Те, що реформа місцевого самоврядування, децентралізація, яка стартувала у 2014 році, була потрібна, сумнівів не викликає ні в кого. Проте в голови Комітету Верховної Ради з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Сергія ВЛАСЕНКА (на знімку) є власне бачення процесів, які відбуваються. Напередодні свята він поділився своїми міркуваннями з «Голосом України».
— У нашій державі є основна проблема: як така відсутня стратегія розвитку країни в будь-якій галузі людської життєдіяльності. Коли я кажу про стратегію, то маю на увазі не написаний документ, а цілісне бачення того, куди ми йдемо. На папері можна написати все, що завгодно, але якщо ми пишемо одне, робимо друге, а говоримо про третє, то це означає, що бачення немає. Щоб це зрозуміти, достатньо поставити глибокі, професійні запитання декільком чиновникам, які ухвалюють рішення. Запитайте в них, наприклад, які місцеві податки і збори існуватимуть через п’ять років і яку частину загальнодержавних податків і зборів отримуватимуть місцеві бюджети? Ви не отримаєте однакової відповіді на ці запитання. Бо, на жаль, у нас немає чіткого розуміння того, куди ми йдемо.
Наш комітет декілька місяців тому відвідав із робочою поїздкою Швецію та Данію. У муніципалітеті Копенгагена (Данія) нам спокійно, без пафосу розповідали про стратегічну програму перетворення Копенгагена на місто, вільне від автомобілів, де основним видом транспорту буде велосипед. У них ця програма діятиме до 2025 року, і вони чітко знають, що їм робити, де створювати велодоріжки, яку інфраструктуру будувати. І зауважте, йдеться не про питання державної ваги. А в нас немає розуміння, що відбуватиметься завтра. Тому основна проблема будь-яких перетворень у нашій країні полягає в тому, що немає стратегії. Відтак ті чи інші рішення, що ухвалюються, створюють глибинні конфлікти. Урешті, якщо рішення не продумане до кінця, то завжди виникають проблеми, які доводиться потім латати. Саме тому ми досі маємо певні «шарахання» в питаннях децентралізації. Я вже не кажу про ситуацію, яка взагалі стала лакмусовим папірцем, — фінансову децентралізацію, політика щодо якої змінюється щороку під час ухвалення держбюджету. Тож представники органів місцевого самоврядування вже криком кричать: дайте нам стабільність хоча б на три роки, щоб ми розуміли, як прогнозувати роботу.
Крім того, невідпрацьованими залишаються процедурні питання, які регламентують утворення громад, їх об’єднання та приєднання до вже наявних ОТГ.
Як на мене, коли ухвалювався закон про добровільне утворення ОТГ, наш комітет пропонував правильне рішення. Ми хотіли прописати, по суті, польську модель, запровадити реально добровільне об’єднання з існуванням певних критеріїв і протягом певного часу. Вже потім застосовувалися б різні державні механізми, стимуляції, а можливо, і примус до об’єднання.
Та парламент проголосував інакше. Закон називає об’єднання добровільним, але водночас введено інструмент перспективних планів, які, як свідчить наша комітетська практика, нині використовуються як інструмент примусу громад до об’єднання в різні форми, в різний спосіб. На жаль, нещодавно з’явилась низка інших прикладів: інколи ОТГ утворюються під конкретних місцевих або загальноукраїнських політиків, під ті чи інші політичні проекти. Є також випадки нереєстрації ОТГ, бо це не відповідає чиїмось інтересам.
Ми із самого початку мали визначити точку, куди прийдемо через 10 років. На жаль, цього зроблено не було. Усе відбувалося кавалерійськими наскоками із шашкою наголо. А нині ми пожинаємо плоди цього «ура, вперед».
Але це не означає, що ці проблеми не можна подолати. Потрібна лише реальна, системна, глибока робота. Саме тому з’явився так званий закон про олійну пляму, про приєднання громад до вже утворених ОТГ, про об’єднання громад, які перебувають на території різних районів. Ці три закони точно свідчать про те, що система перспективних планів не спрацьовує.
— Такі хитання можуть бути пов’язані з тим, що в нас від початку не було єдиного центру ухвалення рішень, як, скажімо, у Польщі?
— На жаль, у нас проблема глибша. Вона починається з того, що, за Конституцією, ми парламентсько-президентська республіка, а за фактом — президентська з певними обмеженими повноваженнями глави держави.
За Конституцією, локомотивом реформи має бути Кабінет Міністрів, який формально не підконтрольний і не підзвітний Президенту. Але, за фактом, глава держави на нього впливає. Мав би бути відкритий майданчик для реальних, професійних дискусій. А в нас один приймає рішення, другий оформлює його як законопроект, потім за один день ухвалюється рішення. Згодом вносимо до цих законів поправки, латаємо дірки, які забули врахувати під час розробки законопроекту.
— Наступ на місцеві бюджети, який має місце останнім часом, напевно, також слугує певною пересторогою для об’єднання громад і просування реформи?
— Звичайно. Всюди і завжди існує класичний принцип функціонування органів місцевого самоврядування. Повноваження повинні бути підкріплені грошима. Інакше це не працює. Якщо на органи місцевого самоврядування навішують повноваження, не підкріплені грошима, до того ж обрізають можливості самостійно наповнювати бюджети, невчасно оплачують субсидії та субвенції, що зобов’язана робити держава, звичайно, ми бачимо певне відкочування назад у питанні функціонування органів місцевого самоврядування.
Мій висновок такий, і він не політичний, а професійний: це все викликано єдиною причиною — центральна влада боїться посилення впливу органів місцевого само-
врядування та сільських, селищних і міських голів. Тому й було змінено закон про державну службу, де ми зробили шалений відкат назад у питанні призначення голів адміністрацій. Усе це робиться з єдиною метою — впливу на виборах.
— У контексті наступу на місцеві бюджети питання передачі земель поза межами населених пунктів у розпорядження ОТГ стає ще більш актуальним, адже це додатковий ресурс...
— Вважаю, що в Україні повинен діяти принцип, передбачений усіма нашими європейськими угодами, — повсюдності місцевого самоврядування. Землю поза межами населених пунктів треба передавати всім громадам і не лише об’єднаним.
Земля — це не лише фінансовий ресурс. Це мільйон інших додаткових можливостей для органів місцевого самоврядування. Тому ми в комітеті беззаперечно підтримуємо це. Уряд нині намагається подати це питання у вигляді додаткового стимулу до утворення ОТГ. Я вважаю, що коли ми говоримо про базові, засадничі принципи функціонування місцевого самоврядування, то не може йтися про стимули. Якщо є повсюдність місцевого самоврядування, то вся земля, крім окремих державних об’єктів, пов’язаних із безпекою, обороною і так далі, — все має бути в громадах і лише вони повинні мати можливість керувати цими питаннями як власники.
— Під час утворення ОТГ багато проблем виникло навколо міст обласного значення. Чи зміг би їх вирішити законопроект про міські агломерації?
— Законопроект про міські агломерації каже трошки про інше. Парламент уже ухвалив у першому читанні законопроект про добровільне приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст обласного значення (реєстр. № 6466). Він дискусійний і не був одностайно підтриманий комітетом. Щодо нього є застереження в деяких представників місцевого самоврядування, бо невеличкі міста, села, селища, які розташовуються навколо міст обласного підпорядкування, можуть бути просто поглинуті великими містами. А міста обласного значення зацікавлені у ньому, бо досі вони випадали з процесу утворення ОТГ. Щойно цей закон буде ухвалено — відкриються двері для створення територіальних громад на базі міст обласного значення.
У законі про агломерації йдеться про інші речі. Він стосується не лише питань об’єднання, він регулює широке коло питань функціонування міст, які мають у собі багато структурних одиниць...
— Це так звані міста-матрьошки...
— Я не хотів використовувати це слово, бо воно несе певну негативну ознаку. Скажімо так: якщо місто історично складається з великої кількості невеликих громад. Регулювання цих відносин якраз і здійснюватиме закон про міські агломерації. Він дуже необхідний, але набагато ширший, ніж попередній.
— Які ж перспективи ухвалення закону про міські агломерації?
— Це складно сказати, бо швидко проходять лише законопроекти, в яких зацікавлені або глава держави, або уряд. Коли йдеться про великі системні документи, вони чомусь складно проходять у сесійній залі...
— За прогнозами уряду, до кінця року має бути створено 50 відсотків ОТГ, до кінця наступного — 70. З урахуванням того, що базові законопроекти не ухвалюються, такі показники реальні?
— Для мене кількість не є основним показником. Питання не у відсотках, а в якості. Чи всі громади, створені сьогодні, — якісні? Я не можу так сказати, як голова комітету.
У нас є абсолютно шикарний закон — про співробітництво територіальних громад. За великим рахунком, в усіх країнах, де ефективно відбулися ці перетворення, спочатку був закон про співробітництво. У них він називається про міжмуніципальне співробітництво громад. На ньому обкатувалися всі недоліки, а потім запроваджувалося об’єднання. Це природно. У нас, на жаль, не було пропаганди цього закону...
У нашому комітеті існує негласна традиція: щороку ми проводимо виїзне засідання в Полтавській області, бо вони лідери з укладання угод про співробітництво територіальних громад. І ми як можемо пропагуємо цей закон, але ми обмежені у цьому. Це функція Мінрегіонбуду — профільного міністерства. Але немає пропаганди історії успіхів. Ми нині, як країна, шалено потребуємо історій успіху громад, які ми продемонструємо і країні, і всьому світу. Замість цього влада не відпускає від себе місцеве самоврядування. З одного боку, говоримо про реформи, а з другого — забираємо в них можливість розпоряджатися акцизами. Ми можемо скільки завгодно казати, що провели реформи, але якщо ми забираємо в місцевих громад гроші і навішуємо додаткові повноваження — це не працює.
— Щоб не завершувати нашу розмову песимістично, до того ж вона відбувається в переддень Дня місцевого самоврядування, що б ви побажали представникам муніципалітетів напередодні їхнього професійного свята?
— Не можна сказати, що все чорне, — це неправильно. У нас є здобутки, якими ми можемо бути горді. Наприклад, мережа ЦНАП. Це елемент реформи місцевого самоврядування. У нас є досягнення, пов’язані з передачею частини повноважень. Не завжди самоврядування з цим може впоратися, деколи є спротив з боку органів виконавчої влади з передачі цих повноважень, але є позитивні кроки. Єдине, на чому я наголошую, — у нас немає єдиної стратегії, ми не розуміємо, куди йдемо, чи правильні кроки робимо. Але привести все до ладу можна. Треба лише створити нормальний майданчик для професійного обговорення цих питань...
Та навіть у цих складних умовах співробітники органів місцевого самоврядування виконують свої повноваження і функції. Це люди, які, на відміну від народних депутатів, перебувають на першому рівні контакту з громадянами. Часто молоді реформатори кажуть: треба всіх замінити, знайти нових людей. Я не погоджуюся. Ніяких нових ми з Марсу не привеземо, і в будь-якому разі не можна говорити, що всі погані. Звичайно, в органах місцевого самоврядування, як і всюди, є різні люди, але здебільшого це люди, які чесно за свою достатньо невелику зарплату роблять тяжку, але вкрай необхідну для всіх роботу.
Тому можу побажати їм, по-перше, терпіння. По-друге, щоб їх чули у владних кабінетах і нарешті передали ту частину повноважень, яку третій рік обіцяють, щоб вони могли якісніше виконувати функції та повноваження, які від них очікують мешканці тих чи інших сіл, селищ і міст. Бо, власне, це є результат реформи.
— Дякую за розмову, Сергію Володимировичу.
Записала Олена ГОРБУНОВА.
Фото Сергія КОВАЛЬЧУКА.
Привітання голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування С.В. Власенка зі святом Дня місцевого самоврядування
Дорогі колеги, шановні сільські, селищні, міські голови, депутати місцевих рад, працівники органів місцевого самоврядування, рідна українська громадо!
Традиції місцевого самоуправління сягають своїм корінням у сиву давнину. Місцеве самоврядування в Україні пройшло довгий шлях розвитку від його появи, як перших спроб міського самоврядування середніх віків і часів козацької республіки, до практично повного занепаду і знищення Гетьманщини, з наступними спробами впровадження широких, демократичних основ місцевого самоврядування в часи УНР, проте завершилось повним знищенням будь-якої згадки про місцеве самоврядування за часів комуністичного режиму.
Відродження місцевого самоврядування в Україні почалось зі здобуттям нею незалежності, більше того, на сьогодні місцеве самоврядування — фундамент демократії. За роки незалежності відбулась популяризація діяльності органів місцевого самоврядування в Україні, підвищились інтерес до розвитку локальної демократії, рівень знань та зацікавленості у сфері державного управління.
Демократизація суспільних відносин та процеси децентралізації, пов’язані з нею, вимагають перегляду ролі місцевого самоврядування в загальній системі організації публічної влади в Україні. Позитивний вплив місцевого самоврядування на формування нових економічних і соціальних відносин можливий лише за наявності належних правових гарантій, налагодженої системи соціальних відносин, професійного кадрового забезпечення, самодостатньої свідомої територіальної громади як первинного елементу організації локальної влади. Мета місцевого самоврядування — добробут громади, кожного окремого громадянина. Саме на це спрямована щоденна діяльність працівників органів місцевого самоврядування, інститутів, долучених до формування державної політики в сфері місцевого самоврядування. Це щоденна праця, вишкіл світоглядних демократичних цінностей кожного, хто докладає зусиль, аби їх мала Батьківщина розвивалася.
Становлення місцевого самоврядування в Україні передбачає розробку сучасних концепцій місцевого само-
врядування, їх впровадження в життя, а також наукове, юридичне осмислення наявної моделі місцевого самоврядування. Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування спрямовує свою діяльність на демократичну децентралізацію влади, що сприятиме активізації розвитку громадянського суспільства, місцевих громад, які мають ресурс для якісного управління на місцях.
Зусилля комітету, як і раніше, спрямовані на якісне законодавче забезпечення реформи місцевого самоврядування, процесу добровільного об’єднання територіальних громад, надання можливостей для такого об’єднання громадам суміжних районів, регулювання ситуації з добровільним приєднанням окремої територіальної громади до вже утвореної об’єднаної територіальної громади, вдосконалення нормативної основи функціонування нового для вітчизняної законодавчої системи інституту старост тощо.
Водночас комітет не залишив поза своєю увагою питання вдосконалення і уточнення формулювань базового закону системи місцевого самоврядування в частині набуття повноважень сільського, селищного, міського голови, формування виконавчого комітету відповідної ради, проведення сесії місцевої ради, прийняття актів органів місцевого самоврядування тощо, а також всебічного сприяння співробітництву територіальних громад, покращенню діяльності центрів надання адміністративних послуг, перейменування населених пунктів та встановлення меж районів і міст, розгляд конфліктних ситуацій в системі місцевого самоврядування, призначення позачергових місцевих виборів та необхідність їх фінансового забезпечення. Не будучи головним, комітет, однак, робив усе можливе, щоб не допустити згортання реформи самоврядування і нівеляції її здобутків через бюджетний процес, згортання доходів та передачу без жодного обґрунтування на рівень самоврядних громад додаткових і не забезпечених фінансами видатків.
До серйозних здобутків комітету можна віднести підготовлений ним із залученням широкого кола фахівців і експертів вітчизняної самоврядної спільноти, міжнародних організацій та схвалений Верховною Радою України в цілому новий закон про службу в органах місцевого само-врядування. На сьогодні його остаточне прийняття пов’язане з необхідністю ще одного розгляду в залі пленарних засідань з огляду на пропозиції Президента України, які також опрацьовані на засіданнях комітету. Щиро сподіваюся, що ми зможемо забезпечити реформу місцевого самоврядування надійною та якісною кадровою складовою, яка стане запорукою успіху цієї реформи і незворотності змін на шляху децентралізації публічної влади.
Дорогі друзі! Комітет як відкритий фаховий майданчик завжди готовий до діалогу, обговорення нових концепцій та ідей з метою покращення локальної ідентичності та добробуту територіальних громад через якісне законодавче закріплення сприятливих для місцевого самоврядування канонів функціонування самоорганізованих, самодіяльних, самодисциплінованих громадян. Пам’ятаймо давній вислів: «Хто хоче зрушити світ, нехай зрушить себе!».
Бажаю кожному наполегливості, мужності і нових здобутків у нелегкій і відповідальній праці, щастя, родинного благополуччя та здійснення всіх життєвих планів і сподівань.
Висловлюю вдячність усім, хто невтомно працює задля зміцнення демократичних засад розвитку суспільства. Уклін і шана Вам за самовіддану щоденну роботу, високу активність у громадсько-політичному житті, непереборне бажання розвивати себе та країну.
Сердечно бажаю всім, хто працює на благо територіальної громади, кожній родині міцного здоров’я, достатку, успіху та натхнення, непохитної віри у щасливе майбутнє рідного краю, України!
З повагою
Сергій ВЛАСЕНКО.
