Як відомо, земельні відносини в Україні є найбільш насиченою корупцією сферою суспільного життя. Однак чому саме земля найчастіше стає об’єктом корупційних зловживань? Чому, попри всі заходи боротьби з нею, земельна корупція в нашій державі не тільки не зникає, а й «захоплює» нові території? На нашу думку, відповідь проста: по-перше, земля — це один з найцінніших та водночас дуже недооцінений ресурс, який притягує увагу і справжніх, і псевдоінвесторів, а по-друге, саме у сфері земельних відносин є дуже багато темних, невидимих для широкого загалу місць, які й використовують земельні корупціонери для вчинення протизаконних корисливих діянь. Такі місця криються не тільки у непрозорих, суперечливих та незрозумілих правових механізмах розподілу земель і здійснення земельних правочинів, а й, що дуже важливо — обумовлюються відсутністю або ж недоступністю інформації про рух земель: хто, коли, скільки і за скільки придбав земельки та як її використовує тощо. Отже, брак відомостей про землю як основне національне багатство Українського народу для самого народу і є ключовою передумовою для «процвітання» земельної корупції в Україні.
Як здолати земельну корупцію? Як можна наповнити інформаційний простір відомостями про землю до такої міри, коли вчинення протиправних корисливих дій щодо землі і посадовцями, й іншими особами стане небезпечним не тільки для країни, а й для них самих? Саме такі питання постали у 2014 році перед Світовим банком, Міністерством аграрної політики і продовольства України, Держгеокадастром та деякими іншими центральними органами виконавчої влади України при започаткуванні співпраці у рамках Проекту «Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні», який здійснювала Київська школа економіки. І саме тоді було вирішено спробувати застосувати новий, оригінальний підхід до подолання корупції — моніторинг земельних відносин.
Земельні відносини являють собою відносини між людьми щодо управління, володіння, користування, розпорядження землею та її охорони. Відповідно моніторинг земельних відносин — це система постійного спостереження за їх формуванням з метою виявлення тенденцій, основних напрямів розвитку земельних відносин на рівні міст, районів, областей та на рівні країни в цілому. Тому результати такого моніторингу можуть використовуватися при аналізі й оцінюванні діяльності органів влади та їх посадових осіб з питань організації земельних відносин і вжиття на цій основі заходів з усунення виявлених недоліків організації земельних відносин та їх подальшого поліпшення.
Отже, необхідність запровадження в Україні моніторингу земельних відносин як постійно оновлюваної інформаційної системи продиктована тим, що в нашій країні вся інформація про земельні відносини була розпорошеною, збиралася і утримується різними відомствами та місцевими органами влади і далеко не повною мірою використовувалася для розв’язання важливих економічних та соціальних проблем. Так, Державна фіскальна служба України володіє відомостями про податкову «дохідність» земель, Державна судова адміністрація України збирає дані про кількість та види судових спорів з приводу землі, лісове відомство збирає відомості про площі заліснених і незаліснених земель лісового фонду, Держгеокадастр України відображає інформацію про кількість та якість (цільове призначення тощо) земельних ділянок, Державний реєстр речових прав на нерухоме майно оперує відомостями про кількість та характеристики транзакцій щодо земельних ділянок тощо. Такі відомості самі по собі є дуже цінними. Однак їх суспільне значення стало б вагомішим, якби їх можна було зібрати докупи.
Проте через самостійне відомче «плавання» вищезгаданої інформації про землю центральні органи влади далеко не завжди мають змогу побачити цілісну картину розвитку земельних відносин ні на рівні районів та областей, ні на національному рівні.
Крім того, навіть наявна інформація про земельні відносини відсутня у відкритому доступі та не використовується для розв’язання важливих проблем розвитку країни. Натомість саме брак відомостей про земельні відносини сприяє виникненню темних інформаційних зон, завдяки яким посадовці та пов’язані з ними спільними корисливими намірами особи «крутять землею» у своїх інтересах.
Узагальнення, поєднання в одній системі всього спектра даних щодо земельних відносин, які надходять до різних відомств, сприяють закриттю таких інформаційних зон, оскільки дають фактологічну основу для аналізу ситуації, виявлення тенденцій, проблемних позицій, прогнозування та моделювання розвитку ситуації у земельній сфері. Інакше кажучи, така інформація відкриває суспільству очі на земельні справи. Тому вона є необхідним фундаментом і для розроблення обґрунтованої державної політики у сфері земельних відносин, і для виявлення позитивних та негативних тенденцій у їх розвитку на рівні областей, районів і міст. Як свідчить вітчизняна практика, саме відсутність таких узагальнених даних у відкритому доступі є однією з причин неспроможності української економіки використовувати потенціал земельних ресурсів повною мірою, породжує політичні спекуляції щодо необхідності, стану та напрямів земельного реформування, а також дає можливість приховати помилки і корупційні діяння в органах влади у земельній сфері. Тож доступність таких даних для широкого загалу є основою для підвищення рівня прозорості земельної сфери та подолання земельної корупції.
Таким чином, моніторинг земельних відносин передбачає узгоджену діяльність низки органів державної влади зі збору, систематизації, збереження та оприлюднення набору даних та показників, які характеризують стан земельних відносин в Україні.
При запровадженні у 2014 році за участю Світового банку пілотного проекту одним із його завдань було з’ясування можливості створення в Україні автоматизованої інформаційної системи моніторингу земельних відносин, яка б акумулювала актуальні достовірні дані про фактичний стан земельних відносин в Україні, що надходять від місцевих органів влади до різних відомств. Для цього був проведений свого роду аудит наявних джерел інформації про землю, ступеня її уніфікованості, повноти та регулярності надходження (оновлення), а також розроблення методології та тестування спроможності відповідних органів влади взаємодіяти у проведенні моніторингу земельних відносин. У результаті виконання зазначеного вище пілотного проекту була створена пробна інформаційна система, яка дала змогу аналізувати поточний стан земельних відносин за кожним із понад 140 їх показників.
Пілотний проект з проведення моніторингу земельних відносин виявився успішним не в останню чергу завдяки сприянню у проведенні голови Держгеокадастру України, а згодом — першого заступника міністра аграрної політики та продовольства України М. Мартинюка. За його підтримки для проведення пробного моніторингу земельних відносин були об’єднані зусилля шести відомств: Державної служби статистики України; Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Державної судової адміністрації України, Державної фіскальної служби України, Державного агентства водних ресурсів України та Міністерства юстиції України (ДП «Національні інформаційні системи»). З числа їх представників була створена Міжвідомча робоча група з моніторингу земельних відносин, яка й забезпечила розроблення показників земельних відносин для потреб їх моніторингу, отримання від органів влади відповідних даних під час здійснення пілотного проекту, а також надавала пояснення щодо отриманих результатів моніторингу. В результаті був підготовлений перший в Україні доступний для всіх довідник, який містить інформацію про стан земельних відносин за ключовими показниками, які акумулюються у Держгеокадастрі України та в інших центральних органах влади.
Однак міністерства і відомства, чиї представники увійшли до складу зазначеної Міжвідомчої робочої групи, та й сама робоча група, діяли неофіційно, оскільки в Україні відсутня повноцінна правова база для здійснення моніторингу земельних відносин: проведення такого моніторингу не передбачене ні Земельним кодексом України, ні іншими законодавчими актами. Саме через законодавчу неврегульованість моніторингу земельних відносин здійснення пілотного проекту було ускладненим. Зокрема, мало місце невчасне надання деякими міністерствами і відомствами інформації про стан земельних відносин або ж вона надавалася в неуніфікованій формі тощо.
У зв’язку з цим Кабінет Міністрів України вирішив запровадити постійний моніторинг земельних відносин своєю постановою. Однак при погодженні її проекту відповідними міністерствами і відомствами Мін’юст слушно зазначив, що відповідно до ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» уряд має право видавати обов’язкові для виконання акти — постанови і розпорядження — лише на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України. Проте в жодному з чинних законів, постанов парламенту чи указів Президента не передбачено ведення моніторингу земельних відносин. У цій правовій ситуації Міністерство аграрної політики та продовольства і Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру запропонували Кабінету Міністрів України продовжити ведення такого моніторингу у пілотному режимі, але вже на основі правового акта. Для цього 23 серпня 2017 р.
Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 639 «Про реалізацію пілотного проекту щодо проведення моніторингу земельних відносин та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», згідно з якою з 1 вересня 2017 р. по 1 березня 2018 пілотний проект щодо проведення моніторингу земельних відносин проводиться на основі правового акта.
На виконання зазначеної постанови Міністерство аграрної політики та продовольства України надіслало на офіційну пошту Держводагентства, Держстату, Мін’юсту, Держгеокадастру, Державної фіскальної служби і Державної судової адміністрації форму-анкету, в якій об’єднані ключові показники, що характеризують земельні відносини в Україні: кількість ділянок, їх межі, повнота даних у реєстрах, кількість транзакцій, надходження від земельного податку, приватизація і судові тяжби за землю — загалом понад 140 параметрів — все, з чим кожен день стикаються громадяни та органи місцевого самоврядування, але що досі не можна було ні оцінити, ні об’єднати на національному рівні.
Тепер шість зазначених вище відомств стали регулярно обмінюватися даними, виконуючи постанову уряду. Спочатку у напівручному режимі, зусиллями Держгеокадастру, який є виконавцем проекту, а після створення спеціального програмного забезпечення — автоматично. Результатом має стати створення єдиного електронного відкритого для зовнішнього контролю масиву даних, який дає змогу відстежувати динаміку земельних відносин. На нашу думку, саме завдяки такій відкритій і доступній для всіх базі відомостей про землю суспільство може завдати нищівного удару по земельній корупції.
Однак виникає запитання: а що ж буде після закінчення пілотного проекту? На наш погляд, здійснюваний на підставі урядової постанови моніторинг земельних відносин доцільно зробити постійним, зміцнивши правові основи його проведення шляхом прийняття відповідного закону. По-перше, необхідність прийняття такого закону випливає з Конституції України, стаття 19 якої гласить, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, саме законом можна сформувати правові підвалини для правомірної роботи органів влади та їх посадовців щодо ведення моніторингу земельних відносин. По-друге, моніторинг земельних відносин дає змогу не тільки викорчувати один із коренів земельної корупції. Зібрані в результаті його проведення відомості дають також можливість формувати та проводити обгрунтованішу, ефективнішу і цілеспрямованішу земельну політику на національному рівні, планувати вжиття заходів щодо раціонального використання та охорони земель на регіональному і місцевому рівнях, а також здійснювати і державний, і громадський контроль за їх реалізацією. Адже не секрет, що більшість наших державних і місцевих програм складаються без повного володіння інформацією про стан земельних відносин. Відповідно такі програми дуже часто не виконуються. Тому моніторинг земельних відносин надасть можливість усунути цей недолік.
У зв’язку з цим нами був підготовлений і 18 січня 2018 р. внесений у Верховну Раду України проект Закону України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів щодо моніторингу земельних відносин» (№ 7502). Передусім цим законопроектом передбачається внести до Земельного кодексу України доповнення, спрямовані на надання моніторингу земельних відносин статусу постійної функції органів державного управління у сфері використання та охорони земель. З цією метою зазначений кодекс пропонується доповнити новим розділом VII-1 «Моніторинг земельних відносин» у складі трьох статей, які визначають принципові положення такого моніторингу: поняття, зміст, принципи ведення та порядок організації. Крім того, законопроектом передбачається уточнити визначення земельних відносин, яке закріплене у статті 2 Земельного кодексу України. У цій статті зазначено, що земельні відносини — це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Проте це визначення фактично зводить зміст земельних відносин до одного з їх різновиду — відносин власності на землю. Натомість на практиці виникають й інші види земельних відносин, які регулюються чинним земельним законодавством, зокрема відносини щодо управління земельними ресурсами та відносини з охорони земель. Саме ці види земельних відносин доцільно піддавати прискіпливому моніторингу. Тому ми пропонуємо викласти статтю 2 Земельного кодексу України у редакції, яка б визначала, що земельні відносини являють собою суспільні відносини щодо управління володіння, користування і розпорядження землею та її охорони. Нарешті, зареєстрованим нами законопроектом пропонується визначити органи влади, які зобов’язані брати участь у проведенні моніторингу земельних відносин у межах їх повноважень, надаючи наявну в них земельну інформацію в загальний банк відомостей, які формуються в результаті проведення моніторингу земельних відносин. На жаль, повноваження Державної фіскальної служби та Державної судової адміністрації України можна змінювати окремими законопроектами. Тому крім проекту Закону України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів щодо моніторингу земельних відносин» нами були розроблені і одночасно внесені на розгляд Верховної Ради України ще два законопроекти — «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо моніторингу земельних відносин (№ 7503) та «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо моніторингу земельних відносин» (№ 7504). Однак усі три законопроекти спрямовані на досягнення однієї мети і мають бути прийняті одночасно.
Таким чином, з ухваленням зазначених вище законопроектів земельне законодавство України отримає щеплення проти «вірусу» земельної корупції.
Костянтин Іщейкін, Анатолій Матвієнко, народні депутати України, Павло Кулинич, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України.
