ЗАКІНЧЕННЯ. ПОЧАТОК У НОМЕРІ ЗА 27 ЛЮТОГО

 

Директорія, яка оголосила про відновлення УНР, також називала себе тимчасовою верховною владою, наголошуючи при цьому, що вона повинна належати лише трудящим. Для її легітимізації Директорія скликала вищий тимчасовий законодавчий орган — Трудовий конгрес (Конгрес трудового народу України), засідання якого проходили в Києві 23—28 січня 1919 р. Делегати Конгресу затвердили 23 січня ухвалу Української Національної Ради ЗУНР та Універсал Директорії УНР про об’єднання УНР і ЗУНР в єдину соборну державу — УНР, а 28 січня 1919 р. — текст резолюції про владу, фактично тимчасову Конституцію України, згідно з якою Директорія УНР мала виконувати функції верховної влади до чергової сесії Конгресу. Закони Директорії так само мали затверджуватися сесією Трудового конгресу.

Такий доволі розлогий історичний екскурс потрібен для того, щоб з’ясувати — правонаступниками чого і якої саме історичної спадщини УНР пропонується зробити сучасну Україну.

Окрім іншого, має бути зрозумілим: у разі прийняття закону про правонаступництво щодо УНР держава Україна мала б визнати за собою й такі її програмні положення, як соціалізація землі, національно-персональна автономія народностей, федеративний зв’язок з республіками колишньої Російської держави тощо.

Далі: УНР мала власний Основний закон, як базовий атрибут самостійної державності. Але ні в проекті закону щодо правонаступництва, ні в пояснювальній записці до нього не йдеться про Конституцію УНР — «Статут про державний устрій, права і вольності УНР». Виходить, що його пропонується вилучити з проектованого правонаступництва держави Україна. Але ж саме перша стаття цієї Конституції проголошує, що Українська Народна Республіка «нині єсть державою суверенною, самостійною і ні від кого незалежною». Сподіваюсь, що мало хто з поборників «єдино-правильної» оцінки нашого минулого візьметься заперечувати вищу юридичну силу Конституції УНР в ієрархії державно-правових актів того часу, включаючи Універсали.

На наш погляд, недостатньо вмотивованим є висновок: «Держава Україна успадкувала право на державний суверенітет від Української Народної Республіки, що підтверджено грамотою Державного Центру Української Народної Республіки в екзилі від 22 серпня 1992 р.». Саме цього дня делегація Державного Центру УНР на вигнанні в урочистій обстановці передала керівникам України прапор, печатку та інші символи державної влади УНР. Ця справді хвилююча, але символічна акція не мала жодних правових наслідків. До того ж на той час вже був чинним Закон України «Про правонаступництво України», прийнятий Верховною Радою України 12 вересня 1991 р. Зрозуміло, що грамота ДЦ УНР в екзилі аж ніяк не могла скасувати його дію.

Окреме і особливе питання — територіальне правонаступництво. Теза із законодавчої ініціативи про «невід’ємність Криму від Української Народної Республіки» є відступом від тогочасних історичних реалій. Третім Універсалом 20 листопада 1917 р. було проголошено утворення УНР і вперше окреслено її територію: «Київщина, Поділля, Волинь, Чернігівщина, Полтавщина, Харківщина, Катеринославщина, Херсонщина, Таврія (без Криму) (підкреслено нами. — Авт.)». Остаточне визначення кордонів УНР, зокрема прилучення частин Курщини, Холмщини, Воронежчини та суміжних губерній і областей, населення яких було переважно українським, мало бути встановлене «за згодою зорганізованої волі народів». За умовами Брест-Литовського мирного договору від 27 січня (9 лютого) 1918 р. між УНР та Німеччиною, Австро-Угорщиною, Туреччиною і Болгарією — країнами Четверного союзу — визнавалася незалежність УНР, і до її складу відходили Холмщина та Підляшшя, а Галичина і Буковина мали бути виділені в окремий коронний край у складі Австро-Угорської імперії.

Також не йшлося про належність Криму до УНР у розробленому особисто Михайлом Грушевським проекті адміністративно-територіального поділу УНР, який був затверджений Малою радою 6 березня 1918 р. За часів першої УНР (січень-квітень 1918 р.) та другої УНР (грудень 1918-грудень 1920 рр.) Крим не входив до їх складу. Разом з тим, у параграфі 3 Закону про поділ України на землі зазначалося, що «остаточним розмежуванням Української Народної Республіки з сусідніми державами число земель може бути змінено».

За Варшавським договором від 21 квітня 1920 р. між Польщею та УНР (угода Пілсудського-Петлюри) українська сторона погодилася на передачу Західної України Польщі в обмін на визнання УНР та військову допомогу в боротьбі з більшовицькою Росією. Це згодом було підтверджено Російською й Українською радянськими республіками під час укладення 18 березня 1921 р. Ризького мирного договору з Польщею. Зауважимо, що Уряд УНР в екзилі рішення щодо цього договору не скасував.

Треба визнавати, що сучасні державні кордони України є результатом міжнародної політики СРСР. На час створення УРСР (до 30 січня 1937 р. — УСРР) її територію склали землі, визначені договором про кордони між РРФСР, радянською Україною та Білорусією 1919 р. При цьому за межами республіки залишалися місця компактного проживання українців прикордонних районів Гомельщини, Брянщини, Курщини, Воронежчини, Дону та Північного Кавказу. У 1939—1945 рр. до України увійшли її західні етнічні території, Буковина та Бессарабія, Закарпаття. У 1954 р. УРСР було передано півострів Крим.

Тому в контексті порушення питання про правонаступництво України щодо Української Народної Республіки з визнанням «квазі-державної» (термін із пояснювальної записки) правосуб’єктності УРСР за часів СРСР виникає ряд питань щодо статусу сучасних територій нашої держави. Полеміка з них, на наше тверде переконання, є зайвою та небезпечною. Уже навіть тому, що відомі територіальні претензії до нашої держави певною мірою базуються і на такій аргументації. Для прикладу можна наводити відповідні заяви деяких польських політиків та ідеологів впливової політичної сили «Право і Справедливість».

Загальновідомо, що в добу Української революції 1917—1921 рр., крім УНР, функціонували й інші державні утворення — гетьманська держава Павла Скоропадського та Західноукраїнська Народна Республіка, які відображали ідейну і правову специфіку складного перебігу революційних процесів. Не зрозуміло, чому тоді їх не відносять до суб’єктів української державно-правової традиції. Адже, скажімо, в добу гетьманату був зроблений істотний прорив у культурно-освітній сфері, відкрито десятки українських гімназій, українські університети, Українська академія наук, Державна бібліотека, Національний архів та інші заклади. А проект земельної реформи, фермерської за своєю сутністю, виявився одним з найпрогресивніших у тодішній світовій аграрній думці. З усіх урядів часів революції тільки гетьманський вів тверду і послідовну політику щодо приєднання Криму до Української Держави на правах автономії.

Або чому ігнорується та обставина, що саме політичний провід ЗУНР ініціював проголошення у січні 1919 р. Акта злуки двох гілок українського народу, створив потужну Українську галицьку армію, демонстрував європейські взірці будівництва правової держави?

Переконаний, що такий вибірковий підхід неприпустимий з політичної та правової точок зору, особливо коли це стосується складних і дражливих сторінок нашого минулого. Сучасна Україна не може відмовлятися від своєї історичної спадщини — позитивної та негативної. Незалежно від часової дистанції — столітньої чи десятилітньої. Її треба вивчати, знати, пам’ятати з метою винесення уроків для сьогодення і майбутнього.

А якщо є суспільна потреба у визначенні правонаступництва нашої сучасної держави і пошук його ведеться серед українських державотворчих проектів революційної доби 1917—1921 рр., то ними мають бути і Українська Народна Республіка часів Центральної Ради, і Українська гетьманська держава, і Українська Народна Республіка доби Директорії, і Західноукраїнська Народна Республіка. Всі вони — породження складного перебігу революційних процесів, етапів відродження, утвердження й втрати національної державності.

Якраз з останнього й виникає цілком логічне запитання: чому вирішили, що сучасна Україна має перебрати на себе права і зобов’язання саме УНР, яка майже століття тому не змогла втримати державність? Як це корелюється з чинним законодавством про правонаступництво України?

Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. проголошує безперервність держави Україна та її територіальне наступництво в існуючих кордонах УРСР. Ці норми містить й Закон «Про правонаступництво України» від 12 вересня 1991 року.

Тож, перейнявши наступництво від УНР, нинішня Україна має успадкувати і її досить обмежену територію, яка у 1919—1920 рр. постійно скорочувалася. Як бути зі столицею УНР? Залишивши Київ у лютому 1919 р., уряд більше до нього не повернувся, рейдуючи між містами Правобережної та Західної України.

УНР дійсно була суб’єктом міжнародного права, мала певні договірні зобов’язання, які давно втратили чинність. Але пропонується скасувати «усі міжнародні договори, укладені від імені Української Народної Республіки» і заявити, що Україна за ними не несе жодних зобов’язань.

Тоді чергове запитання: що ж тоді відносити до сфери правонаступництва України стосовно УНР? Відповіді на нього немає. Зрозуміло, що в історії УНР було чимало героїчного, жертовного, як подвиг Героїв Крут. Але ж чимало такого, що сучасне суспільство з його поляризованими настроями аж ніяк не погодиться взяти за приклад для наслідування: соціалістичні, федералістські постулати творців УНР, їхнє нігілістичне ставлення до збройних сил, згубні політичні амбіції лідерів, перманентні урядові кризи, неприродні альянси з ворогами УНР, деструктивну отаманщину, зраду ідеалів Акта злуки, міжнародну ізоляцію і як результат — втрату національної державності.

Отже, за великим рахунком, поза сумнівом практично залишається тільки важливе положення Четвертого Універсалу як державно-правового акта — проголошення самостійної, незалежної, вільної, суверенної держави УНР. Величний символ одвічних прагнень українського народу на власне державне життя.

Судячи з усього, справжнє цільове призначення ініціативи про виведення новітньої України від акта столітньої давнини про відродження національної державності у формі Української Народної Республіки полягає в тому, щоб легітимно «закріпити статус СРСР як держави-окупанта». Зрозуміло, що на перешкоді цьому — чинне законодавство про правонаступництво держави Україна щодо УРСР. Визнавши правовий статус України з 18 березня 1921 р. (укладення Ризького мирного договору) по 23 серпня 1991 р. (перебування у складі СРСР) як окупованої країни, Верховна Рада України візьме на себе відповідальність за вилучення УРСР з числа суб’єктів правонаступництва держави Україна. Створиться сімдесятирічна прогалина в тяглості державного життя українського народу. І вербальні апеляції до його «колоніального становища» мало в кого викличуть співчуття. Особливо зважаючи на те, що світ стає дедалі більш егоїстичним, а держави замикаються на своїх власних проблемах.

Можна прогнозувати й появу чималої кількості правових колізій внутрішньо-нормативного і міжнародно-юридичного характеру, які отримає Україна у разі реалізації ідеї перенести свої державні витоки у столітню ретроспективу і занурити кілька поколінь своїх громадян у бездержавне буття.

б) Міжнародно-правовий аспект

Питання про правонаступництво держав у міжнародному праві постало з періоду деколонізації і актуалізувалося наприкінці ХХ ст. у зв’язку зі спробами виробити на базі ООН системи універсальних міжнародних договорів щодо нього та утворенням нових незалежних держав в Європі.

Відповідно до Віденської конвенції про правонаступництво держав щодо договорів від 23 серпня 1978 р. (Україна приєдналася 17 вересня 1992 р.), «правонаступництво держав» означає зміну однієї держави іншою у несенні відповідальності за міжнародні відносини якої-небудь території. Таке ж визначення міститься у Віденській конвенції про правонаступництво держав щодо державної власності, архівів та боргів 1983 р.

Розрізняють повне та часткове правонаступництво держав. При повному правонаступництві держава-попередниця повністю припиняє своє існування, а її суверенітет замінює суверенітет держави-спадкоємиці (або кількох держав-спадкоємиць). Часткове правонаступництво має місце у випадках, коли держава-попередниця продовжує існувати після утворення держави-спадкоємиці (або кількох держав-спадкоємиць).

Доктринальне розуміння концепції правонаступництва держав у міжнародному праві включає такі ключові елементи: зміна міжнародної правосуб’єктності, правонаступництво щодо власності. Єдиного ж підходу до визначення поняття правонаступництва наразі не існує. Проте переважна більшість сучасних дослідників міжнародного права виділяють зазначені вище елементи як основні складові правонаступництва.

Більше того, відкладене у часі правонаступництво держав щодо міжнародних договорів мало місце лише при відновленні незалежності Латвії, Литви та Естонії у зв’язку з розпадом СРСР. Як наслідок, в них виникла необхідність відновлювати членство у багатосторонніх міжнародних угодах, укладених у дорадянський період, дипломатичні відносини з іншими країнами та переглядати ряд двосторонніх угод.

В ініційованому групою народних депутатів законопроекті про правонаступництво щодо договорів, власності, архівів та боргів не йдеться. І взагалі правовідносини, які передбачено врегулювати його авторами, не охоплюються поняттям «правонаступництво держав» у розумінні сучасного міжнародного права (ані конвенційного, ані звичаєвого).

Пропоновані формулювання не дозволяють чітко визначити момент правонаступництва. У міжнародному праві поняття «момент правонаступництва держав» вживається у широкому розумінні (а не лише стосовно правонаступництва щодо договорів). Тому може постати ряд проблемних питань, пов’язаних із дією міжнародних угод, перебіг чинності яких почався для України з 18 березня 1921 р. по 23 серпня 1991 р.

Фактично така законодавча пропозиція ставить під сумнів міжнародну правосуб’єктність України, у тому числі як країни-співзасновниці ООН, члена Ради Європи та низки інших міжнародних організацій. Зауважимо, що саме з цієї причини у 1991 р. ГА ООН не розглядала питання про включення України до авторитетної організації. Більше того, за часів УРСР наша держава двічі головувала у РБ ООН. Прийняття ж законопроекту зумовить визнання недійсними значної частини наших ініціатив та поставить під сумнів істотний об’єм нормативно-правової бази, на якій ґрунтується діяльність вітчизняної дипломатії. Деякі із базових документів, як наприклад Віденські конвенції, Україні доведеться підписувати заново.

Відтак, визнання окупаційного характеру УРСР нівелює і дію цілої низки міжнародних угод, підписаних УРСР як суб’єктом (що було засвідчено провідними країнами) планетарного переговорного процесу на Паризькій мирній конференції 1947 р., що дасть вагому аргументацію праворадикальним силам у сусідніх країнах.

Не вдаючись до загального правового аналізу законопроекту, який свідчить про декларативний характер його положень та їх суперечливість у контексті чинних актів законодавства, зазначимо лише, що у випадку його прийняття під сумнів буде поставлено факт існування такої держави, як Українська РСР, а разом із цим — системи її законодавства. Насамперед це стосується низки положень Конституції (Основного Закону) Української РСР 1978 р., що були внесені до неї з часу незалежності України та слугували конституційною основою її державного становлення аж до прийняття Конституції України 1996 р.

Виникнуть також питання стосовно чинності інших законодавчих актів, прийнятих за часів УРСР. А їх налічується 23, включаючи три кодекси: Кодекс законів про працю України 1971 р., Житловий кодекс Української РСР 1983 р. та Кодекс України про адміністративні правопорушення 1984 р. Втрата ними чинності спричинить виникнення прогалини у законодавстві, адже робота над кодифікованим актом об’єктивно є довготривалою. Для прикладу: висновком          № 190(1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи стосовно заявки України на вступ до Ради Європи від 26 вересня 1995 р. було передбачено прийняття відповідно до принципів Ради Європи протягом одного року з моменту вступу нових Кримінального та Кримінально-процесуального, а також Цивільного та Цивільно-процесуального кодексів. Кримінальний кодекс України було прийнято у 2001 р., Цивільний кодекс України — у 2003-му, Цивільний процесуальний кодекс України — у 2004-му та Кримінальний процесуальний кодекс України — у 2012 р.

Відповідно до положень згадуваних міжнародних конвенцій Законом України «Про правонаступництво України» було встановлено, що закони Української РСР та інші акти, ухвалені Верховною Радою Української РСР, діють на території України, оскільки вони не суперечать законам України, прийнятим після проголошення незалежності України. У цьому зв’язку варто звернутися до історичної аналогії, за якою УЦР ухвалила 25 листопада 1917 р. Закон «Про виключне право Центральної ради видавати законодавчі акти УНР», яким встановлювалося, що «всі закони і постанови, які мали силу на території Української Народної Республіки до 27 жовтня 1917 р., оскільки вони не змінені і не скасовані Універсалами, законами і постановами Української Центральної ради, мають силу і надалі як закони і постанови Української Народної Республіки». Уже навіть з огляду на це, некоректною видається передбачена законопроектом часткова (без конкретизації норм) втрата чинності Закону України «Про правонаступництво України».

Необхідність цієї законодавчої ініціативи обґрунтовується, зокрема, «збройною агресією Російської Федерації проти України, а також вчиненою Російською Федерацією анексією Криму та окупацією частини території України». У той же час, враховуючи особливу чутливість цього питання, мабуть, потрібно знати й враховувати, що термін «анексія Криму» не згадується у спеціальних законах «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» та «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях».

У Законі «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» вживаються терміни «окупація частини території України», що охоплює окупацію, зокрема й Автономної Республіки Крим та міста Севастополя (преамбула), а також «тимчасово окуповані території», до яких відносяться території у Донецькій та Луганській областях, а також Автономній Республіці Крим та місті Севастополі (стаття 2). А в Законі «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» застосовується термін «тимчасово окупована територія», якою визначається: 1) сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій; 2) внутрішні морські води і територіальне море України навколо Кримського півострова, територія виключної (морської) економічної зони України вздовж узбережжя Кримського півострова та прилеглого до узбережжя континентального шельфу України, на які поширюється юрисдикція органів державної влади України відповідно до норм міжнародного права, Конституції та законів України; 3) повітряний простір над територіями, зазначеними у пунктах 1 і 2. Крім того, Резолюція Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй «Стан справ у сфері прав людини в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі (Україна)» № 71/205 від 19 грудня 2016 р. також називає Автономну Республіку Крим та місто Севастополь територією, тимчасово окупованою Російською Федерацією.

На фоні такої юридичної розхристаності вже виглядають звичайно-буденно спроби внести в законопроект про правонаступництво такі «нові» правові поняття, як «Російська Соціалістична Федеративна Совєцька Республіка» та «Союз Совєцьких Соціалістичних Республік».

На завершення

Подібне законодавче новаторство не заслуговувало б уваги, якби не було віддзеркаленням загального змісту ідеології та практики нинішнього державного керівництва, в основі яких — нав’язування специфічного політичного клімату в Україні як бази для доказу своєї легітимності й утримання влади. Під таким кутом зору воно зайнялося формуванням не лише нових ідеологічних засад, а пам’яті українського народу, щоб «повернути собі країну». Звідси — потуги щодо зміни підходів до оцінок подій щонайперше ХХ ст., намагання забезпечити громадян «об’єктивною» інформацією, нав’язати їм інклюзивну оцінку минулого на основі довільних його інтерпретацій, директивно-адміністративне примушування до сприйняття сепарованих наративів історії та її творців, забування незручного або, навпаки, його героїзації.

Така ревізія і переписування історії, як відкрито вже вимушені застерігати навіть західні експерти, «є справжньою зрадою по відношенню до тих демократичних ідеалів, які відстоювали хоробрі учасники протестів на Майдані», і що «українські чиновники ризикують одного разу зіткнутися з рішучим осудом їх політики з боку США і Європи» (див., напр.: Джон Коен Пам’ять про Голокост на Україні — The National Interest, 03.02.2018).

Адже для західної демократичної політики пам’яті характерний цілісний погляд на історичну спадщину, об’єктивність, комплексність та відкритість (транспарентність) в її оцінках. Не замовчування, а визнання правди, якою б неприємною вона не була. Відсутність же такої важливої складової політичної культури та культури діалогу, як всередині країни, так і зі світом, відкидає українське суспільство на цивілізаційне узбіччя, повертає до автаркії й провінціалізму, робить нас та подібних нам цікавими лише для себе. Промовистий факт: результати опитування на 57 кафедрах історії у Великій Британії, США та Канаді у 2013 р. виявили, що вони залишаються відданими історії Заходу.

Тому вивільнення від радянського панування та декомунізація не повинні ототожнюватись з «відмиванням» історії своєї країни. Треба мати мужність бачити її в усій повноті, включаючи неблаговидні аспекти й діяння, навчитись визнавати їх. Як і розуміти те, що не можуть бути усі винні, окрім нас, а герої — визначатися законами.

Ніхто ж не вимагає поступок у цьому складному питанні. Йдеться лише про неприйнятність спекулятивного ставлення до історії. Бо культивування держави у такий спосіб, коли згори нав’язується історична пам’ять, може обернутися виправданням недемократичної політики, повторенням тираній, але вже в нинішній Україні.

У ХVI ст. вважались сильними ті країни, у яких було багато колоній та золота. У XIX ст. лідерів визначили швидкість та масштаб промислової революції. У ХХ ст. — чисельність військ та озброєнь, а згодом — ядерних ракет. Джозеф С. Най (молодший) — один з найвпливовіших політологів США — пропонує теорію «нової сили» для ХХI ст., а саме «розумної сили» і відповідно розумної влади та розумних політиків, які визначатимуть характер сучасної епохи.

До цього залишається лише додати: завдячуючи в тому числі об’єктивному баченню історії — своїх країн та глобального світу. І сподіватися на справдження дум Т. Шевченка:

...Коли

Ми діждемося Вашингтона

З новим і праведним законом?

А діждемось-таки колись.

Володимир ЛИТВИН.

 

P. S. Висловлюю вдячність юристам за надані консультації щодо правового аспекту правонаступництва.