«Купуй українське, плати українцям!»

або Як зробити так, щоб держзакупівлі запрацювали на українську економіку та українців

Потреба в законі № 7206

За статистикою ProZorro, понад 99% учасників та переможців у публічних закупівлях — українські компанії, менш як 1% — іноземні.

Проте, за оцінками експертів мозкового центру CMD-Ukraine, майже 38% товарів та послуг у рамках публічних закупівель є імпортними або містять істотну імпортну складову. Враховуючи те, що річний обсяг публічних закупівель сягає 275 мільярдів гривень на рік, мова йде про потенційну імпортну складову обсягом понад 100 мільярдів гривень.

Точні оцінки чи офіційні дані щодо імпортної складової публічних закупівель отримати досі не вдалось. У відповідь на моє депутатське звернення Перший віце-прем’єр-міністр України — міністр економічного розвитку і торгівлі Степан Кубів надав офіційну відповідь, в якій визнав: «Інформація щодо загальної суми коштів, витрачених через процедури публічних закупівель на закупівлю товарів, вироблених в Україні, та товарів, вироблених за кордоном, у Мінекономрозвитку відсутня».

Тобто міністерство, яке передусім має опікуватись економічним розвитком, не знає, скільки коштів з тих майже 12% ВВП (!), які спрямовуються на публічні закупівлі, йде на розвиток української промисловості, підприємництва та економіки, а скільки вимивається за кордон через імпорт. Щоб ви-правити ситуацію, я відправив Прем’єр-міністру України депутатське звернення для проведення відповідної урядової «інвентаризації» публічних закупівель на предмет оцінки імпортної складової та потенціалу імпортозаміщення за товарними категоріями.

Маємо чесно визнати, що, купуючи за кордоном товари, які Україна виробляє або здатна виробляти сама, ми даруємо іншим країнам робочі місця, інвестиції та податки! А самі залишаємося боржником та експортером сировини, робочих рук і талантів.

Публічні закупівлі — не лише спосіб задоволення суспільних потреб. Це також відмінний механізм стимулювання розвитку промисловості, підприємництва та економіки загалом. Звісно, за розумного підходу.

Законопроект № 7206 «Купуй українське, плати українцям!», ініційований нами з Олегом Ляшком та командою РПЛ, пропонує вдосконалену модель публічних закупівель, яка поставить їх на службу економічному розвитку України, подоланню безробіття, еміграції та підвищенню доходів громадян.

№ 7206 — модернізація  публічних закупівель

Законом України «Про публічні закупівлі» визначено єдиний обов’язковий критерій для оцінки тендерних пропозицій — ціну. Інші критерії можуть застосовуватись на розсуд замовника для товарів, які не мають постійно діючого ринку. Експерти KSE зазначають, що на практиці замовники зовсім не використовують можливість встановлювати інші критерії, крім ціни. Так, лише 0,7% завершених закупівель було проведено з використанням нецінових критеріїв.

Законопроект № 7206 «Купуй українське, плати українцям!» встановлює розподіл предметів публічних закупівель на дві групи — неспеціалізовані, перелік яких затверджується КМУ та для яких застосовується єдиний критерій — ціна, і спеціалізовані — всі інші предмети закупівель, для яких застосування нецінових критеріїв, передусім місцевої складової, стає обов’язковим. Перелік неспеціалізованих закупівель має бути встановлений урядом після ретельної «інвентаризації» та економічного аналізу публічних закупівель і публічних консультацій з виробниками та експертами. Я переконаний, що спеціалізованими мають визнаватись усі високотехнологічні предмети закупівель, наприклад, такі, як літаки, кораблі, гелікоптери, вагони, трамваї, турбіни, інша продукція машинобудування, приладобудування та їх складові.

До речі, вага цінового чинника в новій системі пропонується така само, як і в діючій — мінімум 70%. Максимальна вага нецінових критеріїв (наприклад, умови оплати, гарантія, місцева складова), відповідно, теж така само — 30%.

Головна новація № 7206 — запровадження обов’язкового врахування критерію місцевої складової з вагою не менш як 20% у структурі приведеної ціни для спеціалізованих предметів закупівель. Місцева складова обраховується через рівень ресурсної локалізації виробництва предмета закупівлі за прозорою формулою, встановленою законом, згідно з методикою, яка згодом буде затверджена урядом.

Отже, № 7206 жодним чином не є альтернативою, замінником чи загрозою для системи електронних закупівель ProZorro. «Купуй українське, плати українцям!» навпаки розвиває та посилює наявну систему за рахунок переведення її для спеціалізованих предметів закупівель на багатофакторну модель, яка домінує в тому числі в Європі.

Більше того, коли Кабмін вносив у Раду законопроект «Про публічні закупівлі», розроблений МЕРТ для запровадження ProZorro, той передбачав більш широке використання багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій. І, наскільки мені відомо, така можливість була погоджена переговорною командою в рамках приєднання України до Угоди СОТ про публічні закупівлі (GPA). Але через поправку одного з народних депутатів можливість її використання була істотно звужена та на практиці майже зведена нанівець. У результаті лише 0,7% завершених закупівель проводяться з використанням нецінових критеріїв.

А ідея № 7206 дуже проста: платиш зарплату українцям, використовуєш українську сировину, матеріали, компоненти, енергію, фінанси — отримай «бонус» вагою до 20% у структурі приведеної ціни! Що більш «українська» продукція за її «ресурсним наповненням», то більшу перевагу вона матиме для держави як покупця.

Умовний товар із 100% українським «наповненням» порівняно з аналогічним товаром, в якому немає нічого українського, згідно із запропонованою формулою 70% ціна/20% місцева складова/10% інші фактори, наприклад, гарантія) отримає за показником місцевої складової максимальну цінову перевагу у 25%. Зрозуміло, що це є екстремальний приклад, який надзвичайно рідко матиме місце на практиці.

Неоліберали, які претендують на роль експертів у публічних закупівлях, стверджують, що така цінова перевага для «української продукції» є занадто високою і навіть невиправданою. Але чомусь вони не обурюються, що вартість кредитних ресурсів для українських виробників не 1—3%, а 8—10% у валюті, що на довгому виробничому циклі, притаманному високотехнологічному виробництву, майже повністю «з’їдає» цінову перевагу місцевої складової. Також вони не кажуть, наприклад, що у США національним виробникам — МСП згідно з федеральним законодавством про державні закупівлі надається цінова перевага 12%.

Завдання № 7206 — на більш справедливих та привабливих умовах відкрити для виробників української продукції доступ до ринку публічних закупівель, імпортна складова якого, за експертними оцінками, перевищує 100 мільярдів гривень на рік. Це дасть змогу здешевити імпорт, залучити в Україну інвестиції, створити нові робочі місця, поліпшити торговельний баланс і нарешті дати потужний імпульс розвитку української промисловості та економіки.

Багатофакторна модель  працює в світі

У міжнародній практиці, в тому числі в Європі, широко розповсюджена багатофакторна оцінка тендерних пропозицій під час публічних закупівель. Згідно з даними Єврокомісії, у Франції лише 4% публічних закупівель здійснюється виключно за ціновим критерієм, у Великобританії — 7%, в Голландії — 10%, в Іспанії — 24%. У Німеччині, Австрії та Італії лише кожна друга держзакупівля йде виключно за ціновим критерієм. Тобто в низці розвинутих країн публічні закупівлі за багатофакторною моделлю (за наведеною ціною) відбуваються в рази, а то й у десятки разів частіше, ніж закупівлі за одним лише фактором ціни. Проте в Україні понад 99% публічних закупівель — виключно цінові.

Експерти Проекту «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС», який фінансується ЄС, у «Звіті про сприяння полегшенню доступу малих та середніх підприємств до процедур публічних закупівель» зазначають:

«Щодо закупівель у ЄС фахівці та органи влади вважають, що якщо приділяти увагу виключно досягненню якомога нижчої ціни конкурсних торгів сьогодні, це призведе до звуження кола постачальників у майбутньому разом зі зниженням стимулів до покращення якості та впровадження інновацій, а також до ускладнення отримання оптимального співвідношення ціни і якості в довгостроковій перспективі. Тож, зрештою, це призведе до зниження темпів зростання економіки».

У звіті «Збірник директив ЄС з питань державних закупівель» експерти наголошують:

«Дві нові Директиви про здійснення державних закупівель в державній і комунальній сферах містять істотну кількість змін. Ці зміни було внесено з багатьох причин, пов’язаних зі стратегією ЄС «Європа 2020». Такі зміни передбачають полегшення доступу МСП до державних закупівель, сприяння інноваціям у сфері державних закупівель та інших сферах ЄС через державні закупівлі, таких як соціальний захист та екологія. Основні зміни стосуються наступного: можливість присудження контракту, базуючись тільки на найнижчій пропозиції, скасована. Ціна все ще може бути одним із критеріїв, але має бути доповнена таким критерієм, як якість. Використання критеріїв для визначення переможців, що покривають весь життєвий цикл продукту, полегшений правилами розрахунку, наприклад, витрати на управління відходами в зв’язку з утилізацією продукту».

Світова практика визнає ефективність застосування в критичних ситуаціях механізму публічних закупівель для невідкладного розв’язання проблем зайнятості, платіжного балансу, відновлення окремих секторів економіки та регіонів.

Так, згідно з аналітичними звітами ОЕСР, протягом останніх 30 років спостерігається тенденція щодо стрімкого збільшення кількості випадків запровадження різними країнами світу заходів щодо вимог наявності місцевої компоненти, зокрема, залучення місцевих трудових та матеріально-технічних ресурсів, а також стимулювання участі в цих процедурах малих та середніх підприємств. За результатами аналізу практичних кейсів відзначається, що головною метою таких заходів є вирішення завдань створення нових робочих місць, промислового розвитку, залучення інвестицій та нових технологій, диверсифікації індустріальної бази країни тощо.

№ 7206 ліберальніший за публічні закупівлі  в США

В основі Частини 25 Федерального закону США про закупівлі (Federal Acquisition Legislation — FAR) лежить законодавчий акт від 1933 року під назвою «Buy American Act». Він поширюється на публічні закупівлі, які перевищують поріг лише у  3 тисячі доларів США, та зобов’язує держустанови країни надавати перевагу продукції, що містить не менш як 50% місцевої складової (пункт 25.101 FAR), а також надає 6% цінової переваги (і ще більше —12% для МСП) національним виробникам при виборі між ними та іноземними учасниками тендеру (пункт 25.105 FAR).

Крім того, в системі державних закупівель США є низка обмежень, зокрема, деякі закупівлі Департаменту оборони недоступні для іноземних компаній (Додаток I, FAR). У закупівлях будівельної сталі, автотранспорту та вугілля деяких штатів не може брати участь іноземний бізнес. Усі транспортні послуги, послуги з підтримки військових сил, розташованих за кордоном, наукових досліджень і розробок недоступні для учасників з країн GPA (Додаток II, FAR). Дозволено лише ті будівельні роботи, які перелічено в Частині 51 Попереднього класифікатора основних продуктів (окрім розробки підводних ґрунтів) (Додаток VI FAR).

Навіть в умовах такого явно протекціоністського законодавства щодо публічних закупівель США йдуть на посилення захисту внутрішнього ринку та запускають додаткові механізми імпортозаміщення. Наочним прикладом такої політики є резонансний Указ Президента США «Купуй американське, наймай американців» від 18.04.2017 р.

№ 7206 відповідає міжнародним зобов’язанням

У контексті зобов’язань України в рамках СОТ та Угоди про зону вільної торгівлі України з ЄС (DCFTA) запровадження законодавчої ініціативи «Купуй українське, плати українцям!» може розглядатись як легітимний виняток із загальних правил, зокрема, як захід макрофінансової та макроекономічної стабілізації, який приймається країною в умовах зовнішньополітичної та військової агресії, критичного дефіциту платіжного балансу та загроз економічній безпеці, що допускається нормами міжнародного торговельного права.

№ 7206 не суперечить Угоді з СОТ:

— відповідає виключенню в пункті 8 (а) статті ІІІ ГАТТ СОТ «Національний режим щодо внутрішнього оподаткування та регулювання»: «Положення цієї Статті [в тому числі заборона застосування обмежень до імпортованих чи вітчизняних товарів у такий спосіб, щоб створювати захист для вітчизняного виробництва] не повинні застосовуватися до законів, правил чи вимог, що регулюють закупівлю урядовими установами товарів, які купуються для урядових цілей, а не для комерційного перепродажу чи для використання у виробництві товарів для комерційного продажу»;

— відповідає пунктам b та iii Статті ХХІ ГАТТ СОТ «Винятки з міркувань безпеки», де вказано, що «Ніщо в цій Угоді не повинно тлумачитися: (b) як перешкода будь-якій стороні у здійсненні будь-яких дій, які вона вважає необхідними для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, (iii) що вживаються під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах;».

№ 7206 не суперечить Угоді про асоціацію з ЄС:

— відповідає статті 36 «Загальні винятки» де чітко визначено: «Ніщо в цій Угоді не повинно тлумачитися як таке, що перешкоджає вжиттю або застосуванню будь-якою Стороною заходів згідно зі Статтями XX та XXІ ГАТТ 1994 та їх примітками щодо тлумачення, які включено до цієї Угоди і є її невід’ємною частиною».

Слід зазначити, що міжнародне торговельне право не заперечує використання багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій, у тому числі врахування критерію місцевої складової. Останні зміни до Угоди СОТ про публічні закупівлі зумовлюють певні обмеження щодо запровадження нових заходів, проте й не виключають таку можливість.

У зв’язку з цим вбачається за доцільне невідкладно провести нотифікацію СОТ та країн—членів Угоди СОТ про публічні закупівлі про наміри України внести відповідні зміни до національного законодавства та забезпечити належну адвокацію легітимності позиції України на двосторонньому та багатосторонньому рівні з метою досягнення компромісу із зовнішньоторговельними партнерами, зокрема узгодження можливості запровадження цих заходів як виняток та механізм технічної допомоги для стабілізації макроекономічної ситуації.

№ 7206 —  більше зростання,  більше стабільності

Завдяки № 7206 українські виробники і підприємці отримають реальну підтримку — кращий доступ до ринку публічних закупівель, імпортна складова якого, за експертними оцінками, сягає 100 мільярдів гривень, що співставно з обсягом так званого сучасного Плану Маршалла для України, який нині обговорюється в Європі. І це будуть не кредити, які потім доведеться повертати з відсотками, а розумна мобілізація внутрішнього фінансового ресурсу в інтересах національної економіки та суспільства.

Маргарет Тетчер казала: «Немає жодних державних грошей, є гроші платників податків». Через № 7206 ми пропонуємо, щоб бюджет працював не на імпорт, а на українську економіку, а економіка — на людей!

Через економіко-математичне моделювання з використанням всесвітньо визнаної системи економічного аналізу Global Trade Analysis Project (GTAP), зокрема її новітньої функції «Аналіз публічних закупівель», досліджено сценарій, який передбачає надання 20% цінової переваги вітчизняним виробникам товарів та послуг для постачання на публічні закупівлі у сфері комунального господарства, зокрема пов’язані з водо- та енергопостачанням, міським транспортом, а також продукції машинобудування (залізничні вагони, наземний, повітряний та морський транспорт).

Реалізація такого сценарію забезпечить скорочення імпорту на 4,4 відсоткових пункти. Відповідне зростання попиту з боку держави на продукцію вітчизняного виробництва забезпечить підвищення обсягів виробництва промислової продукції в Україні на 3,0 в. п., зокрема, хімічної продукції — на 1,2 в. п., машин і обладнання — на 1,8 в. п., електричного устаткування — на 2,7 в. п., різної готової продукції — на 5,1 в. п. Мультиплікативний ефект промислового розвитку в результаті взаємодії між секторами товарів і послуг вітчизняної економіки дасть змогу прискорити темпи зростання ВВП України на 1,1 в. п. та скоротити рівень безробіття на 0,4 в. п.

Тож запровадження багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій під час публічних закупівель з обов’язковим урахуванням місцевої складової забезпечить ефективне використання державних коштів та більш повне і продуктивне використання вітчизняних трудових і матеріально-технічних ресурсів. Ініційований командою РПЛ законопроект № 7206 «Купуй українське, плати українцям!» дасть вагомий поштовх для розвитку вітчизняної промисловості, здешевлення імпорту, залучення прямих іноземних інвестицій та створення нових робочих місць, а отже, збільшення податкових надходжень до бюджетів усіх рівнів та підвищення доходів українців.

Віктор ГАЛАСЮК,
голова Комітету Верховної Ради
з питань промислової політики та підприємництва,
заступник лідера Радикальної партії з економічної політики,
кандидат економічних наук.

Фото Миколи БІЛОКОПИТОВА.