Щодо законопроектів про Конституційний Суд України № 5336 та №5336-1
Нині на розгляді у Верховній Раді України — два законопроекти про Конституційний Суд України. Суб’єктами права законодавчої ініціативи є народний депутат України Юрій Одарченко (№ 5336 від 01.11.2016) та група народних депутатів — Сергій Алєксєєв, Наталія Агафонова та ін. (№ 5336-1 від 17.11.2016). Щодо другого проекту отримано висновок Венеціанської комісії, і це спонукає нас до аналізу з урахуванням зауважень комісії, аби не допустити спотворення думки членів комісії і прийняття даного законопроекту без врахування думки вітчизняних та зарубіжних експертів.
Насамперед слід зазначити, що, хоча рекомендації Венеціанської комісії de jure не мають обов’язкового характеру, однак їх запровадження de facto є необхідною умовою європейського демократичного вибору України.
9 грудня 2016 р. оприлюднено повідомлення під заголовком «Венеціанська комісія підтримала проект закону «Про Конституційний Суд України». У ньому зазначається, що «Комісія вітає конкурсний добір суддів, складання суддями присяги безпосередньо перед Конституційним Судом, встановлення часових меж для добору та призначення суддів, звільнення суддів безпосередньо Конституційним Судом, вилучення норми щодо звільнення судді за порушення присяги, запровадження інституту конституційної скарги». Водночас висновок Венеціанської комісії CDL-REF(2016)066 від 9-10 грудня 2016 р. щодо проекту закону «Про Конституційний Суд України» містить 70 пунктів, більшість з яких є зауваженнями. Відсутність україномовного перекладу висновків Венеціанської комісії обмежує можливість українців знайомитися з експертними зауваженнями, і це маніпулятивно використовується для створення ілюзії «європейського схвалення» тих чи інших законопроектів. Значна частина громадян вважають, що висновки Європейської комісії «За демократію через право» є формальним обов’язком України на шляху до членства у європейському співтоваристві. А делікатний стиль рекомендацій Венеціанської комісії сприймається як схвалення (підтримка) того чи іншого предмета дослідження. Відтак, сформувавши у населення хибний стереотип, зацікавлені особи використовують репутацію Комісії для «легітимізації потрібних» законодавчих змін.
Спочатку звернемо увагу на проблеми дотримання регламентних процедур при реєстрації законопроекту. В листопаді 2016 р. до Верховної Ради було направлено два законопроекти «Про Конституційний суд України»: 01 листопада №5336 від народного депутата Юрія Одарченка та 17 листопада №5336-1 від групи народних депутатів у межах діяльності Ради з питань судової реформи. На етапі внесення проекту 5336-1 до парламенту сталося порушення процедури в частині дотримання визначеного законом строку подання. Внесення 01 листопада 2016 р. до Верховної Ради народним депутатом України Юрієм Одарченком законопроекту №5336 спонукало Раду з питань судової реформи подавати проект №5336-1 як альтернативний. Але, відповідно до Регламенту Верховної Ради України», проект закону №5336-1 від 17.11.2016 р. не міг бути зареєстрований, оскільки 01.11.2016 р. на розгляд Верховної Ради було внесено проект №5336. Так, ч. 2 ст. 92 Регламенту ВРУ визначає: у прийнятті на реєстрацію законопроекту, проекту іншого акта має бути відмовлено у разі, якщо він поданий з порушенням вимог ст. 90, 91 цього Регламенту, а також якщо законопроект є альтернативним і вноситься з порушенням строків, визначених цим Регламентом.
Проектом №5336-1 передбачено зміни до ст. 382 Кримінального кодексу України, згідно з якими, зокрема, посилюється кримінальна відповідальність за умисне невиконання службовою особою рішення КСУ, а також встановлюється така відповідальність за умисне недодержання нею висновку КСУ. Пропонується така редакція цієї норми: умисне невиконання службовою особою рішення Європейського суду з прав людини, рішення КСУ та умисне недодержання нею висновку КСУ карається позбавленням волі на строк від трьох до восьми років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.
М. Хавронюк звертає увагу, що відповідно до законопроекту 5336-1, ст. 382 КК встановлено відповідальність будь-якої деліктоздатної особи за умисне невиконання рішення чи ухвали КСУ, що набрали законної сили, або перешкоджання їх виконанню. Не передбачено лише відповідальність за невиконання службовою особою висновку КСУ. Це означає, що всі службові особи повинні продовжувати безумовно виконувати й ті рішення КСУ, які у свій час забезпечили безперешкодну узурпацію влади і функціонування режиму Януковича, а за невиконання цих рішень наставатиме кримінальна відповідальність. У розвиток цих рішень КСУ може прийняти й інші рішення. Невиконання цих рішень, а також недодержання висновків КСУ буде визначатися тяжким злочином. М. Савчин звертає увагу на необхідність конкретизації у законопроекті змісту основоположних принципів конституційного правосуддя, які мають своїм змістом визначати певні вимоги до діяльності КСУ відповідно до міжнародних стандартів. Важливо не лише дати визначення принципів права, а й кодифікувати певним чином обов’язки КСУ, що випливають із змісту певного принципу. Водночас при домінуванні юридичного позитивізму КСУ не завжди зможе через інтерпретацію конституційних принципів встановити їх реальний зміст.
Законопроект про КСУ має за мету змінити підходи до регулювання процедури розгляду справ. Адже чинний закон запозичив німецьку модель, згідно з якою питання процедури розгляду справ має бути врегульовано в Регламенті КСУ. Однак питання конституційного судочинства в цьому акті врегульовано доволі хаотично, із значними відступами від вимог правової процедури.
Зміни до Конституції України так і не торкнулися так званої паритетної моделі формування КСУ. Хоча в законопроекті передбачається конкурс з відбору кандидатів на посаду конституційних суддів, але параметри конкурсного відбору також мають бути визначені в законі. Тоді як у проекті передбачається регламентація конкурсного відбору актами органу, який призначає суддю. Законодавче регулювання має забезпечити прозорість і публічність цього процесу з метою запобігання зловживанням.
З набранням чинності закону про КСУ в Україні з’явиться новий засіб правового захисту — конституційна скарга, тобто можливість звернення будь-яких приватних осіб стосовно конституційності закону, застосування якого призводить до порушення прав і свобод людини. Відтак у законі про КСУ слід визначити коло його позитивних обов’язків при розгляді конституційних скарг. Такими критеріями-обов’язками для КС мають стати: 1) завдання органами влади істотної шкоди для носія конкретного права; 2) порушення прав людини повинно мати принциповий характер для національної правової системи; 3) порушення права має бути очевидним, і вирішення спору повинно мати істотне значення для захисту прав конкретної особи. Також КСУ має зупиняти дію закону, який підлягає застосуванню, до ухвалення рішення по суті, якщо зі змісту скарги видно, що таке застосування завдає істотної шкоди заявникові. Звісно, такі вимоги мають істотно змінити підходи КСУ до вирішення спорів. Інше питання, що положення статті 151-1 Конституції стосовно розуміння поняття «застосований в остаточному судовому рішенні... закон» з точки зору верховенства права та поваги до прав людини можна тлумачити і крізь призму актів правозастосування. Тобто КСУ може перевіряти, чи на конституційних підставах ухвалювався правозастосовний акт, який ґрунтувався на сумнівних положеннях закону. Питання просто в тому, чи є в КСУ критична маса суддів, які можуть «стати на горло» домінуючій нині легістській пісні в конституційній юриспруденції? Слід також підкреслити, що ані судам, які в ході розгляду справи можуть виявити сумніви в конституційності закону, що підлягає застосуванню, ані прокурорам, що беруть участь у справі, так і не надали можливості напряму звертатися до КСУ для вирішення цього питання.
Запровадження конституційної скарги має змінити підходи до організації роботи КСУ. Також це має вплинути на особливості перегляду справ та техніку обґрунтування його рішень. Законопроект передбачає діяльність КСУ в формі засідань Пленуму, який складають усі судді, створення в складі КСУ двох палат, між якими має бути здійснено розподіл справ з розгляду конституційних скарг. У складі КСУ зберігається практика діяльності колегії суддів, які мають вирішувати питання допустимості конституційних скарг і звернень. До складу чотирьох колегій мають входити по чотири судді і, очевидно, що до їх складу не можуть входити голова КСУ та його заступник. Організація роботи Пленуму і палат має бути спрямована на забезпечення єдності практики КСУ. Сенс таких законодавчих змін полягає у запровадженні функції Пленуму щодо розподілу справ між палатами і колегіями суддів та можливостях зміни юриспруденції КСУ.
В свою чергу, палати можуть передавати на розгляд Пленуму конституційні скарги, які можуть призвести до зміни юриспруденції КСУ, або якщо відносно їх розгляду думки суддів розподілилися порівну, і палата не може ухвалити рішення. Закон не регламентує докладно порядку скликання засідань Пленуму, палат, колегій, віддаючи це на розсуд голови КСУ, що вносить невизначеність та елементи сваволі. Тому відкриття в КСУ провадження у справі за зверненням має ухвалюватися на пленарному засіданні. Справа, за якою відкрито конституційне провадження, розглядається КСУ на пленарному засіданні, засіданні палати в порядку, встановленому законом.
Законопроект про КСУ передбачає детальніше регулювання здійснення конституційного судочинства. Автори законопроекту наголошують, що основні засади судочинства мають бути визначені в законі, а деталі — в регламенті суду. Проте привертає увагу слабке регулювання порядку судового розгляду в самому законопроекті. І тут слід звернути увагу на такі моменти. Проект зберігає роль голови КСУ при визначенні порядку розгляду справ. Цей порядок має визначати Пленум КСУ. Тому в законі слід передбачити ось що: голова КСУ в порядку, встановленому Пленумом, має доручати одному із суддів попереднє вивчення звернення, яке повинно бути завершене не пізніше двох місяців від дня реєстрації цього звернення в секретаріаті. Висновок судді за результатами попереднього вивчення звернення доповідається в пленарному засіданні. КСУ завжди критикували за так звану закриту частину пленарного засідання, що не відповідає елементарним стандартам судочинства. Регламентування порядку проведення судового засідання має розглядатися як гарантія вимог належної конституційної процедури, процесуальних прав і обов’язків учасників конституційного судочинства. У законі мають дістати правове регулювання призначення справ до слухання, особливості відкритих і закритих засідань КСУ, процесуальний статус учасників конституційного судочинства та їх відповідальність за порушення порядку судового засідання, порядку дослідження питань та проведення заключних дебатів у судовому засіданні, припинення та закінчення розгляду справи, підготовки та ухвалення рішень КСУ, юридичної сили та порядку їх виконання.
Не матиме ефекту врегулювання питання, що таке юридична позиція КСУ (калька з російського поняття правової позиції) чи видів окремих думок суддів. Адже всі ці речі лежать відповідно у площині свободи розсуду КСУ та окремих суддів як носіїв певних доктрин. Такі питання регламентуються шляхом визначення процедури забезпечення єдності судової практики на засіданні Пленуму в разі, коли ухвалення рішення може призвести до зміни юриспруденції КСУ. В цьому й полягає процесуальна справедливість, гарантії правової визначеності та обґрунтованості рішень КСУ.
Також у законі про КСУ слід конкретизувати особливості розгляду окремих категорій справ. Структурування відповідних глав має включати регламентацію таких елементів, як особливості права на звернення до КСУ, межі розгляду справи, особливості участі в конституційному провадженні та зміст рішення. При визначенні меж юрисдикції КСУ їх слід регулювати як певні позитивні обов’язки суду, а не як критерії визначення допустимості звернень до КСУ. В останньому випадку це призводитиме до практики обмеження прав людини. Стосовно панівної доктрини нерозгляду нечинних правових актів, воно має бути трансформовано через таку формулу: якщо КСУ встановить, що положення нечинного правового акта порушують права і свободи людини та громадянина, КСУ може ухвалити рішення про розв’язання питання щодо його конституційності.
Не узгоджуються з конституційними приписами окремі положення проекту, в яких пропонується наділити Президента України та Верховну Раду України додатковими, не передбаченими Конституцією, повноваженнями, зокрема, щодо утворення конкурсних комісій, які здійснюють відбір кандидатур на посаду судді КСУ на конкурсних засадах.
Не узгоджується з Конституцією положення ст. 1 проекту, якими закріплено статус КСУ: він є «органом конституційної юрисдикції». Водночас Конституція не містить подібного визначення.
Згідно з ч. 2 ст. 1 проекту суд «забезпечує верховенство Конституції України та захист прав і свобод людини на всій території України». Наведене формулювання не відповідає завданню та функціям цього органу. Адже суд вирішує питання про відповідність Конституції законів та в передбачених Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції, а також інші повноваження відповідно до цієї (ч. 1 ст. 147). Водночас захист прав і свобод людини покладено на загальні суди.
Відповідно до ч. 5 ст. 148 Конституції, суддя КСУ не може належати до політичних партій, профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької чи творчої. Водночас ч. 3 ст. 11 проекту побудована на частково розширювальному, а частково й довільному тлумаченні цього припису, встановлюючи, що суддею, зокрема, не може бути призначена особа, яка на день призначення або протягом двох років, які передують цьому дню: була членом або обіймала посаду в політичній партії, іншій організації, яка має політичні цілі або бере участь у політичній діяльності; була кандидатом або була обраною на виборну посаду в органі державної влади чи органі місцевого самоврядування, мала представницький мандат; брала участь в організації або фінансуванні політичної агітації чи іншої політичної діяльності. Крім того, суддя не лише не може належати до політичних партій чи професійних спілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, а й «виявляти прихильність до них». Це формулювання є оціночним. Такі обмеження не відповідають Конституції, за якою ніхто не може бути обмежений у правах за належність до політичних партій, не узгоджуються з правом громадян на свободу об’єднання у політичні партії, правом брати участь в управлінні державними справами, бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
У проекті пропонується відмінне від закріпленого в Конституції розуміння обсягу недоторканності судді. Відповідно до ч. 8 ст. 24 проекту «суддя не може бути підданий приводу чи примусовому допровадженню до будь-якого органу або установи, крім суду, за винятком випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті», а відповідно до Конституції (ч. 3 ст. 149) — без згоди КСУ суддю КСУ не може бути затримано або утримано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину».
Відповідно до ч. 2 ст. 8 проекту «з метою захисту та відновлення прав особи суд може розглядати питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватись до правовідносин, що виникли під час його чинності». В даному разі в проекті пропонується розширити повноваження суду понад межі, передбачені Конституцією, оскільки у п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції до відання суду віднесено вирішення питань про відповідність Конституції (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України. Це означає, що контролю з боку Суду мають піддаватися саме чинні правові акти, а не будь-які акти, які колись мали статус закону чи іншого нормативно-правового акту.
Відповідно до ч. 3 ст. 26 проекту посадовий оклад судді КСУ встановлюється у розмірі 75 мінімальних заробітних плат. Виходячи зі ст. 8 ЗУ «Про Державний бюджет України на 2017 рік» з 01.01 2017 р. мінімальна зарплата становить 3200 грн. Отже, посадовий оклад судді КСУ пропонується встановити у розмірі 240 тис. грн. Оскільки винагорода судді складається не лише з посадового окладу, а й доплат за вислугу років на посаді судді КСУ, перебування на адмінпосаді в КСУ, науковий ступінь (ч. 2 ст. 26), то сума винагороди буде суттєво більша. Крім того, суддя КСУ у відставці отримуватиме щомісячне довічне грошове утримання (а не пенсія, як усім громадянам відповідно до пенсійного законодавства), яке виплачується тим же Пенсійним фондом у розмірі 80 % винагороди судді (ч. 1 ст. 28). Законодавче закріплення такої диспропорції між оплатою праці відповідних осіб та інших державних службовців не є економічно обґрунтованим та соціально справедливим.
Низку зауважень можна висловити до регламентування інституту конституційної скарги. Зокрема, відповідно до ч. 4 ст. 77 проекту КСУ відмовляє у відкритті конституційного провадження, визнавши конституційну скаргу неприйнятною, якщо зміст і вимоги конституційної скарги є очевидно необґрунтованими або наявне зловживання правом на подання скарги. Не зовсім зрозуміло, яким чином ще на етапі вирішення питання про відкриття конституційного провадження можна встановити факт наявності зловживання правом на подання скарги. Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 78 проекту при розгляді конституційної скарги КСУ у виняткових випадках може вжити заходів щодо забезпечення конституційної скарги, видавши наказ. Незрозуміло, які випадки вважатимуться винятковими. Такі положення не відповідають принципу правової визначеності закону.
Припис ч. 4 ст. 91 проекту передбачає, що у суді ведеться «реєстр законів України (їх окремих положень), які суд визнав неконституційними». Зокрема, це повноваження покладається на секретаріат суду (п. 12 ч. 2 ст. 44 проекту). Водночас проект не містить жодних положень, які б визначали, для чого призначений такий реєстр (для внутрішнього користування чи він є публічним); чи можуть інші суб’єкти звертатися за отриманням інформації з цього реєстру; які конкретно відомості він містить (виключно перелік законів (положень), чи ще якусь інформацію) тощо. Крім того, виходячи з повноваження КСУ, вирішувати питання про відповідність Конституції не лише законів України, а й інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, не є зрозумілим, чи включатимуться відповідні акти (у разі визнання їх чи їх окремих положень неконституційними) до відповідного реєстру.
І насамкінець. Венеціанська комісія у висновку CDL-REF(2016)066 від 9-10 грудня 2016 р. звертає увагу на такі недоліки: насамперед щодо конкурсного відбору суддів КСУ та врегулювання інституту конституційної скарги; відсутність у законі регламентації процедури проведення конкурсу; не встановлено кількість членів конкурсних комісій, порядок їхньої роботи (постійно або тимчасово). Проект закону звужує право на конституційну скаргу осіб як за суб’єктами права на конституційну скаргу, так і предметом конституційної скарги — виключаються юридичні особи публічного права, зокрема, органи місцевого самоврядування. Предметом конституційної скарги відповідно до проекту є положення закону (закон повністю), внаслідок застосування яких сталося порушення гарантованих Конституцією прав людини. Водночас ст. 151-1 Конституції не містить таких обмежень — з конституційною скаргою може звернутися юридична або фізична особа, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон суперечить Конституції.
Венеціанська комісія рекомендує: закріпити порядок призначення суддів у Конституції (п. 10); визначити порядок дій у разі, якщо Президент та Верховна Рада протягом трьох місяців не зможуть визначитися з кандидатом на посаду судді (п. 23); розширити до європейських стандартів функції інституту конституційної скарги (п. 35); визначити органи місцевого самоврядування суб’єктами права на конституційну скаргу (п. 41); врегулювати взаємодію наукових консультантів, науково-консультаційної ради та секретаріату в частині підготовки проектів рішень (п. 52); проект закону має передбачати максимальне число членів конкурсної комісії й чітко визначити, чи є ці комітети постійними чи спеціально створеними. Фракції парламенту повинні бути представлені пропорційно у складі конкурсної комісії Верховної Ради. Ст. 68 проекту повинна бути приведена у відповідність до ст. 92.3. Усунути жорсткі обмеження щодо попередньої політичної діяльності кандидатів на посаду судді (п. 69).
Отже, проект закону «Про Конституційний Суд України» 5336-1 потребує доопрацювання. Вважаємо, що ухвалення законопроекту без урахування висновків Венеціанської комісії та зауважень наукової спільноти, ГНЕУ призведе до поглиблення кризи конституційного судочинства, негативно позначиться на євроінтеграційних процесах та негативно вплине на формування довіри суспільства до влади.
Ірина КРЕСІНА, доктор політичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України.
