Інтенсивна законодавча діяльність в Україні сформувала тенденцію до нагромадження великого масиву нормативно-правових актів, що характеризується наявністю прогалин, колізій, недотриманням правил законодавчої техніки та єдиної термінології, відсутністю системних зв’язків між законодавчими й підзаконними актами.
Проблеми виявлення та усунення неузгодженостей і суперечностей у законодавстві є, зокрема, предметом широкого обговорення народних депутатів України, представників органів державної влади і місцевого самоврядування, науковців та громадськості. Комплексно дослідженням цих питань займається Інститут законодавства Верховної Ради України, який є унікальним майданчиком для визначення напрямів підвищення якості як окремих нормативно-правових актів, так і всього законодавчого простору. За результатами моніторингу законодавства співробітники Інституту на постійній основі узагальнюють шляхи подолання колізійності правових норм та заповнення законодавчих прогалин.
22 грудня 2016 року в Інституті законодавства відбулося засідання круглого столу, присвячене узагальненню результатів моніторингового дослідження законодавчих прогалин та колізій.
Директор Інституту законодавства Верховної Ради України, член-кореспондент НАН України Олександр Копиленко у своєму виступі зазначив, що пропоновані рекомендації інституту опираються не на традиційний галузевий підхід, а базуються на основі пріоритетних завдань розвитку держави, які визначені у програмних документах, передусім у Плані законодавчого забезпечення реформ, схваленого постановою Верховної Ради України від 4 червня 2015 року, розробленого за безпосередньої участі інституту.
Ініційований науково-експертний діалог з питань методології виявлення неузгодженостей та суперечностей у нормативних актах, способів усунення колізій, заповнення прогалин правового регулювання суспільних відносин спрямовано на продовження й поглиблення започаткованих радикальних реформ, забезпечення цілісного унормування пріоритетних сфер державотворення. Під час моніторингової діяльності виникає головне питання — це пошук відповідних структурних взаємопов’язаних одиниць (блоків), які максимально достовірно і наближено до практики забезпечили б об’єктивну оцінку стану законодавства. У результаті нами обрано хоч і не універсальні, але базові критерії моніторингу колізій та прогалин законодавчого забезпечення суспільних відносин. Насамперед, це аналіз конкретної сфери правового регулювання, наукова оцінка змісту колізій і прогалин, їх джерела (за результатами парламентського контролю, правозастосовчої діяльності центральних органів виконавчої влади, судової практики, позицій науковців і громадськості), законодавчі пропозиції щодо усунення колізій і прогалин.
Інститут за результатами багаторічних пошуків підготував низку наукових публікацій, які були зорієнтовані на конкретні потреби законодавства. Серед науково-прикладних здобутків інституту варто назвати «Бюлетень моніторингу законодавства України», який виходить на регулярній основі. Також інститут є чи не єдиним закладом країни, який досліджує зв’язок науки і практики, готуючи огляд «Правова наука та законодавча практика: аналіз дисертаційних досліджень».
На необхідності системної науково-експертної оцінки прогалин та колізій у національному законодавстві, розробки рекомендацій щодо їх подолання наголосив народний депутат України, голова Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, кандидат юридичних наук Руслан Князевич, який зауважив, що пропонований Інститутом законодавства оригінальний підхід дає змогу отримати достовірну інформацію про наявність прогалин та колізій у законодавстві, окреслити шляхи їх усунення, а також оцінити реальний вплив ухвалених державних рішень на соціально-економічний розвиток країни.
Як зазначив народний депутат України, кандидат юридичних наук Валерій Пацкан, результати моніторингових досліджень колізійності правових норм є конкретним інструментом координації пошуку шляхів подальшого удосконалення вітчизняного законодавства. Застосований Інститутом законодавства комплексний підхід до огляду нормативно-правової бази та стану законодавчого процесу дає змогу виявити основні проблеми ефективності норми права, починаючи зі стадії виникнення ідеї правового регулювання й завершуючи аналізом результативності її дії. У свою чергу, фахівці Інституту законодавства презентували узагальнені дані програми моніторингу прогалин і колізій законодавчого забезпечення реформ.
На переконання члена-кореспондента НАН України, доктора економічних наук, професора Євгена Бершеди, навряд чи твердження щодо ключової ролі економічних реформ у країні, яка прямує шляхом трансформацій історичного характеру, можна кваліфікувати як перебільшення ролі економічної складової у законодавчому забезпеченні реформ в Україні. Разом із тим гріх скаржитися й на неналежне місце економічного блоку в українському законодавстві, а також серед питань порядку денного Верховної Ради України. Недостатня результативність економічних реформ полягає у нестачі комплексності та послідовності їх здійснення.
Ідеї наукового обґрунтування дорожньої карти та пріоритетів реалізації економічних реформ стали результатом роботи започаткованого в Інституті законодавства, постійно діючого науково-практичного семінару з питань законодавчого забезпечення розвитку реального сектору економіки. Саме на вирішення цих питань спрямовано зусилля фахівців, відповідальних за моніторинг колізій і прогалин законодавства з питань забезпечення стабільності макроекономічної ситуації та реформування економіки. Дослідження на цьому напрямі охоплюють питання податкової, митної, бюджетної, кредитно-грошової, торговельної політики, а також політики у сфері захисту конкуренції, регулювання та дерегуляції, підтримки малого та середнього бізнесу, промислової політики тощо. За результатами проведення постійно діючих семінарів інститутом систематично публікується видання «Законодавче забезпечення розвитку реального сектору економіки».
Особливу увагу приділено галузевим реформам, зокрема у видобувній та переробній промисловості, паливно-енергетичному комплексі, фінансовому секторі. Причому результати моніторингу звірялися зі змістом зобов’язань відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.
Завідувач відділу моніторингу законодавства, доктор юридичних наук, професор Раїса Мінченко відзначила, що під час судової реформи ухвалено новий Закон «Про судоустрій і статус суддів», який відповідає завданням європейського вибору України. Водночас за короткий проміжок часу застосування цього закону можна вказати на його окремі проблемні положення. Наприклад, у процесі допуску кандидатів до конкурсу на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду виявлено дискримінаційну норму щодо осіб, які здобули науковий ступінь у наукових установах та мають стаж наукової роботи на посадах працівника у наукових установах, оскільки Законом «Про судоустрій і статус суддів» особа може претендувати на посаду судді, якщо вона здобула науковий ступінь винятково у вищому навчальному закладі та має стаж професійної діяльності у сфері права на посадах наукових (науково-педагогічних) працівників також винятково у вищому навчальному закладі. Ці питання жваво обговорювалися під час науково-практичної конференції «Судова реформа в Україні: реалії та перспективи», яка відбулася 18 листопада 2016 року в Інституті законодавства.
Стан реалізації законодавства про адміністративні послуги презентував доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Олег Муза, який зауважив, що ухвалення наприкінці 2015 року законодавчих змін у частині децентралізації надання базових адміністративних послуг призвело до виникнення нових правових суперечностей і прогалин. Позитивно сприймаючи схвалення Кабінетом Міністрів України Концепції розвитку системи надання електронних послуг, необхідно уніфікувати умови надання та визначення видів електронних адміністративних послуг, удосконалити організаційно-правові засади функціонування Єдиного державного порталу адміністративних послуг, а також встановити єдині стандарти електронної взаємодії між держателями єдиних та державних реєстрів і центрів надання адміністративних послуг. Загалом Закон «Про адміністративні послуги» потребує оновлення шляхом підготовки системних змін з урахуванням практики роботи центрів надання адміністративних послуг.
Комплексний аналіз стану запровадження механізмів децентралізації у сфері публічно-правових відносин в Україні, насамперед відносин публічної влади, на думку доктора юридичних наук, професора Христини Приходько, засвідчив наявну фрагментарність і контрадикцію у змісті новітнього конституційно-правового забезпечення. Зокрема, питання територіального устрою, розмежування його територіальної й адміністративної складових, законодавчої визначеності територіальних рівнів надання публічних послуг та управління (самоврядування/урядування) в межах територій громад, районів і регіонів, статусу населених пунктів потребують більшої уваги законодавця.
Невирішеність питання розмежування компетенції між публічною владою усіх територіальних рівнів дещо гальмує досягнення очікуваного результату в окреслені законодавством строки децентралізації публічної влади. Окрім цього, повільне запровадження уніфікованого законодавчого регулювання інституту служби в органах місцевого самоврядування створюватиме певні труднощі під час подальшої реалізації конституційної реформи в частині децентралізації публічної влади. Прийняття нової редакції закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», з урахуванням міжнародних стандартів, стане важливим кроком на шляху формування соціальної основи конституційних перетворень як на місцевому, так і загальнодержавному рівні.
До основних шляхів подолання прогалин законодавчого забезпечення реформи системи національної безпеки й оборони член-кореспондент НАПрН України, доктор юридичних наук, професор Олександр Ярмиш відніс завершеність переходу на контрактний принцип комплектування Збройних Сил із дотриманням прийнятих у НАТО принципів кадрової політики, урегульованість повноважень та порядку здійснення керівництва силами оборони, нормативну визначеність питань реформування Військової служби правопорядку у Військову поліцію.
Промовець також привернув увагу до нестабільності функціонування національної системи запобігання й протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та розповсюдженню зброї масового знищення, а також до несформованості механізму протидії тероризму засобами оперативного реагування на дії особи, яка підозрюється або причетна до терористичної діяльності. Особливо наголошувалося на потребі законодавчого врегулювання національної системи кібербезпеки, прискоренні темпів удосконалення чинного законодавства у сфері національної безпеки й оборони, приведення його у відповідність до нових законів, забезпечення внутрішньої узгодженості, усунення колізій у законодавстві.
У частині моніторингу виконання міжнародних зобов’язань Україною доктором юридичних наук, старшим науковим співробітником Оленою Гріненко констатовано нагальну потребу в ратифікації важливих для нашої держави універсальних, регіональних та двосторонніх міжнародних договорів. Зокрема, Стамбульської конвенції Ради Європи про запобігання та боротьбу з насильством щодо жінок та домашнім насильством; Конвенції про недопущення безгромадянства у зв’язку з правонаступництвом держав; Третього та Четвертого додаткових протоколів до Європейської конвенції про видачу правопорушників; Європейської конвенції про захист аудіовізуальної спадщини та Протоколу до Європейської конвенції про захист аудіовізуальної спадщини, про захист телевізійної продукції; Європейської конвенції про компенсацію збитків жертвам насильницьких злочинів; Угоди про співробітництво між Україною та Євроюстом і Європолом.
Результати моніторингу колізій і прогалин законодавчого забезпечення реформ у сфері гуманітарної політики, національного діалогу й підвищення іміджу України представлені доктором юридичних наук, професором Юрієм Волошиним. Зокрема, виникає проблема у сфері забезпечення внутрішньо переміщених осіб тимчасовим житлом, що зумовлює необхідність формування механізму такої державної підтримки.
Акумулюючи висловлені позиції, член-кореспондент НАПрН України, доктор юридичних наук, професор Володимир Шаповал наголосив на виникненні суміжної проблеми, пов’язаної з технологіями законодавчого процесу. Зокрема, він звернув увагу на існування деяких штампів. Так, поширеною є думка про те, що якість роботи народного депутата залежить від кількісного співвідношення внесених ним та ухвалених парламентом законопроектів. Однак чи є обов’язковим ухвалення усіх законопроектів, поданих народними депутатами? В історії українського парламентаризму бачимо різні підходи до розв’язання цієї проблеми. Якщо звернутися до Конституції УНР 1918 року, то право законодавчої ініціативи належало депутатським фракціям.
Але чи варто це робити у сучасних умовах?
Також не слід боятися значної кількості змін до законодавства, які об’єктивно зумовлені необхідністю постійного вирішення питань суспільного та державного розвитку України за 25 років її незалежності, інакше матиме місце протилежна тенденція — гонитва за так званими цілісними законами зі штучним предметом правового регулювання.
Розвиваючи цю думку, на важливості питань інституційної спроможності комітетів Верховної Ради України у законодавчому процесі наголосила доктор юридичних наук, професор Оксана Клименко, зазначивши, що Інститутом законодавства розроблено відповідні пропозиції, які будуть незабаром презентовані Верховній Раді України.
Підсумовуючи обговорення шляхів подолання існуючих законодавчих суперечностей, Олександр Копиленко акцентував увагу на прикладному характері виконаної роботи, її спрямованості на вироблення єдиних критеріїв оцінки ефективності законодавства, а також на перспективах подальших моніторингових досліджень, основою яких свідомо визначено пріоритетні проблеми розвитку держави та суспільства як практичної потреби законодавчого процесу. Результати колективного дослідження фахівців Інституту законодавства Верховної Ради України відображено у науково-практичному виданні «Моніторинг прогалин та колізій законодавчого забезпечення реформ в Україні».
