Демократія і контроль: новелізація концептуальних підходів щодо організації та здійснення контролю на сучасному етапі

У грудні 2018 року в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України відбулася науково-практична конференція «Конституційно-правове забезпечення та європейські стандарти контролю у сфері діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування».

Зліва направо: Нагребельний Володимир Петрович, заст. директора Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук, член-кореспондент НАПрН України; Скрипнюк Олександр Васильович, заст. директора з наукової роботи Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України; Шемшученко Юрій Сергійович, директор Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, академік НАН України;  Андрусишин Богдан Іванович, декан факультету політології та права НПУ ім. М. П. Драгоманова, доктор історичних наук, професор.

Фото Олександра МАЛИШЕВА,
к. ю. н., старшого наукового співробітника Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України.

Відкрив конференцію директор Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, керівник академічного наукового проекту з правових проблем організації та реалізації контролю в Україні на сучасному етапі, академік НАН України Юрій Шемшученко, який зазначив, що розвиток демократії в Україні, чітке визначення її євроінтеграційних перспектив обумовлює актуалізацію дослідження проблем контролю, оскільки демократична конституційна система передбачає, що влада в ній має бути поділена, обмежена, доступна, передбачувана, ефективна і підконтрольна.
Контроль в умовах демократії явище багатогранне за своєю природою, змістом, формою, механізмом реалізації, призначенням. Контроль є однією з найважливіших функцій державного управління.
Найважливішими формами державного контролю є парламентський контроль та президентський контроль (які є первинними) та контроль органів виконавчої влади та судовий контроль (вторинні види контролю). Контроль парламентський — одна із функцій парламенту: його органів і посадових осіб, а також інших державних органів та посадових осіб, з відповідною метою функціонально поєднаних з парламентом, у здійсненні повноважень контролю за виконавчою владою, насамперед урядом.
Наявність контрольної функції парламенту щодо виконавчої влади є одним з елементів системи стримувань і противаг у взаємодії законодавчої і виконавчої влади.
До традиційних форм парламентського контролю за виконавчою владою віднесена діяльність постійних і тимчасових (спеціальних і слідчих) комітетів (комісій) парламенту.
Ще однією формою парламентського контролю за виконавчою владою є діяльність омбудсмена — спеціальної посадової особи, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, до компетенції якої входить розгляд скарг громадян на порушення прав людини з боку певного кола державних органів та посадових осіб.
Застосовуються й інші форми контролю за виконавчою владою. Зокрема, Рахункова палата здійснює контроль за відповідною діяльністю уряду. За будь-яких умов сенс парламентського контролю за виконавчою владою полягає, як правило, в тому, що парламент уповноважений реагувати на дії підконтрольного органу або посадової особи і застосовувати до них конституційно-правові санкції.
Достатньо значною в умовах парламентсько-президентської форми правління є контрольна діяльність Президента України, здійснення якої пов’язане з його правами. Це право глави держави пов’язане з реалізацією його статусу очільника держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина, хоч Конституція України не містить прямої вказівки щодо президентського контролю. Президентський контроль має конституційно-правове підґрунтя і відповідне закріплення в нормативно-правових актах. Президентський контроль, що здійснюється в межах конституційних повноважень Президента, з правового погляду має достатні підстави для дійового впливу на стан функціонування держави. 
Однією з найважливіших форм державного контролю є судовий контроль. Його можна визначити як використання судом своїх повноважень у випадку встановлення факту, що державний орган вчинив незаконну, необґрунтовану або несправедливу дію чи прийняв подібне рішення (акт).
В умовах евроінтеграційних процесів важливим є доповнення судового традиційного контролю позасудовими альтернативними механізмами забезпечення виконання законів, дотримання прав людини. Істотним доповненням судового механізму виступає інститут несудового державного контролю, який формують органи, наділені спеціальними контрольними повноваженнями (прокуратура, національні комісії регулювання природних монополій та ін.). Завданням судового контролю у сфері публічної влади: з одного боку є забезпечення охорони прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, тобто захист приватного інтересу, з другого — недопущення свавілля з боку органів державної влади та місцевого самоврядування. Тобто захист публічного інтересу.
В умовах демократії застосовують широку концепцію контролю, яка передбачає, крім державного контролю, здійснення громадського та міжнародного контролю як засобу забезпечення внутрішньодержавної демократії. Застосування широкого комплексного контролю має забезпечити рівновагу державних та суспільних інститутів, запобігти перевищенню і зловживанню повноваженнями, не завдаючи шкоди їх ефективній роботі і врешті-решт утвердженню демократії.
Широке, комплексне розуміння контролю висуває нові завдання перед правовою наукою.
У доповіді, виголошеній на конференції «Контроль в демократичній державі: теоретико та конституційно-правові аспекти», доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України, заступник директора з наукової роботи Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України Олександр Скрипнюк зазначив, що поглиблення демократичних процесів в розбудові держави, розвитку суспільства та закріплення євроінтеграційного курсу України об’єктивно загострює інтерес до феномену контролю, особливо здійснення його за державною владою. В умовах демократії організація контролю та його рівень виступає визначальним чинником характеристики держави, напрямів її діяльності та її соціальності. Сучасні теорія держави і права, конституційно-правова та адміністративно-правова наука зосереджується в дослідженні феномену контролю в основному на проблемах демократії, влади, громадянського суспільства, відсторонюючись від його широкого дослідження.
Завдяки існуванню надійного і ефективного механізму контролю над владою, демократія здатна забезпечити реалізацію проголошених цінностей: свободи, рівноправ’я, справедливості тощо. Контроль над владою гарантує недопущення виникнення негативних наслідків для життєво важливих інтересів громадян і суспільства в цілому.
У свою чергу відсутність контролю може спричинити переродження, деградацію системи державного управління, згортання демократичних процесів. Будь-яка ефективна держава здійснює контроль і впливає на формування та розвиток суспільних відносин. В умовах демократії характер контролю, його заходи і механізми свідчать про характер державної влади, її спрямованість і мету діяльності.
Загальнотеоретичне осмислення категорії «контроль», співвідношення терміно-понять «контроль» і «нагляд», здійснила у своїй доповіді «Права людини: державний, громадський та міжнародний контроль» Наталія Оніщенко, завідувач відділу теорії держави і права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України.
Зокрема, вона зазначила, що категорія «контроль» є багатоаспектним явищем, яке забезпечує функціональну здатність реалізації прав, свобод і законних інтересів особистості, а отже: легітимність влади, що дієво захищає честь, гідність і права людини.
Доповідачка особливу увагу приділила громадському контролю. Передусім це контроль за перерозподілом соціального простору між державою та громадянським суспільством, висвітленням проблем, що виникають між державою і громадянами, а головне — контроль за відповідальністю правової держави перед громадянським суспільством.
«Про соціолого-правову та теоретико-методологічну складову інституційного забезпечення державного контролю» таку назву має доповідь Василя Костицького, доктора юридичних наук, професора, академіка НАПрН України, президента Асоціації українських правників. В ній зазначено, що сучасна ліберальна держава будується на верховенстві права, приматі прав і свобод людини, яка проголошена найвищою соціальною цінністю, а тому обмежена правом: зміст і спрямованість діяльності держави визначають права і свободи людини (ст.3 Конституції України), органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами (ст. 19 Конституції України).
Ці ліберальні цінності сьогодні вступили у протиріччя, зумовлені викликами, які у традиційних рамках ліберальної держави реалізувати майже нереально (питання охорони довкілля, забезпечення права людини на сприятливе довкілля та уникнення глобальної екологічної катастрофи, подолання бідності, протидія тероризму тощо).
Одним із першорядних завдань моделювання сучасної держави є оптимізація 4влади. Оптимальним для людини і нормального суспільного життя є стан рівноваги та дотримання балансів між гілками влади, між секторами громадянського суспільства та між громадянським суспільством і державою.
У своїй доповіді «Правове регулювання громадського контролю в Україні: сучасний стан та перспективи удосконалення» Наталія Пархоменко, д. ю. н., професор, вчений секретар Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України наголосила, що ефективність проведення реформ в Україні, приведення законодавства у відповідність до європейських принципів та міжнародних стандартів, залежить від багатьох чинників, серед яких — легітимність, що може бути забезпечена шляхом налагодження діалогу та зворотного зв’язку між органами влади та громадянами. Одним із засобів такого зв’язку є громадський контроль за діяльністю органів влади, проведення якого передбачає правове, організаційне та інституційне забезпечення. Важливе значення при цьому мають як акти національного законодавства, так і міжнародні правові акти.
Аналіз стану правового забезпечення здійснення громадського контролю в Україні дає змогу стверджувати про недостатність та недосконалість чинного законодавства у цій сфері. Нині чинне законодавство України лише у двох правових актах містить поняття громадського контролю. Йдеться про ч. 2 cтатті 17 «Контроль за забезпеченням доступу до публічної інформації» Закону України «Про доступ до публічної інформації» 2011 року. Саме в цьому законі вперше було використано термін «громадський контроль».
В Україні відсутній окремий закон, спрямований на запровадження в Україні інституту громадського контролю за діяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, який би системно та комплексно регулював відповідні суспільні відносини. І протягом останніх двадцяти років, такий закон не вдалося ухвалити.
Нині в Україні тривають процеси, пов’язані із створенням нормативно-правової бази організації та проведенням громадського контролю. Востаннє дане питання ініціювалось у 2018 році народним депутатом України С. М. Капліним. Зокрема, він підготував проект закону України «Про громадянський контроль за діяльністю органів влади, їх посадових і службових осіб», який передано на опрацювання у Комітет з питань правової політики та правосуддя Верховної Ради України. Тобто замість поняття громадський, вводиться поняття громадянський контроль, змістом якого є громадянський контроль за діяльністю органів влади, їх посадових і службових осіб.
Законопроектом змінюється концептуальний підхід до громадського контролю, його завдань, способів, механізмів проведення. Зокрема, потребує аналізу заміна терміна «громадський» на «громадянський».
Питанням контролю завжди приділялася значна увага як у теоретичному осмисленні, так і в практичній реалізації здійснення та правового забезпечення контролю як однієї із функцій державних органів, способу забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, — зазначила у своїй доповіді «Контроль в системі органів виконавчої влади: пошуки ефективних рішень» Ольга Андрійко, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України, завідувач відділом проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Вона зазначила, що сьогодні в нових економічних, політичних, соціальних реаліях проблеми функціонування контролю потребують нових підходів, переосмислення та ефективних рішень. Контроль є складовою управлінської діяльності і важливою функцією діяльності органів виконавчої влади. Чим складніше вибудована система органів виконавчої влади, зв’язки з іншими державними і недержавними структурами, громадянами, тим більша має бути увага до функції контролю, яка спрямована на перевірку виконання поставлених завдань, виявлення факторів, що негативно впливають на їх виконання, та відповідне реагування на виявлені правопорушення.
Основними проблемами і сьогодні залишаються низька ефективність контрольної діяльності та недостатнє організаційно-правове забезпечення контролю, а застосування нових форм громадського контролю супроводжується і значними його ризиками, що мають місце при формуванні нових відносин в державі. Дієвість і ефективність контролю проявляється при досягненні цілей і завдань, на виконання яких він спрямований. Ефективність контролю має безпосередній зв’язок із забезпеченням незалежності його здійснення. 
Існує потреба у нових підходах до визначення завдань контролю, принципах, формах та методах, правовому забезпеченні здійснення державного контролю діяльності органів виконавчої влади та методики його проведення, зрозумілої контролюючим і контрольованим. Вважаємо доцільною і актуальною сьогодні підготовку Концепції державного контролю в системі органів виконавчої влади.
Проблемам президентського контролю була присвячена доповідь «До питання про контроль Президента України за актами уряду: проблеми і перспективи» Володимира Кампо, судді Конституційного Суду України у відставці, кандидата юридичних наук. Зокрема, він наголосив, що відповідно до Конституції України глава держави наділений правом контролю за актами уряду (пункт 15 частини першої статті 106) шляхом зупинення їх дії з мотивів невідповідності Основному Закону держави з одночасним зверненням до Конституційного Суду України (далі — КСУ) щодо їх конституційності. Цей контроль відповідає парламентсько-президентській формі правління, що діяла у 2006-2010 роках та була відновлена в Україні у 2014 році.
У 2006-2010 роках, коли вперше була апробована парламентсько-президентська форма правління в Україні, парламент підтримував Прем’єр-міністра України. А у 2014-2018 роках парламентська більшість підтримує Президента України. Тобто в межах однієї форми правління можливі два різні механізми здійснення державної влади: через главу уряду або — главу держави. У своєму щорічному посланні до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2018 році», Президент України П. Порошенко наголосив, що жодного разу за всі роки президентства (з 2014 року) він «не скористався своїм законним правом призупиняти рішення Кабінету Міністрів України із одночасним зверненням до Конституційного Суду України». Зрозуміло, що ці слова глави держави були адресовані уряду та депутатам від парламентської більшості.
Своєю позицією щодо невикористання права зупиняти рішення КМУ із одночасним зверненням до КСУ Президент П. Порошенко фактично запевнив український політичний клас, що він залишається вірним загальнокласовим інтересам і не збирається застосовувати це право для інших цілей. Зрозуміло, що в таких умовах народ має право захищати свої права та інтереси, що ігноруються урядом, через різні форми демократії, доказуючи, що саме він є джерелом влади у державі.
Глава держави не може бути байдужий до діяльності уряду, бо саме виконавча влада є основним механізмом реалізації його передвиборної програми, а відтак — внутрішньої та зовнішньої політики. Однак основним засобом корегування та контролю за діяльністю уряду нині є не зазначений інститут, а парламентська більшість, через яку Президент П. Порошенко проводить свою політику, зокрема, й щодо уряду.
Суспільна практика вказує на те, що підстав для застосування конституційної норми про призупинення Президентом України рішень КМУ із одночасним зверненням до КСУ існує більш ніж достатньо. Причому главі держави важливо звертати увагу на порушення цими рішеннями не тільки матеріальних, а й процедуральних (процесуальних) конституційних норм.
Завершилася конференція прийняттям рекомендацій, які, зокрема, передбачають здійснення комплексних досліджень проблем державного, громадського та міжнародного контролю на міждисциплінарному, кроссекторальному рівні з врахуванням європейського досвіду та європейських стандартів.

Олександр СКРИПНЮК.