7 грудня — День місцевого самоврядування
«Моя роль полягає не лише в наданні консультацій українському урядові щодо врахування євростандартів у сфері місцевого самоврядування, а й у тому, щоб запропонувати розуміння і доступ до знань та досвіду, які накопичила в цій царині Рада Європи». На цьому в ексклюзивному інтерв’ю «Голосу України» наголосив спеціальний радник уряду України із питань децентралізації, представник Ради Європи Даніель ПОПЕСКУ (на знімку в центрі).
— Пане Даніелю, вітчизняний самоврядний актив добре знає Вас як ґрунтовного фахівця і яскравого прихильника європейських цінностей місцевої демократії: понад 20 років Ви працюєте у Раді Європи, очолювали її Центр експертизи реформ місцевого самоврядування, який досліджує і узагальнює кращий досвід реформ місцевої і регіональної демократії на європейських теренах. Протягом усього цього часу Ви були і тепер залишаєтеся потужним євролобістом реформаторських процесів у нашій країні, а нині вітчизняний уряд запросив Вас до співпраці як радника з питань децентралізації. З висоти Вашого досвіду цікаво почути, що спільне, а що відмінне між українською децентралізацією і такими реформами в інших державах-членах РЄ.
— Майже половина із 47 держав-членів Ради Європи здійснили реформи повної децентралізації за останні 20—25 років, і наша інституція допомогла багатьом із них у цьому процесі. Деякі країни провели таке реформування ще раніше, у 80-х роках. Для цього є багато причин.
По-перше, децентралізація має демократичні переваги, оскільки наближає громадян до процесу прийняття рішень. По-друге, вона сприяє ефективнішому розподілу ресурсів: економічний розвиток рівномірніше розподіляється по країні, а послуги стають більш пристосованими до потреб та очікувань громадян. По-третє, вона може послабити певне етнічне напруження. І останнє, проте не менш важливе: статистичні дані свідчать, що в країнах із високим ступенем централізації децентралізація сприяє економічному зростанню.
Українська реформа схожа за своєю сутністю до здійснених в інших країнах, хоча є особливо складною. Україна — велика багатонаціональна країна, яка розпочала процес реформи із занадто централізованої системи, маючи надзвичайно сегментовану територіальну структуру (93% громад із менше як 3 000 жителів). Водночас вона змушена впроваджувати реформи в період економічного спаду та в час збройного конфлікту на сході країни.
З початком децентралізації в Україні (який, на мою думку, настав 1 квітня 2014 року, коли концепція децентралізації (Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні), до формування якої долучилася Рада Європи, була схвалена Кабінетом Міністрів), темп упровадження реформи був швидшим, ніж у більшості європейських країн.
Певні її досягнення є вагомими: підготовлено багато законів, значна частина яких була ухвалена Верховною Радою; розпочато процес об’єднання, і вже наприкінці цього року (з урахуванням громад, де вибори відбудуться в грудні цього року) кількість об’єднаних громад в Україні сягне майже 15%. Результатом першого етапу фінансової децентралізації стало збільшення місцевих бюджетів у середньому майже на 50% порівняно з попереднім роком.
Утім, є й істотні недоліки: не внесено зміни до Конституції щодо децентралізації — це означає, головним чином, що місцева державна адміністрація не може бути реформована; рівень об’єднання ще далекий від критичної кількості, необхідної для досягнення ефективних результатів. Процес секторальної децентралізації, який є сутністю реформи, оскільки визначає нові актуальні повноваження, що мають бути передані до органів місцевого самоврядування, все ще на стадії розробки.
Крім того, через ситуацію на сході країни, згадану вище, а також низку внутрішніх чинників, як-от: виборчий цикл і поточний помірний рівень задоволеності населення станом реформи, Україна повинна прискорити темп упровадження реформи децентралізації.
Раджу намагатися завершити її до кінця 2018 року та сподіваюся, що так і буде. Це означає, що ця реформа повинна впроваджуватися швидше, ніж в більшості інших європейських країн (де її реалізація загалом тривала від 7 до 10 років). Упевнений, що це можна зробити, якщо українська влада продовжуватиме демонструвати значну політичну волю і технічну спроможність планування, розробки та проведення змін.
У будь-якому випадку міжнародна спільнота загалом та Рада Європи зокрема готові надати максимальну підтримку. Звичайно, міжнародне співтовариство може лише запропонувати дотримуватися певних стандартів, надати пропозиції та консультації, забезпечити доступ до інформації і певних ресурсів. Та, зрештою, саме український уряд (великою мірою Президент та Верховна Рада) є відповідальними за розвиток бачення реформи (місце, де вони хочуть бачити Україну в майбутньому), за розроблення дорожньої карти (як туди дістатися) та за її впровадження.
— Зусібіч Україні пропонують різноманітні «модні» моделі реформування — польську, словацьку, скандинавську тощо. Останнім часом в Україні багато розповідають про Францію — ця країна має ефективний інститут префектів, а за два останні роки зробила кардинальні кроки в територіальній реформі для підвищення дієвості державного управління і місцевого самоврядування. Та, зрозуміло, сліпо копіювати зарубіжний досвід без урахування місцевих реалій — невдячна справа. На Вашу думку, як фахівця, що корисного могли б запозичити наші реформатори з досвіду побудови муніципальних систем, а також муніципальних реформ, які нещодавно відбулися чи відбуваються нині в різних країнах Європи?
— Гадаю, не варто намагатися знову «винаходити велосипед». Усі ці моделі є обґрунтованими, містять багато ідей і можуть стати натхненням для України. На жаль, жодну з них не можна просто скопіювати, бо ситуація є специфічною в кожній країні. Так, деякі країни не проводили реформ об’єднання, у них не такий розмір (передовсім це стосується держав Північної Європи) і не таке етнічне різноманіття, як в Україні. Їхні реформи проводилися в період економічного зростання та зі значним рівнем довіри населення до влади, і у них було набагато більше ресурсів (з точки зору часу, людських та матеріальних ресурсів, фінансування), наявних для втілення реформ.
Отже, вважаю, що це багатство знань і досвіду — надзвичайно корисне. І моя роль полягає не лише в наданні консультацій урядові з врахуванням європейських стандартів у сфері місцевого самоврядування, які має Рада Європи, а й запропонувати розуміння і доступ до цих знань.
Саме тому ми часто наводимо приклади інших держав та/або залучаємо вищих посадових осіб (подекуди навіть міністрів) із країн, досвід яких є найбільш цікавим для українського уряду, щоб вони надали чіткі пропозиції вашій владі за допомогою так званої експертної оцінки.
— Як відомо, один із фокусних елементів української реформи — об’єднання територіальних громад. Рада Європи неодноразово вітала започаткування цього процесу, водночас наголошуючи і на важливості міжмуніципального співробітництва. Під час численних дискусій із представниками місцевого самоврядування Ви акцентуєте їхню увагу на тому, що в Україні мають створюватися по-справжньому спроможні адміністративно-територіальні одиниці з достатніми ресурсами і потенціалом для подальшого розвитку та надання належних послуг громадянам. Яке ваше бачення об’єднання громад та міжмуніципального співробітництва?
Які європейські практики та стандарти можна використати у процесі реформи децентралізації в Україні?
— Надмірна муніципальна фрагментація — це проблема, з якою зіткнулися чи стикаються майже всі європейські країни. Вона успадкована з часів, коли сільське господарство було провідною сферою діяльності, а земля — головним засобом виробництва, природне зростання сіл тоді обмежувалося необхідністю підтримувати швидкий доступ до навколишніх полів і урожаю. Водночас жителі таких сіл були самодостатніми і не потребували багатьох послуг від державних органів влади.
Ситуація в Європі змінилася, і всім країнам (за винятком невеликих міст-держав) доводиться мати справу з проблемами підвищеної правової і технічної складності місцевого управління і з підвищенням очікувань громадян від публічних послуг.
Таким чином, європейські країни намагаються розв’язати проблему надмірної муніципальної фрагментації шляхом об’єднання, та цей процес дуже складний, тому практично половина з них зазнали невдачі (зокрема, коли вирішили зробити процес на 100% добровільним, а це означає, що він може бути заблокований будь-яким органом влади). Ті, які зазнали невдачі, згодом знайшли вихід у використанні інструменту міжмуніципального співробітництва, що зазвичай є дорожчими і менш ефективними. Звісно, це не означає, що об’єднання і співробітництво взаємовиключні: є певні послуги, які вимагатимуть, щоб місцеві органи влади співпрацювали, навіть якщо реформа об’єднання буде повністю успішною.
У сфері об’єднання є великий міжнародний досвід. Рада Європи — єдина організація, яка має міжнародні стандарти в цій сфері (ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування та Рекомендація Rec (2004) 12) і надавала підтримку кільком країнам у проведенні таких реформ.
Є два типи успішних реформ об’єднання: за один етап (коли після консультацій із населенням і органами місцевого самоврядування, яких стосуються зміни, центральна влада приймає рішення згідно із законом про реформування територіальної структури). Чи в два етапи (перший добровільний або спрямовуючий, а другий — рішення з цього приводу центральної влади). Рада Європи вже представила українському уряду переваги і недоліки кожного з цих варіантів у вересні 2014 року.
— Експерти Ради Європи, яких ви репрезентуєте в українському уряді, наголошують на важливості створення ефективної сучасної законодавчої бази, яка має бути локомотивом подальших реформаторських дій у сфері місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Висновки на які законопроекти Ви і Ваші колеги підготували останнім часом? Які стратегічні рекомендації Ради Європи бажано врахувати реформаторам у процесі розбудови правового поля децентралізаційних змін?
— Ми надаємо консультації щодо більшості або всіх законопроектів — на запит Мінрегіону чи Верховної Ради України. Законодавчий супровід був менш інтенсивним останнім часом — ми надали консультації щодо двох проектів законодавчих актів для Мінрегіону (про адміністративно-територіальний устрій України та щодо здійснення державного нагляду за відповідністю рішень органів місцевого самоврядування Конституції та законам України) і два для Верховної Ради (про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання та про органи самоорганізації населення).
— Нині українській децентралізації як повітря потрібна «свіжа кров» — сучасні кадри, управлінці з новим мисленням, навчені, обізнані, патріотично налаштовані, з чистими руками і незаплямованими мундирами, які б відповідали завданням і викликам сьогодення. Тільки так можна реалізувати головну мету децентралізації — якісно змінити країну і життя її громадян. Якою, на Вашу думку, має бути «дорожня карта» реформування системи управління кадрами на вітчизняній публічній службі, передовсім у місцевому самоврядуванні, щоб вона відповідала європейським стандартам?
— З цього приводу необхідно здійснити три кроки. Перший полягає в ухваленні проекту Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування». Це досить сучасний і корисний законодавчий акт, щодо якого ми налаштовані позитивно. Він визначає низку правових засад служби в органах місцевого самоврядування, а також оцінювання і просування по службі публічних службовців.
По-друге, слід створити сучасну навчально-тренінгову систему. Це представляє собою процес, на початку якого потрібно визначити потреби у навчанні, затим забезпечити залучення всіх зацікавлених сторін, щоб надавачі навчальних послуг пропонували корисну та висококваліфіковану підготовку в рамках механізму сертифікації, і, зрештою, створити стимули для навчання і виявити джерела фінансування.
Третім кроком є допомога органам місцевого самоврядування в запровадженні сучасних методик управління людськими ресурсами: від збору даних до посадових інструкцій, систематичного виявлення потреб у підготовці кадрів, створення ефективного механізму оцінювання діяльності публічних службовців тощо. Це не тільки питання навчання, а й передусім розробки інструментів (деякі у паперовому вигляді, більшість — в електронному), які місцеві органи влади можуть швидко й ефективно використовувати для кращого управління своїми кадрами.
Рада Європи залучена до всіх цих кроків і планує почати допомогу в підготовці Національної тренінгової стратегії та інструментів управління кадрами на початку 2017 року.
— Дякуємо, пане Даніелю, за вичерпні відповіді, щирість та відвертість.
Інтерв’ю записала Ольга ЯКОВЕНКО.
Фото надане автором.
