29 квітня 2018 року виповнилося 100 років від дня прийняття Конституції Української Народної Республіки. З цієї нагоди 24 квітня ц.р. в Інституті держави і права імені В.М. Корецького НАН України під головуванням директора інституту академіка НАН України Юрія Шемшученка відбувся круглий стіл на тему «100 років Конституції Української Народної Республіки: історія і сучасність». В його роботі взяли участь провідні правознавці, історики та політологи, співробітники інституту та інших академічних установ, Інституту законодавства Верховної Ради України та Національного педагогічного університету імені М.П. Драгоманова. З доповідями, зокрема, виступили академік НАН України Олександр Копиленко, член-кореспондент НАН України Валерій Солдатенко, академік Національної академії правових наук України Олександр Скрипнюк, член-кореспондент Національної академії правових наук України Ірина Кресіна, знані професори Ігор Усенко, Богдан Андрусишин, Володимир Горбатенко, кандидати юридичних наук Анастасія Іванова та Наталія Омельченко.

Під час відкриття круглого столу д. ю. н. Олександр Скрипнюк, д. і. н. Валерій Солдатенко, д. ю. н. Юрій Шемшученко, д. і. н. Богдан Андрусишин (зліва направо).

Фото Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України.

Головуючий, якого підтримали всі учасники круглого столу, наголосив, що прийнята Українською Центральною Радою Конституція УНР (Статут про державний устрій, права і вольності УНР) стала важливою подією в історії становлення і розвитку українського конституціоналізму. Її проект був підготовлений спеціальною конституційною комісією у складний період Української Революції. Ідеологом і провідником цього проекту був голова Центральної Ради Михайло Грушевський. Його ідеї щодо конституційного розвитку України знайшли своє відображення у теоретичних працях автора, чотирьох універсалах Центральної Ради і самій Конституції УНР. Остання складалася з 83 статей і 8 розділів: «Загальні постанови», «Права громадян України», «Органи влади УНР», «Всенародні збори УНР», «Про Раду Народних Міністрів України», «Суд УНР», «Національні Союзи», «Про часове припинення громадянських свобод».

Ключове значення Конституції УНР полягало в тому, що вона юридично оформила відродження суверенітету і державності України, зафіксувала правові засади розвитку громадянського суспільства. Відповідно до цієї Конституції, Українська Народна Республіка «єсть державою суверенною, самостійною і ні від кого незалежною» (ст. 1). «Суверенне право в Українській Народній Республіці належить народові України, цебто громадянам УНР всім разом» (ст. 2).

Реальні політичні обставини позначилися на змісті і долі цієї Конституції. Вона була поспіхом схвалена Малою Радою на останньому її засіданні і не набрала юридичної сили. Але загалом Конституція була підготовлена на рівні вимог тогочасного конституціоналізму, враховувала досягнення світової і національно-правової думки, відзначалася високим рівнем демократизму. Саме тому і через 100 років вона є не тільки важливим історико-правовим документом, а й становить інтерес для сучасної практики конституційного реформування в Україні.
Учасники круглого столу, насамперед Валерій Солдатенко і Олександр Копиленко, звернули увагу на необхідність осмислення Конституції в контексті значення і подій Української революції 1917—1921 рр., застерегли від суб’єктивних оцінок. Так, Валерій Солдатенко зазначив, що сучасна російська історична наука в особі її наукових історичних інституцій заперечує Українську революцію 1917—1921 рр., українську державність цього періоду загалом. Революційні події в Україні в російській історіографії набули характеру сепаратистських і деструктивних, оскільки призвели до розпаду Російської імперії. Таким чином заперечується право націй на самовизначення. Водночас певні недоліки притаманні й українській історіографії — кон’юнктурність історичних досліджень, розірваність національного та соціального контекстів, відкинення фактору громадянської війни, малодослідженість партійної історії. Останнє, зокрема, негативно позначається на можливості дослідити участь представників різних політичних сил у підготовці Конституції УНР.
Олександр Копиленко особливо наголосив на нехтуванні значення економічних чинників Української революції, на тому, що ставлення провідників Української Центральної Ради до багатьох соціально-економічних проблем, зокрема до питань власності на землю, помітно відрізнялося від тих гасел, які пропагуються сучасними українськими політиками. Відзначив він і серйозні недоліки в діяльності такого сучасного державного органу, як Інститут національної пам’яті.
Богдан Андрусишин теж звернув увагу на соціально-економічні умови, в яких відбувався конституційний процес і які позначилися на дусі тогочасного права. Тодішню добу визначали прагнення українців до волі, соціальний склад української нації, необхідність забезпечення інтересів трудящих мас, справедливого розв’язання аграрного питання, піднесення ролі просвіти тощо. В руслі цих вимог часу і народжувалася Українська Конституція, яка мала об’єднати Україну соціально, а зрештою й національно.
Проблеми фахового юридичного аналізу тексту Конституції порушив Ігор Усенко. Він звернув увагу на різницю у викладі тексту Конституції (83 або 75 статей) у загалом авторитетних виданнях, насамперед на некоректність публікації текстів Конституції і законів УНР не за офіційними джерелами у відомому двотомнику документів Української Центральної Ради. Суттєвою проблемою є обмеженість конкретної інформації про підготовку тих чи інших положень Конституції. Історичне тлумачення акта за таких обставин дуже утруднюється. В умовах відсутності доведених джерел доцільно прийняти тезу про самобутній характер тексту української Конституції, яка, однак, була цілком «в тренді» тодішніх конституційних тенденцій. Всупереч доволі частим вказівкам на недостатній професійний рівень авторів Конституції, більшої довіри заслуговує думка відомого історика права і конституціоналіста Олександра Мироненка, що Конституція УНР не поступалася діючим тоді основним законам за рівнем правової культури чи юридичної техніки. Доповідач зазначив, що більшість претензій до тексту Конституції полягає в переліку того, чого в ній немає: питань території, власності, мови, символіки тощо. Але це було наслідком не стільки рівня юридичної техніки, скільки вимушеного політичного компромісу. Ігор Усенко навів також низку прикладів актуальних і сьогодні положень Конституції УНР.
Відображення конституційних цінностей в «Статуті про державний устрій, права і вольності УНР» стало провідним мотивом доповіді Олександра Cкрипнюка. Розвиваючи думки попередніх промовців, він наголосив на пріоритетній ролі Всенародних зборів як «верховного органу влади УНР». Право законодавчої ініціативи та внесення законопроектів Конституція надавала Президії зборів при погодженні їх з Радою старшин зборів, окремим фракціям, групам депутатів, кількістю не менше 30 осіб, Раді народних міністрів, органам самоврядування. Заборонялося без ухвали зборів встановлювати будь-які податки, позики, обмеження державного майна, правила обов’язкової військової або міліцейської служби, опубліковувати від імені УНР політичні і економічні трактати, визначати одиниці мір та ваг, а також монет України.
Найвищою виконавчою владою УНР Конституція проголошувала Раду народних міністрів, вона мала вести справи, які стосувалися всієї України, координувати та контролювати діяльність місцевих установ. Уряд отримував свої повноваження від зборів і звітував лише перед ними. Формування Ради народних міністрів покладалося на голову зборів за погодженням з Радою старшин. Збори могли висловити недовіру Раді народних міністрів у цілому та окремим членам уряду.
Судова влада в рамках цивільного, кримінального й адміністративного законодавства повинна була здійснюватись іменем УНР тільки судовими установами, їхні рішення не могли змінювати ні законодавча влада, ні адміністративні органи влади.
Услід за Юрієм Шемшученком, доповідач звернув увагу, що Конституція УНР надавала місцевим землям і громадам право широкого самоврядування на засадах принципу децентралізації, що є цілком співзвучним сучасним тенденціям державотворення.
Конституція утверджувала принцип верховенства парламенту, тобто парламентську республіку, проте не розкривала питань власності, кордонів, мови, державної символіки тощо. Конституція, на думку промовця, відіграла роль величезної історичної ваги — юридично оформила відродження Української держави, донесла до нащадків провідні ідеї творців української державності — ліберальні, гуманні, демократичні.
Докладніше на характеристиці законодавчої влади в Конституції УНР 1918 р. зупинилася Наталія Омельченко. В Конституції визначався конституційний статус Всенародних Зборів як законодавчого органу влади, принципи його формування на основі (загального, рівного, безпосереднього виборчого права шляхом таємного голосування); закріплено тип виборчої системи — пропорційна; структура (однопалатна); було запроваджено інститут дострокового припинення повноважень парламенту (розпуск або саморозпуск); детально виписана законодавча функція Всенародних Зборів; унормовано статус депутата парламенту (введення інституту недоторканності та оплати депутатської діяльності, що свідчила про постійний характер Всенародних Зборів). Новелою конституційного акта стала фіксація інституту інтерпеляції. Водночас проблемним виявилося питання щодо механізму взаємодії між гілками влади, що у разі введення в дію цього акта могло призвести до серйозних конституційних та політичних конфліктів.
Деякі положення Конституції УНР щодо законодавчої влади видаються актуальними й сьогодні. Так, існує потреба в модернізації інституту законодавчої ініціативи, яка безпосередньо не може комплексно вирішуватися без здійснення конституційної та парламентської реформи (про це зазначали й інші промовці). Обґрунтовується позиція розширення кола суб’єктів законодавчої ініціативи, зокрема надання права законодавчої ініціативи — народу України, а також варто розглянути пропозицію щодо надання цього права групі депутатів, наприклад, не менше 15 (в Конституції УНР — 30). Також варто передбачити зміни у процедуру прийняття рішень парламентом України на користь механізму ухвалення звичайних законів простою більшістю народних депутатів, присутніх на засіданні парламенту за умови кворуму. Найбільш бажаною і своєчасною вважаємо запровадження інституту інтерпеляції в Україні як дієвої форми контролю за діяльністю уряду та його окремих членів.
Розмову про наступність в українському правотворенні (Олександр Копиленко) й історичне значення тези про «відродження Української державності» (Олександр Скрипнюк) продовжила Анастасія Іванова. На її думку, проголошення УНР було втіленням принципу рівноправ’я та самовизначення народів і націй — найціннішого досягнення цілого революційного руху, відомого як Весна народів. Водночас неприпустимо мало звертається увага на те, що УНР була для її творців не первісно проголошеною, а відновленою державою, наступницею української козацької демократії. Обґрунтування континуїтету або наступності української державності в той час було не лише предметом академічних досліджень. У ст. 1 Конституції УНР прямо зазначено «Відновивши своє державне право як Українська Народна Республіка, Україна...». Тяглість державно-правової традиції прослідковується і в текстах Універсалів. Контекст наступності мали забезпечувати навіть найменування посад та органів. Генеральний писар, Генеральний секретаріат, Генеральна канцелярія, Рада, Статут підсвідомо відсилали до традиції козацького урядування. Така увага до контексту відновлення була не випадковою та мала декілька завдань. Вона рівно була звернена до пробудження національної самосвідомості українського народу, а також мала слугувати на користь легітимації нової влади у народній свідомості.
Нині до Верховної Ради регулярно надходять законопроекти щодо зміни правонаступництва України з радянської України на УНР, аж до визнання цілого радянського періоду періодом окупації. Очевидно, що така діяльність абсолютно політизована, водночас є для неї і юридичні підстави — те, що ні контекст відновлення УНР, ні контекст наступності її історико-культурної спадщини на законодавчому рівні не прозвучали. В преамбулі Конституції України мають знайти місце історичні основи української державності, можливо, у формі закріплення історико-культурної наступності УНР або відновлення проголошеної республіки, як це зроблено у конституціях деяких пострадянських держав, що могло б до певної міри дозволити зняти політичні пристрасті навколо цієї теми.
Конституційний досвід доби Української революції 1917—1921 рр. в контексті проблеми статусу національних меншин розглянула «Національно-культурна автономія» Ірина Кресіна. Вона порівняла тодішнє і сучасне розуміння поняття національно-культурної автономії, розмірковувала над перспективами інституту екстериторіальної автономії для вирішення національного питання в сучасній Україні. Особливу увагу доповідачка звернула на закон про національно-персональну автономію, повністю інкорпорований в текст Конституції УНР. Ним гарантувалося право на самостійне облаштування свого національного життя, що здійснювалося через органи Національного Союзу. Зокрема, Національний Союз мав право приймати закони та здійснювати врядування в межах визначеної компетенції. Винятково цьому органу належало право представництва цієї нації, яка проживає на території УНР, у державних і громадських установах. Отже, в Конституції УНР було здійснено безпрецедентну для того часу спробу вирішення етнонаціональних проблем в Україні. (Про цей закон і визначальну участь у його підготовці міністерства національних справ та персонально міністра Мойсея Зільберфарба також говорила Анастасія Іванова).
Своїми думками щодо шляхів розв’язання мовного питання в Україні з урахуванням історичного досвіду поділився Володимир Горбатенко. Він звернув увагу присутніх, що головним недоліком як тодішніх, так і нинішніх законотворців слід вважати ігнорування більш як меншинної присутності російської мови в українському суспільстві. Водночас спостереження за розвитком двомовних пострадянських країн дає підстави висновувати, що двомовність не змогла розв’язати існуючі мовно-політичні проблеми, а подекуди навіть додала гостроти в етнонаціональних відносинах та стала безперечним чинником витіснення другої неросійської мови. Слід зважати, що мовне питання, як правило, активізується під час виборів, і, відповідно, обростає різноманітними міфами і міфологемами. Йдеться зокрема, про погрози комуністів щодо вирішення проблеми двомовності на всеукраїнському референдумі, поширення міфу про те, що в Україні забороняють вивчати російську мову. Поширеним є міф про «дві України», в основу якого покладено україномовну та російськомовну ідентичності. Провокується «парад мовних суверенітетів» на регіональному рівні тощо. Потенційним ризиком у вирішенні мовного питання є тлумачення державної мови як етногрупового явища, тоді як мову титульної нації слід розглядати як історико-географічне і соціокультурне явище. Подібне дуалістичне уявлення створює ґрунт для взаємних звинувачень та протистоянь.
Круглий стіл завершився питаннями до основних доповідачів, короткими виступами інших учасників та підбиттям підсумків його роботи, в якому Юрій Шемшученко відзначив плідність дискусії навколо проблем історії та сьогодення українського конституціоналізму і важливість продовження вивчення та актуалізації правової спадщини доби Української революції.

Олександр СКРИПНЮК, Ігор УСЕНКО, Анастасія ІВАНОВА.