13 лютого 2019 року в актовій залі Національного технічного університету «Харківський політехнічний інститут» відбулося виїзне засідання Комітету з питань науки і освіти на тему «Вища освіта України: стан законодавчого забезпечення, проблеми та напрями реформування», яке фактично перетворилось на справжній освітній форум. До обговорення нагальних проблем вищої освіти та спільного пошуку оптимальних шляхів їх вирішення долучилися понад 350 представників освітньої та наукової сфери, громадськості та експертного середовища.
У виїзному засіданні, що відбувалося у Харкові, взяли участь не лише народні депутати України — члени комітету, а саме: Олександр Співаковський (очільник комітету), Тарас Кремінь, Олексій Скрипник та Іван Кириленко (в режимі відео-конференції). Зважаючи на велику суспільну значущість винесеної на обговорення теми, активну участь у заході взяли також народні депутати з інших комітетів Олександр Грановський, Михайло Кобцев, Ярослав Маркевич, заступники міністра освіти і науки України Світлана Даниленко та Юрій Рашкевич, голова Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти Сергій Квіт, Генеральний директор директорату вищої освіти і освіти дорослих Міністерства освіти і науки України Олег Шаров, президент Національної академії правових наук України Олександр Петришин, академік-секретар Відділення вищої освіти НАПН України Петро Саух, президент ДННУ «Академія фінансового управління» Тетяна Єфименко, директор ДНУ «Інститут освітньої аналітики» Сергій Лондар, ректор Київського національного університету будівництва і архітектури голова ради ректорів Київської області Петро Куліков, ректор Харківського національного університету імені В. Каразіна, голова Ради закладів вищої освіти Харківської області Віль Бакіров, голова Ради ректорів Полтавської області Володимир Онищенко, голова Ради ректорів Одеського регіону Сергій Степаненко, ректор Національного технічного університету «Харківський політехнічний інститут» Євген Сокол, член Націо-нальної команди експертів з реформування вищої освіти — головний експерт з питань освіти Реанімаційного пакета реформ Володимир Бахрушин, віце-президент Української асоціації студентів, член Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти Микита Євстіфеєв. А також — ректори закладів вищої освіти, директори технікумів та коледжів з Харківської області і з інших регіонів України, члени наукового комітету Національної ради України з питань розвитку науки і технологій, працівники секретаріату комітету, освітяни, науковці, експерти та представники громадськості. Як очільник профільного парламентського комітету безмежно вдячний всім і кожному, хто долучився до обговорення, до пошуку реальних шляхів розв’язання проблем вищої освіти.
Для нас важлива кожна точка зору. Саме тому у своєму виступі я передусім наголосив, що комітет у жодному разі не нав’язуватиме присутньому шановному товариству власне бачення проблематики. Тільки консенсус, тільки спільні зусилля дадуть нам змогу знайти шлях до вирішення давно назрілих проблем та створити реальні умови для розвитку, залучення зовнішніх інвестицій та перетворення вищої освіти на ефективну, відкриту та інклюзивну систему.
Безпосереднє обговорення існуючої проблематики зосередилось на трьох основних панелях:
1. Управління закладами вищої освіти. Проблеми та шляхи вдосконалення.
2. Удосконалення системи фінансування закладів вищої освіти.
3. Оцінювання якості вищої освіти й освітні вимірювання. Першочергові заходи Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти щодо аналізу якості освітньої діяльності закладів вищої освіти.
Маємо визнати: у сфері вищої освіти сьогодні існує ціла низка ключових проблем, які гальмують її сучасний розвиток. Для їх вирішення нам необхідно зараз обрати оптимальні шляхи, які б враховували водночас і світові тенденції, і наші українські реалії.
1. Щодо проблемних питань управління закладами вищої освіти
У цій сфері сьогодні ми маємо вісім феноменів, які змушують шукати нові нестандартні підходи:
1) викладач втратив монополію на знання. Вузьке горло для отримання навчальної інформації, яке раніше існувало у вигляді бібліотек, також уже зникло;
2) студенти та молодь наразі мають необмежений доступ до інформаційних ресурсів;
3) у викладачів та студентів істотно різні ІКТ-компетентності;
4) фантастично стрімко зросла швидкість оновлення знань та технологій. Якщо у ХХ ст. цикл оновлення знань охоплював практично все професійне життя людини, то у сьогоднішньому часі такий цикл становить 1/5—1/6 її професійного життя;
5) відкриті кордони зумовили виникнення необмеженої мобільності;
6) провідними американськими університетами утворюються потужні освітні медіаресурси;
7) у світі активно розробляються ефективні моделі мультимовних інтерфейсів, які зносять будь-які мовні бар’єри;
8) розробляється і впроваджується інтелектуальна система ідентифікації тих, хто навчається, складає заліки та екзамени.
Завдяки новітнім технологіям світ, а разом із ним й освіта як невід’ємна його частина, змінюються дуже стрімко. Швидкі зміни, наче лакмусовий папірець, проявляють нині всю суперечливість і застарілість тієї командно-адміністративної моделі управління у сфері вищої освіти, яка успадкована нами ще від радянських часів.
Саме існування застарілої управлінської моделі зумовлює сьогодні той низький рівень суспільної довіри до наших закладів вищої освіти, що у сукупності з панівною сировинною моделлю економіки України призводить у результаті до колосального відтоку молоді за кордон.
Запровадження нового підходу до управління закладом освіти, з присутністю елементів корпоративного управління, нині вже є нагальною необхідністю. Модернізація управлінської структури неодмінно покращить імідж університетів, приведе до зростання взаємної відповідальності і суспільної довіри. Та найголовніше те, що зміна моделі управління конструктивно змінить мотивацію та поведінку всіх учасників освітнього простору, дасть змогу закласти підвалини для зростання, для інвестицій у вищу освіту, для підвищення її якості.
Пропозиції щодо зміни моделі управління
Модель управління з присутністю елементів корпоративного управління, на наш погляд, найбільше відповідає тим викликам, що постали перед системою вищої освіти нині.
Відповідно до цієї моделі наглядові ради отримають більший обсяг повноважень, а отже, й мотивацію сприяти ефективній діяльності закладу вищої освіти. Ректор, як вища посадова особа університету, матиме новий функціонал та зможе зосередити свої зусилля на реалізації стратегічних завдань університету. Для нього також передбачається запровадження можливості ввести посаду фінансового директора. Призначення фіндиректора здійснюватиметься відповідно до наказу ректора за погодженням з наглядовою та вченою радами закладу. До повноважень фінансового директора буде віднесено здійснення всіх тих заходів, які забезпечуватимуть фінансову стабільність і розумне розпорядження активами університету. Особливо це буде актуальним у ситуації переходу закладів вищої освіти зі статусу бюджетних установ у статус неприбуткових організацій. Така зміна статусу сприятиме економічній дерегуляції та набуттю закладами більшої автономії та відповідальності.
Хотів би окремо наголосити: при такій моделі управління зберігаються абсолютно всі демократичні механізми виборів ректора. І особливої ваги набуває стратегічний план розвитку закладів вищої освіти.
2. Проблемні питання фінансування вищої освіти
Система фінансування вищої освіти, яка існує нині, побудована виключно на державному замовленні. Як результат: виділених коштів вистачає здебільшого на виплату заробітної плати та оплату комунальних послуг. Тобто сьогодні держава не бере жодної участі в інвестуванні технологічного розвитку університетів, в проведенні ними наукових досліджень та утриманні матеріально-технічної бази.
Пропозиції щодо зміни моделі фінансування
Оскільки бюджетних коштів ніколи не буде достатньо, існує нагальна необхідність кардинальної зміни системи фінансування вищої освіти. Насамперед шляхом диверсифікації джерел. Причому такий підхід безпосередньо пов’язаний зі зміною моделі управління, відходу закладів вищої освіти від статусу бюджетних установ та розширення автономії університетів.
Також доцільно розглянути можливість проведення безпосереднього фінансування студентів, передбачивши при цьому надання за рахунок видатків держбюджету та недержавних банківських установ відповідних кредитів на здобуття вищої освіти за такими напрямами (фондами):
— зі здійсненням державою повної компенсації витрат на навчання;
— надання державних гарантій для отримання кредиту на оплату вартості навчання з погашенням державою відсотків за кредитом;
— надання державних гарантій для отримання кредиту на оплату вартості навчання без погашення відсотків за кредитом.
Окрім цього, необхідно передбачити зміну статусу закладів вищої освіти, оскільки перебуваючи у статусі бюджетних установ, переважна більшість українських університетів навряд чи зможе вийти зі стану стагнації.
Зокрема, на наш погляд, доцільно розглянути можливість функціонування університетів державної форми власності в одному з таких статусів:
— державна некомерційна установа неринкового типу;
— державна комерційна установа (підприємницький університет);
— казенне підприємство;
— комунальне неприбуткове підприємство.
При цьому варто залишити закладам вищої освіти можливість (за їх бажання) й далі перебувати у статусі бюджетної установи.
До речі, цікавим у цьому сенсі видається досвід Міністерства охорони здоров’я України щодо проведення ним медичної реформи.
Так запропонована нами модель фінансування закладів вищої освіти забезпечить найважливіше — перехід від ідеології дотацій до ідеології інвестування в освіту. А нові фінансові взаємини студентів та університету стимулюватимуть постійну мотивацію до якісного навчання.
У рамках нової моделі передбачається запровадження механізму індикативної собівартості (в обсягах мінімального розміру вартості навчання за кожною спеціальністю (спеціалізацією) відповідно до ліцензійних умов). А також — запровадження профілізації вищої освіти при формуванні державного замовлення за напрямами (спеціальностями) та визначення обсягів державного замовлення з урахуванням профільності закладів вищої освіти.
Також при формуванні бюджетної програми 221160 «Підготовка кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації та забезпечення діяльності їх баз практики» необхідно забезпечити:
— встановлення обсягу видатків з державного бюджету України на утримання матеріально-технічної бази закладів вищої освіти державної форми власності на рівні не меншому, ніж 3% від балансової вартості матеріально-технічної бази таких закладів;
— встановлення обсягу видатків з державного бюджету України на проведення технологічного розвитку закладів вищої освіти на рівні не меншому, ніж 10% від балансової вартості технологічного устаткування.
Необхідно також запровадити окрему бюджетну програму «Дослідження, наукові та науково-технічні розробки закладами вищої освіти» зі встановленням обсягу фінансування на рівні не меншому, ніж 5% від бюджетної програми «Підготовка кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації та забезпечення діяльності їх баз практики».
3. Проблемні питання оцінювання якості вищої освіти
Стратегічно важливим напрямом діяльності, який покликаний сприяти кращому управлінню і фінансуванню сфери вищої освіти, є освітні вимірювання. На різних етапах навчання вимірювання так чи інакше корелює з фактичним прирощенням доданої вартості студента в процесі навчання і дає змогу сформувати уявлення про його перспективи на ринку праці.
Відтак вимірювання насамперед є актуальними для споживачів освітніх послуг — здобувачів вищої освіти та їхніх батьків. Не менш важливими вони є й для роботодавців, оскільки це допомагатиме їм краще зорієнтуватися в просторі вищої освіти.
На жаль, станом на сьогодні відсутні і дієві інструменти проведення освітніх вимірювань, і інституції, які їх проводитимуть. Єдиним дієвим інструментом наразі є зовнішнє незалежне оцінювання результатів навчання, яке використовується для прийому до закладів вищої освіти на конкурсній основі.
Пропозиції щодо вдосконалення системи оцінювання якості вищої освіти й освітніх вимірювань
Насамперед нам необхідно посилити роль освітніх вимірювань та освітньої аналітики у процесі зовнішньої оцінки якості освітньої діяльності закладів вищої освіти. При цьому доцільно було б, щоб оцінювання результатів навчання (у формі ЗНО) здійснювалося спеціально уповноваженою державою установою не лише при вступі до університету, а й після другого навчального курсу та при проведенні атестації здобувачів вищої освіти.
У зв’язку з цим постає потреба в утворенні системи незалежних установ (агенцій) оцінювання та забезпечення якості вищої освіти, акредитованих Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти, які здійснюватимуть оцінювання освітніх програм, результатів навчання та/або закладів вищої освіти (їхніх структурних підрозділів). За підсумками ці установи напрацьовуватимуть відповідні рекомендації і допомагатимуть закладам вищої освіти в організації системи забезпечення якості вищої освіти. Також вважається за доцільне залучати до проведення освітніх вимірювань відомі іноземні агенції.
Виникає також необхідність встановлення ключових показників якості, які повинні вимірюватися. Очевидно, що традиційні для вітчизняної освіти показники «ресурсів» (як-от нормативи матеріального забезпечення, кількість викладачів з науковими ступенями тощо) повинні відійти на другий план. На першому місці мають бути результати роботи закладу.
Працевлаштування випускників закладу вищої освіти має стати одним із основних показників оцінювання якості вищої освіти. А оцінювання наукових здобутків університетів — постійним елементом вимірювань, аналізу якості та основним показником для включення до більшості міжнародних рейтингів.
Важливим інструментом для підвищення якості вищої освіти виступить також запровадження реєстру регульованих професій, тобто — професійної діяльності, доступ до якої, окрім наявності освіти відповідного рівня та спеціальності, визначатиметься спеціальними нормативно-правовими актами. Перелік регульованих професій має визначатись Кабінетом Міністрів України.
...За результатами обговорення у Харкові напрямів та проблем реформування системи вищої освіти, а також поданих учасниками засідання пропозицій, нашим комітетом прийнято рішення, яким було надано низку суттєвих рекомендацій парламенту, уряду, профільному та іншим міністерствам щодо термінового вжиття конкретних заходів задля поліпшення існуючого стану вищої освіти та забезпечення її розвитку, а саме:
Рекомендувати Верховній Раді України прискорити розгляд проектів законів України:
— «Про внесення змін до Закону України «Про вищу освіту» щодо зміни системи управління закладами вищої освіти» (реєстр. № 8385 від 18.05.2018 р.);
— «Про фахову передвищу освіту» (реєстр. № 8321 від 24.04.2018 р.);
— «Про фахову передвищу освіту» (реєстр. № 8321-1 від 8.05.2018 р.).
Зважаючи на особливості організації освітнього процесу у вищих навчальних закладах І—ІІ рівнів акредитації, що передбачає одночасне навчання за освітньо-професійними програмами молодшого спеціаліста та освітніми програмами профільної середньої освіти, ініціювати внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» щодо виключення позиції стосовно запровадження в коледжах і технікумах нормативів чисельності студентів на одного викладача.
За результатами засідання комітет має намір створити окрему робочу групу з доопрацювання проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вищу освіту» щодо зміни системи управління закладами вищої освіти» (реєстр. № 8385 від 18.05.2018 р.), яка б урахувала зауваження і пропозиції Спілки ректорів вищих навчальних закладів України, Ради ректорів Харківської області та інших учасників засідання для оголошення під стенограму при розгляді цього законо-проекту в першому читанні.
Крім того, Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення рекомендовано:
— з метою створення Національного електронного інформаційного ресурсу зайнятості в максимально стислі строки після внесення розглянути проект змін до Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» щодо обміну даними для аналізу зайнятості випускників закладів професійної (професійно-технічної) освіти, фахової передвищої та вищої освіти.
Кабінету Міністрів України рекомендовано:
1. На виконання п. 14 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» прискорити створення єдиної електронної системи моніторингу працевлаштування випускників закладів вищої освіти та запровадження профілізації вищої освіти при формуванні державного замовлення за напрямами (спеціальностями) та визначення обсягів державного замовлення з урахуванням профільності закладів вищої освіти.
2. При формуванні бюджетної програми 221160 «Підготовка кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації та забезпечення діяльності їх баз практики» забезпечити:
— встановлення обсягу видатків з державного бюджету України на утримання матеріально-технічної бази закладів вищої освіти державної форми власності на рівні не меншому, ніж 3% від балансової вартості матеріально-технічної бази;
— встановлення обсягу видатків з державного бюджету України на проведення технологічного розвитку закладів вищої освіти на рівні не меншому, ніж 10% від балансової вартості технологічного устаткування.
3. Запровадити окрему бюджетну програму «Дослідження, наукові та науково-технічні розробки закладами вищої освіти» зі встановленням обсягу фінансування на рівні не меншому, ніж 5% від бюджетної програми «Підготовка кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації та забезпечення діяльності їх баз практики».
4. Підготувати зміни до Закону України «Про вищу освіту» та інших законів України, передбачивши надання здобувачам вищої освіти пільгових кредитів за рахунок видатків держбюджету та недержавних кредитів на здобуття вищої освіти з повним або частковим погашенням відсотків за рахунок видатків державного бюджету України.
5. Вжити заходів щодо підвищення посадових окладів педагогічним працівникам вищих навчальних закладів І—ІІ рівнів акредитації.
6. Підготувати зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік», передбачивши у державному бюджеті України видатки для Міністерства освіти і науки України на загальну суму 36 млн грн з метою запровадження бюджетної програми «Підвищення кваліфікації науково-педагогічних працівників закладів вищої освіти» як необхідної умови забезпечення високої якості вищої освіти на основі впровадження сучасних технологій навчання та новітнього змісту освіти.
Міністерству освіти і науки України за результатами обговорення рекомендовано:
1. Забезпечити подання на розгляд Кабінету Міністрів України в установленому порядку проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про деякі питання запровадження індикативної собівартості», розробленого на виконання абзацу третього пункту 14 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік».
2. З метою організаційно-правового забезпечення практичної реалізації Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» та Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017—2020 роки розробити та затвердити наступні методики:
— розрахунку вартості підготовки одного студента;
— розрахунку індексів рівнів освіти і форм здобуття освіти;
— розрахунку співвідношення видатків на навчання за спеціальностями;
— розрахунку чисельності окремих категорій працівників на основі норм праці.
А також — внести зміни до чинного законодавства щодо можливості закладів вищої освіти розпоряджатися надлишком навчальних площ.
3. Спільно з Міністерством фінансів України, Спілкою ректорів вищих навчальних закладів України, Державною навчально-науковою установою «Академія фінансового управління» та з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій учасниками засідання доопрацювати проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження формули розподілу обсягу видатків загального фонду державного бюджету між закладами вищої освіти на підготовку кадрів на умовах державного замовлення та забезпечення діяльності їх баз практики».
4. Передбачити запровадження пілотування формули у 3-5 закладах вищої освіти.
5. За результатами пілотних розрахунків прийняти остаточне рішення щодо доцільності або недоцільності впровадження формульної моделі фінансування закладів вищої освіти.
6. Вивчити пропозиції Ради ректорів Харківської області, викладені у листі Харківської обласної державної адміністрації від 05.02.2019 р. № 01-35/945 до Комітету з питань науки і освіти з метою внесення змін до нормативно-правових актів з питань організації проведення вступної кампанії та Умов прийому на навчання до закладів вищої освіти України.
7. Забезпечити у 2019 році фінансування Національного агентства в повному обсязі.
Національному агентству із забезпечення якості вищої освіти рекомендовано:
1. Забезпечити термінове формування структури Національного агентства, обрання галузевих експертних рад, формування експертного пулу та здійснити навчання і підготовку експертів та співробітників для якнайшвидшого запуску процесів зовнішнього забезпечення якості вищої освіти.
2. Забезпечити термінову розробку та прийняття проектів пріоритетних нормативно-правових актів із забезпечення якості вищої освіти, передбачених Законом України «Про вищу освіту»:
— положення про акредитацію освітніх програм;
— вимоги до рівня наукової кваліфікації осіб, які здобувають наукові ступені, розроблення порядку їх присудження спеціалізованими вченими радами закладів вищої освіти (наукових установ);
— положення про акредитацію спеціалізованих вчених рад;
— порядок скасування рішення спеціалізованої вченої ради про присудження наукового ступеня у разі виявлення академічного плагіату;
— положення про інституційну акредитацію закладів вищої освіти та порядок проведення;
— порядок акредитації незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти;
— вимоги до системи забезпечення закладами вищої освіти якості освітньої діяльності та якості вищої освіти (систем внутрішнього забезпечення якості);
— вимоги до системи зовнішнього забезпечення якості вищої освіти;
— вимоги до системи забезпечення якості діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти тощо.
3. Розробити критерії ефективності та якості освітньої діяльності закладів вищої освіти, методику їх оцінювання, а також методологію оптимізації мережі закладів вищої освіти на основі визначених критеріїв ефективності.
4. Започаткувати процедури погодження Національним агентством стандартів вищої освіти та терміново реалізувати погодження стандартів вищої освіти, напрацьованих відповідно до Закону України «Про вищу освіту» у період відсутності Національного агентства.
5. Започаткувати процедури встановлення відповідності діяльності закладу вищої освіти визначеним критеріям для надання, підтвердження чи позбавлення його статусу національного.
6. Започаткувати акредитацію освітніх програм, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти.
7. Започаткувати інституційну акредитацію закладів вищої освіти.
8. Започаткувати акредитацію спеціалізованих вчених рад (спеціалізованих рад з присудження ступеня доктора мистецтва) та контроль їх діяльності.
9. Започаткувати процедуру скасування рішень спеціалізованих вчених рад про присудження наукового ступеня у разі виявлення академічного плагіату.
10. Започаткувати акредитацію незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти.
11. Започаткувати оцінку та сертифікацію систем забезпечення закладом вищої освіти якості освітньої діяльності та якості вищої освіти (система внутрішнього забезпечення якості).
Міністерству освіти і науки України спільно з Міністерством фінансів України та Міністерством економічного розвитку і торгівлі України за підсумками обговорення проблематики рекомендовано вивчити досвід Міністерства охорони здоров’я України щодо реформи фінансування системи охорони здоров’я з метою його використання при реформуванні системи фінансування вищої освіти.
Окремі рекомендації отримали також керівники закладів вищої освіти. Зокрема, їм запропоновано забезпечити розробку, впровадження та вдосконалення системи забезпечення закладами вищої освіти якості освітньої діяльності та якості вищої освіти (система внутрішнього забезпечення якості).
А Міністерству освіти і науки України та іншим центральним органам виконавчої влади, у підпорядкуванні яких є заклади вищої освіти, рекомендовано провести (згідно з п. 14 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік») інвентаризацію державного майна, яке закріплене за закладами вищої освіти на основі права господарського відання або передано їм у власність, для забезпечення його подальшого ефективного використання.
Ми щиро сподіваємось, що обговорені на широкому форумі та затверджені рішенням комітету слушні пропозиції будуть обов’язково враховані Кабінетом Міністрів України, Міністерством освіти і науки України та іншими центральними органами виконавчої влади, що дасть змогу вивести якість нашої вищої освіти на принципово новий, інноваційний, рівень уже найближчим часом.
Олександр СПІВАКОВСЬКИЙ,
перший заступник голови Комітету з питань науки і освіти Верховної Ради України, доктор педагогічних наук, професор.
P. S. Окремо хотів би щиро подякувати народному депутату України Олександру Грановському, ректору Національного технічного університету «Харківський політехнічний інститут» Євгену Соколу, працівникам секретаріату, всім освітянам та експертам за високу організацію підготовки, проведення та участь у цьому надзвичайно важливому засіданні комітету.
