним є не національно-етнічний чинник (хоча має багато особливостей у цьому відношенні), а територіальні інтереси її населення. Тому, як зазначається у Конституції України, автономія створюється «в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання». До того ж децентралізація публічної влади у Криму стосується окремих повноважень органів виконавчої влади України в соціально-економічній, екологічній та деяких інших сферах, які передаються територіальній автономії в особі її органів — Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим. А стосовно повноважень органів судової влади на території Автономної Республіки Крим, то вони не можуть підлягати децентралізації (як і повноваження органів прокуратури, силових міністерств), оскільки йдеться про делегування повноважень тільки в соціально-економічній, а не адміністративно-політичній сфері.

До предметів відання Автономної Республіки Крим належить вирішення питань місцевого (для автономії) значення. Адже самоврядування (незалежно від того, в якій формі воно здійснюється, — класичне місцеве самоврядування або самоврядування на рівні регіону), на відміну від державної влади, повинно займатися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних, якщо вони не пов’язані з розв’язанням місцевих або проблем автономії.

Виходячи з цього, влада в автономії являє собою аж ніяк не державницьке або якесь унікальне публічно-автономне політичне явище, а своєрідне муніципальне явище, яке продукується соціальним середовищем, хоча й у політичній системі суспільства вплетене в тканину політико-правових, адміністративно-територіальних і соціально-економічних відносин і процесів, які відбуваються в державі.

Федералізація державного устрою України (в будь-яких формах: класичного, або кооперативного федералізму, федеративного дуалізму, федерально-матричної моделі тощо) в сучасних умовах жодною мірою не перевірена досвідом сучасних федерацій у зарубіжних країнах, політичною ситуацією у країні, прогнозами на її історично видиме майбутнє, її соціально-демографічною мапою.

Якщо централізована федерація є для державності України небезпечною і небажаною, то реалізація ідеї децентралізованої федерації в Україні, на якій наполягають деякі сепаратистські кола, стала б політичною і соціальною катастрофою. За таких умов, за висновками більшості вітчизняних експертів, оптимальна конституційна модель державного устрою України — унітарна конституційно децентралізована держава з адміністративно-територіальною автономією — Автономною Республікою Крим.

Вважаємо, що сьогодні, як ніколи, враховуючи серйозні виклики та загрози територіальній цілісності України та суверенній державності загалом, наукова громадськість має висловити свою виважену позицію щодо актуальних проблем організації та функціонування влади в Автономній Республіці Крим.

Юрій ШЕМШУЧЕНКО, академік НАН України, директор Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України;

Олександр БАТАНОВ, доктор юридичних наук, професор, старший науковий співробітник Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України.