Чому слід прискорити запровадження ефективних механізмів контролю
при наданні соціальної підтримки?

Мета системи соціальної підтримки у будь-якій державі — забезпечити захист тих членів суспільства, які з різних причин не мають змоги належним чином про себе потурбуватися. Ефективність та справедливість механізмів соціального захисту — важливі риси успішних країн, розвиток соціальної сфери яких ми сьогодні ставимо за взірець.
В Україні на виплату соціальної допомоги населенню в 2018 році передбачено близько 140 мільярдів гривень — це становить 5,6% ВВП. Чи належним чином нані здійснюється контроль над використанням цих коштів?
Дедалі частіше ми через ЗМІ дізнаємося про кричущі випадки, коли ті чи інші громадяни, що офіційно отримують допомогу від держави, купують дорогі авто, елітні смартфони, програють кругленькі суми в закордонних гральних закладах. Або не менш кричущі факти, коли чиновники на місцях виписують соціальну допомогу на «мертві душі», щоб згодом незаконно розподілити між собою.
Чи можна нині бути переконаними, що кошти на соціальну підтримку, які виділяються з державного бюджету за рахунок усіх платників податків, надходять за адресою — саме тим, хто цього потребує?

Існуюча система контролю: хто і як перевіряє?

На даний час контроль за використанням коштів соціальної підтримки покладено на соціальних інспекторів.
Діяльність державних соціальних інспекторів, яку було започатковано Постановою КМУ № 1091 в 2001 році, повною мірою не забезпечує виконання даних завдань.
Достатньо сказати, що перевірки здійснюються практично всліпу, без урахування ступеня ризику — ймовірності здійснення порушень окремими громадянами. Через це при проведенні 200 перевірок лише в одному випадку виявляється порушення, тобто ефективність перевірок мізерна: в 2017 році вона становила лише 0,5%.
Але навіть у таких країнах з розвиненою системою контролю соціальних виплат, як США та Велика Британія, втрати від зловживань та помилок при наданні соціальної підтримки становлять до 5% від обсягу виплат. За оцінками експертів, у країнах, де лише розпочали впровадження заходів із усунення помилок і шахрайства при наданні соціальної допомоги, обсяги неправомірно виплачених грошей можуть сягати понад 10 і більше відсотків.
Моніторингові дослідження, проведені за сприяння Світового банку, показали, що головні причини низької ефективності роботи нинішніх соціальних інспекторів — це підпорядкування керівникам місцевих управлінь, завантаженість непрофільними функціями, недостатнє нормативне та техніко-фінансове забезпечення.
Водночас така сфера, як надання соціальних послуг, що охоплює життєво важливі послуги, котрі надаються людям похилого віку, інвалідам, дітям-інвалідам у закладах соціального захисту, зокрема, в інтернатах та територіальних центрах, нині в Україні фактично… не контролюється.

Чому ефективність системи низька?

Міністерством соціальної політики України за підтримки Світового банку в рамках проекту «Модернізація системи соціальної підтримки населення України» було проведено моніторингові дослідження стосовно виявлення випадків порушень під час надання соціальної підтримки.
Дослідження виявило головні причини низької ефективності роботи нинішніх соціальних інспекторів.
Першою і чи не найважливішою з них експертами названо підпорядкування соціальних інспекторів керівникам місцевих управлінь.
Це обмежує можливості соціальних інспекторів ефективно здійснювати належний контроль порушень з боку посадових осіб, адже вони навряд чи можуть ефективно перевірити власного керівника.
До того ж перелік справ, перевірку яких здійснює інспектор, затверджується… керівником управління. Не випадково ціла низка порушень при наданні державної підтримки, навіть у разі їх виявлення, не фіксуються.
У тому числі — помилки спеціалістів управління, не кажучи вже про зумисні зловживання з боку відповідальних осіб.
Друга група причин полягає у завантаженості соціальних інспекторів важливими, але не профільними функціями. Як результат — у їхньому робочому графіку лишається замало місця для, власне, заходів з контролю. Водночас відсутні сучасні технології та алгоритми роботи, які давали б змогу ефективно використовувати робочий час.
Соціальний інспектор часто не має доступу до наявних баз даних, а недостатня комп’ютеризація позбавляє можливості використовувати навіть доступні бази даних для отримання інформації. Більшість соціальних інспекторів не проходили відповідного навчання, але потребують його для ефективного виконання своїх функцій.
Запровадження ефективних механізмів контролю під час надання соціальної підтримки — за кращими європейськими зразками — могло б докорінно змінити ситуацію.

Міжнародний досвід: як це працює «у них»?

Корупція, шахрайство та помилки створюють значні проблеми в системах соціального захисту більшості країн. Втрати від шахрайства становлять від 2%—5% державних видатків на соціальне забезпечення у розвинених країнах та до 20%—25%, приміром, в Індії. Саме тому протидія шахрайству є невід’ємною складовою соціального захисту. Заходи, спрямовані на запобігання та усунення шахрайства, допомагають скоротити втрати бюджетних грошей, спричинені наданням соціальної допомоги тим, хто насправді її не потребує.
Найуспішнішим прикладом є Велика Британія, де за протидію порушенням відповідає Міністерство праці та пенсійного забезпечення, що є аналогом Мінсоцполітики в Україні.
Завдяки злагодженій роботі всіх ланок системи виявлення порушень рівень втрат за рахунок шахрайства у Великій Британії знизився з 2% до 0,6% від видатків на допомогу. В державі багато робиться для того, щоб усі одержувачі допомоги усвідомлювали, що шахрайство — це злочин, і що покарання за його скоєння неминуче. Для запобігання порушенням у системі соціальної допомоги проводиться постійне інформування населення про відповідальність, пов’язану з шахрайством у цій галузі, а також про права і обов’язки отримувачів допомоги. Щорічно в ЗМІ публікується до 300 репортажів про судові вироки, винесені шахраям у сфері соціальної допомоги. Це формує у суспільстві відчуття справедливості й нагадує потенційним порушникам про неминучість покарання.
Як свідчать результати проведеного у Великій Британії аналізу, інформаційно-роз’яснювальна кампанія радикально змінила громадську думку стосовно шахрайства. 95% респондентів вважають усунення шахрайства надзвичайно або дуже важливим завданням, а дві третини опитаних прирівнюють зловживання у системі соціальної допомоги до крадіжки. Крім того, більшість людей вважає, що протидія шахрайству в системі соціальної допомоги важливіша за боротьбу з ухиленням від сплати податків чи засміченням довкілля.
Шахрайство може бути як серед населення, так і серед працівників, котрі призначають соціальні виплати. Приміром, у Північній Ірландії за 2015 рік було виявлено помилок і шахрайства з боку населення на суму 34 млн фунтів стерлінгів, а з боку соціальних працівників — понад 18 млн фунтів стерлінгів.
У країнах з ефективними системами протидії шахрайству перевірка справ отримувачів здійснюється лише у випадку виявлення підозр про надання заявниками неправдивої інформації. Соціальні служби щорічно розслідують 165 тисяч випадків шахрайства, здійснюють понад 1 млн цільових перевірок справ на предмет порушень. Під час перевірок соціальні інспектори збирають необхідну інформацію та докази шахрайства (наприклад, фінансову інформацію, покази свідків, працедавців тощо).
Водночас перевіряються повідомлення про випадки шахрайства, які, за умови забезпечення анонімності, надходять від громадян по телефону, поштою, через Інтернет. У Великій Британії на «гарячу лінію» з питань шахрайства за добу надходить від громадян понад 600 повідомлень.
Британську практику усунення шахрайства і помилок у сфері соціального захисту визнано найкращою у світі. Міністерство праці та пенсійного забезпечення Великої Британії всіляко сприяє поширенню британського досвіду в інших країнах. Останніми роками шляхом Великої Британії пішли й інші країни, зокрема, Румунія та Молдова.
У Румунії створено й успішно функціонує Національне агентство з виплат та соціальної інспекції з регіональними відділеннями, підпорядковане Міністерству праці, сім’ї, соціального захисту людей похилого віку. Соціальна інспекція в Румунії має великі права та здійснює, окрім виплат, широкомасштабний контроль якості соціальних послуг, що надаються як державними, так і приватними установами, та повідомляє компетентні органи про виявлені правопорушення.
Використання ефективних механізмів контролю, зокрема, формування так званих профілів ризику, та досконале звірення даних дали змогу виявити порушення у третині перевірених справ, щодо яких була підозра на початкових етапах. Відсоток таких справ, у яких було підтверджено підозри щодо порушень, становить від 19 до 58% — в залежності від програм соціальної підтримки.
У Румунії також значна увага приділяється виявленню шахрайства та корупції серед державних службовців, які приймають документи та призначають соціальні виплати населенню.
Запровадження сучасних механізмів інспектування та активна інформаційна робота з отримувачами у цій країні дає змогу ефективно розподіляти кошти державних програм та відчутніше допомагати справді нужденним.
Досвід успішних країн довів: створення дієвих механізмів контролю при наданні соціальної підтримки — важлива умова ефективної та справедливої турботи держави про своїх найменш захищених громадян.

Сучасний контроль в Україні — яким йому бути?

Над розробкою нормативних та організаційних засад ефективних механізмів контролю під час надання соціальної підтримки в Україні нині працюють фахівці Мінсоцполітики за участі експертів Світового банку.
Механізми контролю під час надання соціальної підтримки, що нині розробляються в Україні, спираються на міжнародний досвід успішних країн, де вони підтвердили свою ефективність.
Планується на заміну старій неефективній системі створити новий інститут соціального інспектування, що покликаний здійснювати контроль за дотриманням законодавства під час надання соціальної підтримки. Нові соціальні інспектори вже не будуть підпорядковуватися місцевим органам влади і виконуватимуть лише контролюючі функції, що дасть змогу продуктивніше виявляти порушення законодавства при наданні соціальної підтримки.
Насамперед йдеться про контроль посадових осіб, відповідальних за надання державної підтримки. А також — контроль якості соціальних послуг, що надаються найбільш вразливим верствам населення. Це дасть змогу в умовах децентралізації забезпечити спрямування бюджетних коштів саме тим громадянам, які дійсно потребують допомоги від держави. І дозволить виправити нинішню ситуацію, коли громадянину, якому, приміром, відмовили в державній допомозі або неякісно надали соціальну послугу, фактично нікуди скаржитися — скарги «повертаються на місця».
Створення такої соціальної інспекції дало б можливість централізовано — у масштабах держави — сформувати сучасну систему контролю за наданням державної підтримки, впровадити новітні європейські технології та методики, провести навчання працівників.
Окрім сучасних алгоритмів роботи та технологій, що вже довели свою ефективність у країнах Європи, йдеться про нові принципи соціального інспектування. Передусім це — довіра до отримувача і захист його інтересів.
Тобто держава довіряє своїм громадянам і надає допомогу усім заявникам, хто відповідає законодавчо визначеним критеріям. А перевірятися будуть лише справи з підозрами, де ризик порушень найбільший. Такий підхід до організації контролю зменшує загальну кількість перевірок за рахунок підвищення їх дієвості. Адже більшість заявників є законослухняні та не намагаються шахраювати.
Звичайно, важливою умовою для створення та функціонування ефективного механізму контролю під час надання соціальної підтримки є вдосконалення законодавчої бази.
З цією метою Мінсоцполітики за участі експертів Світового банку було розроблено проект Закону України «Про забезпечення державного контролю при наданні соціальної підтримки». У жовтні 2017 Комітет Верховної Ради з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення розглянув законопроект, але… його досі так і не винесено в зал для обговорення.

Ціна зволікання

За оцінками міжнародних експертів, сьогодні в нашій державі щонайменше 10% соціальної допомоги виплачується неправомірно. Для порівняння: такі неправомірні виплати можуть перевищити заплановані на 2018 рік державні видатки на забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг, а також є зіставними з видатками, запланованими на утримання закладів освіти та охорони здоров’я.
І причина того — саме відсутність ефективних механізмів запобігання помилкам, випадкам корупції, зловживань та шахрайства.
На сьогодні у держави є реальна можливість створити такі механізми в найменш болісний для державного бюджету спосіб. Йдеться про залучення технічних та фінансових ресурсів міжнародних організацій.
За сприяння Світового банку вже триває робота, в рамках якої розробляються нові підходи до здійснення контролю під час надання соціальної підтримки, проводяться інформаційно-роз’яснювальні заходи.
Також за сприяння Світового банку заплановано здійснити цілий комплекс організаційних та навчальних заходів. Соціальні інспектори вивчатимуть нові методи роботи, опановуватимуть передовий міжнародний досвід здійснення контролю при призначенні соціальної допомоги. А робочі місця нових соціальних інспекторів буде оснащено комп’ютерами, офісним обладнанням, засобами зв’язку, буде розроблено необхідне програмне забезпечення. Це допоможе підвищити ефективність роботи, адже нині далеко не всі соціальні інспектори мають персональне комп’ютеризоване робоче місце, доступ до Інтернету, більшість робіт виконуються вручну.
Уже попередні розрахунки та прогнози підтверджують: економічний ефект від запровадження сучасних механізмів контролю під час надання соціальної підтримки очікується позитивний. Передбачається, що сума коштів, які повертатимуться до державного бюджету внаслідок ефективної роботи таких механізмів, перевищуватиме суму видатків на її утримання.
Для прикладу — служба протидії шахрайству і корупції у Великій Британії, у якій працює понад 2600 фахівців, є надзвичайно ефективною: кожен фунт стерлінг, витрачений на неї, заощаджує 7 фунтів стерлінгів державного бюджету.
Виходячи з міжнародного досвіду, у країнах з добре налаштованим механізмом контролю за рахунок перевірки лише підозрілих справ держава повертає 3—5% від загального обсягу допомоги. А в країнах без належної системи контролю втрати від помилок, шахрайства та зловживань можуть становити 20% і більше від загального обсягу коштів.
У багатьох країнах запровадження ефективного контролю дозволило зменшити втрати до 2% та зберегти гроші платників податків.
Але ефект від запровадження механізмів контролю при наданні соціальної підтримки вимірюється не лише в цифрах. Відповідальність, законність, запобігання шахрайству і корупції, справедливість розподілу — всі ці чинники сприяють оздоровленню суспільства.
Адже видатки на основні програми соціальної підтримки виділяються з державного бюджету України, тобто — за рахунок податків усіх громадян. І надзвичайно важливо забезпечити, щоб вони потрапляли за адресою — тим, хто цього справді потребує.
Заходи з дієвого контролю при наданні соціальної підтримки у більшості європейських країн дозволяють уже сьогодні ефективно запобігати випадкам зловживань та шахрайства і дають змогу спрямувати кошти на посилення адресних програм соціальної підтримки для тих, хто захищений найменше.
Щоб така система запрацювала в Україні, дуже важливо, щоб усі ми — від рядового громадянина до парламентарія — чітко усвідомили, що запровадження ефективного контролю під час надання соціальної підтримки — неодмінна умова побудови здорового і заможного суспільства. А це — в інтересах кожного з нас.

Підготовлено за матеріалами
Мінсоцполітики та Світового банку.