За роки незалежності в Україні було створено основи формування національної правової системи. Активна законодавча діяльність дала змогу розширити й поглибити регулювання суспільних відносин, відобразити в законах нові напрями розвитку країни, ліквідувати істотні прогалини в чинному законодавстві, оновити його, скасувати застарілі норми і приписи.

Проте правове поле України не є досконалим. У формуванні вітчизняного законодавства є системні недоліки, оскільки правова система держави створювалася спонтанно, без належного встановлення пріоритетів, прогнозування шляхів і методів удосконалення законодавства, визначення стратегії його розвитку.

Подолання цих системних вад можливе насамперед завдяки розробці Концепції розвитку національного законодавства.

Це надасть розвитку законодавства прогностичної спрямованості, гармонічної єдності законотворчості та правозастосування. Недооцінка значення механізму реалізації законів потребує розробки критеріїв оцінки їх ефективності, а також запровадження інституту правового моніторингу. Для цього необхідно підготувати наукове обґрунтування загальнодержавного класифікатора законів та інших нормативно-правових актів України.

В юридичній літературі є кілька різних підходів до визначення ефективності законодавства, норм права та права в цілому. Найпоширеніше визначення ефективності — це співвідношення між фактичним результатом дії законодавства й тими соціальними цілями, для досягнення яких це законодавство було прийняте.

Ще одна проблема, на яку хотілося б звернути увагу, це систематизація та кодифікація, які посідають особливе місце в процесі вдосконалення законодавства.

Однак, як свідчить аналіз, досі немає єдиних принципів та методологічних підходів до організації кодифікаційних робіт, що потребує розробки Національної програми кодифікації українського законодавства. Тут корисним може бути і національний, і зарубіжний досвід. Також немає підстав не послатися на аналітичні розробки і висновки Інституту законодавства Верховної Ради України.

Багато країн розширюють коло суб’єктів законодавчої ініціативи в парламенті, наділяючи відповідним правом комітети (комісії) та фракції. Аналіз зарубіжної практики дає змогу визначити підходи до обмеження індивідуальної законодавчої ініціативи депутатів. У деяких країнах воно полягає у внесенні законопроекту групою депутатів, при цьому обов’язково визначають їх мінімальну та максимальну кількість.

Кодифікаційна діяльність має супроводжуватися контролем з боку держави. Для виконання відповідних функцій доцільним є розгляд питання про створення Національної кодифікаційної комісії.

Друге питання — підвищення рівня ефективності правового регулювання, забезпечення якості ухвалених законів та їх реалізації. Задля цього потрібен постійний моніторинг законодавства, який має важливе значення для відкритості державної діяльності, інформованості громадян та суспільства про стан розвитку правової науки України, а також про рівень правосвідомості і правової культури суспільства. В Україні питання правового моніторингу не мають комплексного характеру. 

Необхідно звернути увагу й на те, що неврегульованим залишається питання правової статистики і її окремого напрямку — законодавчої статистики як важливого складника правового моніторингу. Доктринально доведено, що важливим заходом підвищення ефективності законодавства є планування законопроектних робіт. 

Досягнення цілей координаційного перспективного планування законопроектної діяльності визначає необхідність його узгодження з плануванням економічного та соціального розвитку країни.

Важливою проблемою вітчизняної практики розробки законів є й те, що в Україні не існує спеціального закону, який би уніфіковував підходи всіх його учасників до створення текстів проектів законодавчих актів і таким чином забезпечував би їх якість не тільки в аспекті техніко-лінгвістичному, а й у змістовно-юридичному. Йдеться про закон про нормативно-правові акти. 

Ця проблема призводить до того, що до щойно прийнятих законів починають вноситися численні зміни.

Актуальною для вдосконалення законодавства є проблема уніфікації юридичної термінології. Вдосконалення інструментарію законотворчості неможливе без постійного опрацювання дефініційного апарату із врахуванням досліджень, що здійснюються в рамках так званих терміносистем. Від часів римських юристів існує принцип семантичної виваженості законодавства, тобто чіткості і зрозумілості законодавчих положень. З огляду на це, особливого значення набуває розв’язання загальнотеоретичних, методологічних та прикладних проблем розвитку законотворчості, ознайомлення з зарубіжним досвідом у цій сфері, опанування всього масиву юридичних та інституційних категорій, що становлять змістову базу законотворчості. Цьому має сприяти реєстр понятійно-категоріального апарату найуживаніших термінів у теорії та практиці законотворчості, який започатковано в Інституті законодавства Верховної Ради України.

Для наукового та організаційного забезпечення функціонування такого реєстру на базі Інституту законодавства Верховної Ради України створено редакційну раду. Наукова діяльність, спрямована на забезпечення відповідності понятійно-категоріального апарату законотворчості реаліям сьогодення, є першою на пострадянському просторі.

Для створення якісних проектів законів необхідні знання в різних галузях науки і висока правова культура. 

Законотворчість органічно поєднує творчий креатив та науку. Успіх цієї діяльності передусім залежить від професійної підготовки її учасників, їх способу мислення, заснованого на визнанні загальнолюдських цінностей та принципів права.

Підвищення ефективності правового регулювання потребує якісних змін в ідеології і методиці підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів з законотворчої діяльності.

Саме для фахівців, які вже мають певний досвід такої роботи, в Інституті законодавства Верховної Ради України діє Українська школа законотворчості, в якій пройшли навчання понад 850 слухачів, серед яких співробітники парламентських комітетів, помічники народних депутатів, представники центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Накопичений десятирічний досвід та позитивні результати діяльності з підвищення кваліфікації фахівців, що безпосередньо займаються законопроектною діяльністю, дають змогу стверджувати про доцільність створення таких центрів підготовки при інших суб’єктах права законодавчої ініціативи.

Низька ефективність законодавства — це часто наслідок слабкого наукового забезпечення законопроектів. Хоча останнім часом взаємодія науки і законотворчої практики значно поліпшилася, проте в Україні все ще не знайдено ефективних форм постійної співпраці науковців і практиків. Унаслідок цього органи законодавчої (а також виконавчої та судової) влади в багатьох випадках позбавлені важливої інформації щодо прогнозів правового регулювання та його соціального ефекту.

Юридичні наукові інституції та навчальні заклади, схвалюючи законодавчий акт, часто не мають навіть прогнозної картини щодо того, як цей акт діятиме в часі, в просторі та якого кола осіб стосуватиметься, який рівень реальної чи потенційної ефективності він матиме, які фактори впливатимуть на цю ефективність і які економічні наслідки він дасть у майбутньому.

Не завжди враховуються й можливі психологічні та практичні реакції на появу нормативного акта і включення його в політико-правову та регулятивну системи. А це є одним із чинників, що впливають на рівень соціальної напруженості у суспільстві.

Олег ЗАЙЧУК, в. о. директора Інституту законодавства Верховної Ради України, академік Національної академії правових наук України.

 

Олег Зайчук.