Дещо про закарпатські реалії, наїжачені проти об’єднання

Розпочну з головного: уже друге скликання Закарпатської обласної ради не затверджує Перспективний план формування спроможних територіальних громад. Пояснення? Брак депутатських голосів. До речі, із тринадцяти районів ОТГ створено тільки в п’яти. І нині їх налічується лише... шість. Ось список: Вільховецька й Тячівська (в однойменному районі), Полянська — у Свалявському, Іршавська та Перечинська (у цих самих районах), Баранинська в Ужгородському.

Ані кількості, ані плану

Прихильники децентралізації прямо вказують на обл-держадміністрацію, яка, мовляв, гальмує процес. Але там вважають, що такий стан справ залежить від цілої низки об’єктивних причин. І оприлюднюють їх. Мало того — керівник ОДА і депутат обласної ради Геннадій Москаль (на знімку) на кожній сесії так або інакше порушує це питання і наводить аргументи, які явно не на користь об’єднанню.

Не обійшов цю тему і на останньому пленарному засіданні 29 березня. А кілька днів перед тим в інтерв’ю сказав, що ОТГ — для заможних областей, які мають великі доходи. Закарпаття — на три чверті дотаційне. А ще натякає, що цією структурою, мовляв, хочуть скористатися «кандидати в депутати, які не мають можливості пройти на вибори», тому потихеньку об’єднують, створюючи виборчий округ. Там з кумами, синами та іншими родичами «пожиттєво отримають фактично адмінресурс: вчителів, медиків, завклубів, бібліотекарів». Через це влада не хоче робити «анклави кандидатів у депутати». І взагалі, якщо приймають «якісь перспективні плани створення об’єднаних тергромад», то «це суперечить самому принципу добровільності». Бо «заганяємо людей, як колись у СРСР, — у колгоспи». Він також не виключає і явно політичної складової. Оскільки ці об’єднання в деяких місцевостях можуть стати підґрунтям для сепаратизму. «Наприклад, румуни об’єднаються в єдину тергромаду, а потім проголосять собі національну автономію. За ними скажуть словаки: «А ми — гірші?». А потім угорці або роми скажуть, що хочуть «автономну народну республіку». На думку очільника області, закон про об’єднання громад «фактично легітимізує автономію».
Г. Москаль стверджує, що ОТГ живуть за рахунок районних бюджетів, вимиваючи звідти податок на доходи фізичних осіб (ПДФО), а також інші збори й надходження. Й ілюструє це на прикладі Іршавського району, де через перерозподіл ПДФО районна казна цього року отримає на 32 млн грн (або 37 відсотків) менше, ніж планувалося. У результаті виникне дефіцит коштів на повноцінне утримання бюджетних установ, включно з дитсадками, навчально-виховними комплексами, закладами культури і мистецтва тощо. Ці установи обслуговують також і мешканців ОТГ. «Замість того щоб залучати інвестиції й створювати нові робочі місця, ОТГ залазять у районний бюджет і забирають звідти кошти, — нарікає голова ОДА. — А як компенсувати цей дефіцит, ніхто не пояснює».

Місцеві «князьки» хочуть нарізати під себе округи?

Дехто із заїжджих «реформаторів» вважає створення ОТГ золотою рибкою, яка приносить гроші. «Мушу сказати відверто, що цю золоту рибку давно засушили на тараньку й з’їли з пивом, — наполягає очільник області. — Тому грошей для ОТГ буде дедалі менше, а через кілька років вони припиняться взагалі». А далі аргументує. У 2016-му субвенція з державної казни місцевим бюджетам на формування інфраструктури ОТГ для всієї України становила 1 млрд грн, у 2017-му — 1,5 млрд грн, а поточного запланована в сумі 1,9 млрд . «Тобто за три роки загалом по країні передбачено 4,4 млрд грн для всіх ОТГ, — нарахував Г. Москаль. — І коли на Закарпаття прибуває якийсь заїжджий координатор офісу реформ (який не є навіть представником урядової структури) й говорить, наче Закарпаття у разі об’єднання громад за три роки отримало б приблизно 1,5 млрд грн інфраструктурної субвенції, то відповідально заявляю, що це повна брехня. Третину від загальної суми субвенції не отримала і завідомо не може отримати жодна область. Інфраструктурна субвенція для ОТГ розподіляється за формульним розрахунком і залежить від чисельності населення. Причому з кожним роком цифра формульного розрахунку стає дедалі меншою». У 2016-му дві закарпатські ОТГ отримали 15 млн грн, у 2017-му вже три ОТГ отримали 14,5 млн грн, а цього року шість ОТГ отримають 15,9 млн грн. Ось наскільки зменшилися суми субвенції для Тячівської та Вільховецької ОТГ, які отримують кошти вже третій рік. Якщо на суму субвенції не впливає навіть кількість новостворених ОТГ, «значить гроші в держбюджеті закінчуються», — робить висновок керівник регіону.
Як юрист Г. Москаль вважає, що «перед тим як приймати Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», слід було внести зміни до Конституції України. Тому що ухвалений документ суперечить кільком статтям Конституції, а значить, створення будь-якої ОТГ можна оскаржити в Окружному адміністративному суді м. Києва. Так, згідно зі ст. 118 Основного Закону виконавчу владу в областях і районах здійснюють місцеві державні адміністрації. А ст. 140 вказує: органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, — є районні та обласні ради.
Днями до обласної держадміністрації надійшли матеріали щодо створення Великоберезнянської ОТГ. У зв’язку з цим хочу наголосити, що Великоберезнянський район дотаційний на 75 відсотків, а з 25 відсотків, які він заробляє на себе, левову частку становить податок на прибуток громадян.
За 2017 рік до районного бюджету всього надійшло податків на 28 млн 67,5 тис. грн. Із них по Великоберезнянській селищній раді — 21 млн 544,7 тис. грн, а Розтоцько-Пастільській сільській раді (до складу якої входять також села Костева Пастіль, Бегендяцька Пастіль і Руський Мочар) — 553,8 тис. грн. У разі створення Великоберезнянської ОТГ на базі Великоберезнянської селищної ради та Розтоцько-Пастільської сільської ради районний бюджет втратить податок на доходи фізичних осіб у сумі 22 млн 98,2 тис. грн, тобто фактично 80 відсотків своїх надходжень. Тому виникає закономірне питання: за що район утримуватиме комунальні заклади, які не увійшли до ОТГ? А це 29 закладів культури, 13 дошкільних закладів та об’єкти соціального захисту, у тому числі територіальний центр у селі Люта».
Далі — суха статистика від облдержадміністрації. Ані у Великоберезнянську селищну раду, ані в Розтоцько-Пастільську сільраду за останні три роки іноземні інвестиції не надходили. У першій зареєстровано 1242 суб’єкти підприємницької діяльності, з яких фактично сплачують податки — 437, або 35,2 відсотка (176 юридичних і 261 фізична особа). Решта не працюють і не закриваються, очевидно, для створення видимості «бурхливої діяльності». У Розтоцько-Пастільській сільраді зареєстровано лише 69 суб’єктів підприємницької діяльності, а фактично сплачують податки 17, або 24,6 відсотка (4 юридичні й 13 фізичних осіб). Що далі, то сумніше: Розтоцько-Пастільська сільська рада має «аж» 11 платників єдиного податку, чотирьох платників земельного податку, двох платників податку з реалізації роздрібної торгівлі підакцизними товарами. До речі, торік тут народилося 6 дітей, а померло 20 осіб. «Якщо такі темпи збережуться, то скоро живим залишиться тільки керівник потенційної ОТГ, — зовсім не жартує голова облдержадміністрації й укотре додає: «Замість того щоб зайнятися пошуком інвестицій і створенням робочих місць для піднесення економіки, дехто шукає способи, як украсти у району податок на доходи громадян, заявити про себе як про великого реформатора, а сам район залишити голим і босим. Але розвалити район і область псевдореформаторам, які хочуть коронувати себе князьками або під виглядом ОТГ нарізати округи під наступні вибори, я не дам!»
Урешті-решт голова Закарпатської ОДА звернувся з адміністративним позовом до Верховного Суду України щодо скасування окремих положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» із доповненнями, які вносилися Верховною Радою в 2015, 2016 і 2017 роках. Рішення Верховного Суду як суду першої інстанції стане підставою для подальшого звернення з конституційною скаргою до Конституційного Суду України.
Низка положень згаданого закону, на його переконання, суперечить Конституції України. Його ухвалювали з бажанням провести реформи «тут і негайно», тому й превалюють «непрофесіоналізм, популізм, нехтування Конституцією України», а в прикінцевих положеннях не були внесені зміни до законів про місцеві державні адміністрації, про місцеве самоврядування та про Центральну виборчу комісію. Зараз же деякі народні депутати взялися використовувати цей закон «для нарізання округів за рахунок штучного утворення ОТГ, які б забезпечили перемогу на майбутніх виборах. Особливо це роблять ті депутати, у кого дуже малі шанси пройти в наступний склад Верховної Ради України. Нагадую їм, що згідно зі ст. 144 Конституції України рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України зупиняються встановленим законом порядком з одночасним зверненням до суду. А право звертатися до суду надане голові ОДА Законом України «Про місцеві державні адміністрації», — стверджує очільник області.
На цьому тлі облдержадміністрація повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської, Сторожницької і Тарновецької сільських рад «Про добровільне об’єднання територіальних громад в Холмківську об’єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок» (це населені пункти під Ужгородом). Офіційна причина — невідповідність Методиці формування спроможних територіальних громад статтям Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та вимогам Схеми планування території Закарпатської області...

А з другого боку — помірковані оптимісти

Та сам процес не схожий на застій. До прикладу, Тячівська райрада звернулася до обласної з проханням пришвидшити роботу з прийняття Перспективного плану створення спроможних територіальних громад. Водночас обласний Центр розвитку місцевого самоврядування вчергове нагадує: Закарпаття — єдиний регіон, який не ухвалив Перспективний план, через що процес триває дуже важко, громади не можуть приєднуватися до наявних ОТГ, не «можуть подавати заявки на фазу впровадження напряму з покращення якості надання адмінпослуг для населення Програми «U-LEAD з Європою»...
А далі — і приємний факт: Вільховецька об’єднана громада увійшла до топ-12 ОТГ за темпами зростання власних доходів. Про це свідчать дані моніторингу, який провели експерти Центрального офісу реформ при Мінрегіоні. Доходи цієї ОТГ торік порівняно з 2016-м зросли на 58,8 відсотка (3,9 млн грн).
«Приклад Вільховецької ОТГ чітко свідчать, що при грамотному управлінні навіть раніше дотаційні населені пункти після об’єднання здатні суттєво підвищити свої надходження, — каже Іван Дем’янчук, директор Закарпатського Центру розвитку місцевого самоврядування, створеного за підтримки Програми «U-LEAD з Європою». — До об’єднання бюджети сіл, що увійшли до складу Вільховецької громади, були дотаційними на 60 відсотків. Уже нині, лише за два роки існування ОТГ, дотація становить лише 40 відсотків. Натомість власні надходження — 60 відсотків. Такі дані найкраще свідчать про успішність децентралізаційної реформи».
Через гальмування децентралізації Закарпаття зазнає не лише фінансових, а й репутаційних втрат. Таку думку кілька днів тому висловив той самий І. Дем’янчук і знову поскаржився, що під час форуму «Закарпаття — центр Європи: шлях розвитку і реалізація потенціалу», який відбувся 22 лютого, виступав заступник голови Закарпатської ОДА і заявив, що Перспективний план майже готовий. Однак на розгляд сесії обласної ради й досі не винесений.
І. Дем’янчук також нагадав: 9 лютого відбулася нарада з представниками облдержадміністрацій, на якій віце-прем’єр-міністр Геннадій Зубко дав чіткі доручення та встановив дедлайни. А саме: до 1 березня забезпечити надання передбачених законом висновків щодо добровільного об’єднання ОТГ та подання відповідних звернень до ЦВК; до 1 квітня забезпечити розробку, актуалізацію супроводження, погодження та подання на затвердження Кабміном перспективних планів формування спроможних тергромад у межах усієї території відповідної області. Оскільки доручення не виконані, жодна закарпатська ОТГ не візьме участі у виборах 29 квітня. «Тим часом, якщо брати Україну загалом, процес децентралізації влади триває нормальними темпами — уже 665 ОТГ перейшли на прямі міжбюджетні відносини, у 40 ОТГ перші вибори відбудуться наприкінці квітня, ще 20 подали документи до ЦВК і йтимуть на вибори в жовтні, — продовжує І. Дем’янчук. — Бачимо активність з боку органів місцевого самоврядування і в нашій області. Наразі в нас «на олівці» 10—12 потенційних об’єднаних громад, які перебувають на різній стадії готовності. Чергові вибори до органів місцевого самоврядування відбудуться 2020 року, тому голови хотіли б зараз проаналізувати ситуацію, піти на об’єднання, залучити додаткові кошти на розвиток і реалізувати важливі проекти у своїх громадах». 
За словами експертів, протягом трьох років реалізації реформи децентралізації Закарпаття втратила чимало. Так, лише за рахунок державної субвенції на розвиток інфраструктури об’єднаних громад у 2016 році уряд виділив 1 млрд грн, з яких Хмельниччина (22 ОТГ) отримала 216 млн грн, Тернопільщина (26 ОТГ) — 141 млн грн, а Закарпаття (2 ОТГ) — лише 15 млн грн. Торік Хмельниччина мала 167 млн грн, Тернопільщина — 115 млн грн, а Закарпаття (на 3 громади) — знову 15 млн грн. Нинішнього року заплановано виділити 1,9 млрд грн, з яких Закарпаття (на 6 ОТГ) отримає лише 16 млн грн. І річ не лише у фінансах, продовжують прихильники децентралізації. Область починає втрачати імідж регіону, який є найближчим до Європи і має стати показовим у реалізації реформи європейського зразка. Натомість демонструє останні місця.

А як на ці питання дивиться Олег Лукша (на знімку) — консультант з юридичних питань Регіонального офісу впровадження децентралізаційної реформи Закарпатського регіонального відділення Асоціації міст України?
Він розповідає: «Консультанти з юридичних і бюджетних питань, з комунікацій та місцевого економічного розвитку разом з виконавчим директором регіонального відділення АМУ не агітують місцеві ради за створення ОТГ і не організовують заходи щодо цього в громадах чи місцевих радах. Останні згідно із законом про добровільне об’єднання громад діють цілком самостійно. Зате ми організовуємо методичну, роз’яснювальну і консультативну допомогу як громадам, що об’єднуються, так і вже створеним ОТГ. Йдеться насамперед про практичне застосування законодавчо-нормативних актів децентралізаційної реформи».
А на запитання, чому на Закарпатті створено лише шість ОТГ, відповідає: «Не секрет, що певна частина з утворених ОТГ в інших областях не є цілком спроможними за комплексом показників. Мінрегіоном вироблені поки що три неформальні критерії: мінімальна чисельність населення ОТГ до 5—7 тисяч осіб, питома вага базової дотації — не більш як 30 відсотків від суми власних доходів і не більш як 20 відсотків фінансів громади спрямовувати на утримання управлінського апарату. Усі закарпатські ОТГ цілком відповідають цим критеріям, як і ті п’ять-сім, які мають намір утворитися».
Отже, лише час покаже, як розвиватиметься ситуація, і чи здатні ОТГ у нинішніх реаліях гірського й безробітного Закарпаття спіймати саме ту золоту рибку, яка дивовижним чином розв’яже найгостріші проблеми сільських громад... Чому сільських? Бо в області майже дві третини населення живе в селах. А більшість — навіть переважна кількість сіл — дотаційні...

Василь НИТКА.
Фото надані автором.

Закарпатська область.

 

ДОВІДКОВО

«Із ситуації щодо створення ОТГ можна вийти двома шляхами — або внести зміни до Конституції (що зараз абсолютно нереально, оскільки не буде конституційної більшості у Верховній Раді). Або ж внести зміни до закону про добровільне об’єднання територіальних громад, який 3-м пунктом 2-ї статті передбачає економічну ефективність майбутньої ОТГ. На моє переконання, економічно неспроможні населені пункти, які живуть тільки з дотацій та субвенцій, а також податків на доходи громадян, мають бути позбавлені можливості створювати ОТГ. Інакше — це самознищення районів і області», — переконаний Г. Москаль.