У вітчизняній доктрині кримінального права загальноприйнятою підставою криміналізації того чи іншого діяння визнається його суспільна небезпечність, складовими якої є її ступінь (кількісний критерій) та характер (якісний критерій). Суспільна небезпечність неособистого голосування зумовлюється низкою визначальних обставин, серед яких необхідно виділити особливу цінність об’єкта злочину для суспільства та держави, ознаки об’єктивної сторони діяння, зокрема, спосіб учинення злочину, його час і місце, істотність заподіяної шкоди, спеціальний суб’єктний склад діяння, співучасниками якого є особи, які займають особливо відповідальне становище, та виключно умисна форма вини.
Характеризуючи об’єкт злочину за ст. 364-2 «Здійснення народним депутатом України голосування замість іншого народного депутата України» КК України слід звернути увагу на пропозицію щодо його розміщення в розділі XVII Особливої частини цього Кодексу під назвою «Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг». Отже, безпосереднім об’єктом цього злочину є встановлений порядок здійснення народним депутатом своєї службової діяльності, зокрема порядок його голосування. Істотна значимість (суспільна цінність) вказаного об’єкта підтверджується тим, що порядок голосування народними депутатами закріплено на найвищому законодавчому рівні — у ст. 84 Конституції України, яка, як відомо, має найвищу юридичну силу. Порядок голосування регламентується також Законом України «Про статус народного депутата України» та Регламентом Верховної Ради України, згідно з якими голосування здійснюється народним депутатом України особисто за допомогою електронної системи шляхом голосування «за», «проти» або «утримався» в залі засідань Верховної Ради України або у визначеному для таємного голосування місці біля залу для пленарних засідань.
Порушення народними депутатами України обо-в’язку щодо особистого голосування суперечить природі закріпленого в Конституції України представницького мандата народного депутата України, за допомогою якого громадяни України реалізують своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами і здійснюють народне волевиявлення. З огляду на вказане об’єкт злочину, відповідальність за який пропонується передбачити у ст. 364-2 КК України, займає чільне місце в ієрархії цінностей, передбачених у ст. 1 цього Кодексу, та потребує кримінально-правової охорони від злочинних посягань, оскільки є елементом системи конституційного устрою України.
Оцінка небезпечності наслідків неособистого голосування, тобто завданої шкоди, теж базується на відповідних конституційних приписах. Так, відповідно до ч. 1 ст. 152 Основного Закону України порушення встановленої Конституцією України процедури ухвалення законів та інших актів Верховною Радою України є підставою для визнання їх неконституційними.
Доволі часто постає питання, чи порушення процедури голосування одним або декількома народними депутатами повинно мати наслідком визнання неконституційним рішення, прийнятого за результатами такого голосування? Так, згідно зі ст. 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією. Тому в окремих випадках стверджується, що істотна шкода може бути завдана внаслідок неособистого голосування лише в тому разі, якщо без урахування незаконно поданих з допомогою чужих карток голосів відповідний закон або інше рішення не набрали б потрібної кількості голосів і відповідно не були б прийняті. Зауважимо, що такий суто механістичний підхід (концепція вирішального голосу) не відповідає ані вимогам законодавства, ані практиці судових органів щодо визнання відповідних рішень неконституційними чи їх скасування.
Конституційний Суд України, розглядаючи подання 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України «Про засади державної мовної політики» від 3 липня 2012 року № 5029-VI, встановив перебування народних депутатів України під час ухвалення проекту закону № 9073 в місцях, які унеможливлюють особисте голосування, голосування одних народних депутатів України картками інших, які перебували (не перебували) в залі засідань Верховної Ради України під час голосування. Сукупність наведених обставин підтверджувала той факт, що Верховна Рада України порушила процедуру розгляду та ухвалення проекту закону, що стало підставою для визнання його неконституційним. При цьому Суд не проводив арифметичного підрахунку кількості депутатів, які не голосували особисто, не досліджував, чи була достатньою кількість голосів присутніх під час засідання депутатів для ухвалення проєкту закону. Натомість у рішенні зазначається: «Процедура ухвалення проектів законів відповідно до частин другої, третьої статті 84 Конституції України безпосередньо пов’язана з обов’язком народних депутатів України особисто брати участь у голосуванні щодо законопроектів та пропозицій до них, внесених на розгляд Верховної Ради України. Процедура розгляду та ухвалення парламентом законопроектів, розгляд пропозицій до законопроектів повинні ґрунтуватися на принципах, визначених Конституцією України. Недотримання цих принципів або нехтування ними порушує демократичні вимоги щодо конституційної процедури розгляду та ухвалення законопроектів, а також ставить під сумнів легітимність прийнятих законів».
Своєю чергою, Верховний Суд сформулював правову позицію щодо визнання незаконними рішень органу місцевого самоврядування, прийнятих із порушенням одним із депутатів вимог антикорупційного законодавства під час голосування. Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року наголошується на помилковості висновків судів попередніх інстанцій, що голос депутата не був вирішальним та не вплинув на правомірність прийняття рішення, а також роз’яснюється, що для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі депутата в голосуванні за наявності конфлікту інтересів, а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом. Прийняте в умовах реального конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує, спаплюжує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування загалом.
Неособисте голосування за своїм характером є своєрідним аналогом службового підроблення, за яке наразі встановлено кримінальну відповідальність у ст. 366 КК України. За цією статтею в тому числі карається підробка особистого підпису народного депутата України. Варто зауважити, що голосування у Верховній Раді України в контексті ч. 2 ст. 84 Конституції України — це дія, якою на пленарному засіданні завершується обговорення проектів законів, постанов, інших актів та приймаються рішення Верховної Ради України (ст. 91 Конституції України) і яка здійснюється народними депутатами України особисто. Проте на сьогодні маємо ситуацію, коли підробка особистого підпису народного депутата України на проєкті закону є кримінально караним діянням, а присвоєння голосу іншого народного депутата України, що має наслідком фальсифікацію результатів голосування, злочином не визнається.
Особисте підписання офіційного документа та особисте голосування за чи проти прийняття Верховною Радою України відповідного рішення, що матиме загальнообов’язкове юридичне значення, за своїм юридичним змістом є тотожними. Складно заперечити той факт, що особистий підпис депутата, як і особисте голосування, є зовнішньою формою (проявами) його волевиявлення. У вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України зазначається, що особисте голосування народного депутата України означає його безпосереднє волевиявлення з питань, які розглядаються парламентом. Незалежно від способу ухвалення рішень парламентом особисте голосування народного депутата України передбачає його особисту участь у процесі голосування та до-тримання ним встановлених Конституцією України вимог щодо розпорядження народним депутатом України лише своїм правом голосу, заборони його делегувати, а також заборони примусу до передачі цього права. Недотримання вказаних вимог суперечить природі представницького мандата народного депутата України, який є представником Українського народу у Верховній Раді України, і принципу рівності статусу народних депутатів України. Отже, спотворення результатів волевиявлення шляхом голосування народного депутата України від імені іншого депутата необхідно розглядати як спеціальний різновид службового підроблення.
Зазначена концепція знайшла своє застосування в окремих зарубіжних країнах. До прикладу, 14 квітня 2016 року під час голосування в Сеймі з приводу кандидатури судді Конституційного суду депутат Малгожата Зверцан проголосувала двічі — від свого імені та від імені іншого депутата. Як наслідок, її було виключено з партії, проти неї здійснювалося кримінальне провадження з попередньою юридичною кваліфікацією за ст. 271 Кримінального кодексу (службове підроблення).
У 2007-му за результатами кримінального провадження за статтями про підроблення документів (ст. 418 Кримінального кодексу), обман і підрив довіри (ст. 281), був притягнений до кримінальної відповідальності депутат Кнесету Ієхіль Хазан, який у 2003 році проголосував за свого колегу. Депутат був засуджений до 4 місяців громадських робіт та звільнений від відбування покарання з випробуванням.
Про істотний характер суспільної небезпеки неособистого голосування промовисто свідчить і можливість його вчинення виключно спеціальним суб’єктом. Згідно з приміткою ст. 368 КК України народні депутати України визнаються службовими особами, які займають особливо відповідальне становище. Аналогічним чином трактується правовий статус народного депутата в Законі України «Про запобігання корупції». У примітці ст. 50 цього закону народні депутати визначені як службові особи, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище. Основні гарантії діяльності народних депутатів України закріплено в Законі України «Про статус народного депутата України». Отже, спеціальний правовий статус суб’єкта правопорушення, можливість його вчинення виключно під час виконання народним депутатом службових обов’язків на пленарних засіданнях Верховної Ради України і тільки з прямим умислом дають додаткові підстави стверджувати про ступінь і характер суспільної небезпеки неособистого голосування, достатні для визнання його злочинним.
Криміналізація здійснення народним депутатом України голосування замість іншого народного депутата України відповідає такому принципу, як відносна поширеність і типовість цього діяння. Так з початку роботи Верховної Ради України ІХ скликання (з 29 серпня 2019 року) було зафіксовано 4 випадки неособистого голосування, що з урахуванням кількості обраних членів парламенту (усього — 423) свідчить про високий рівень протиправної активності. Вчинення таких порушень народними депутатами попередніх скликань було масовим.
Необхідність реагування на випадки неособистого голосування саме кримінально-правовими засоби пояснюється тим, що інші засоби запобігання або впливу на це негативне явище є недієвими. У законодавстві України не передбачено юридичної відповідальності за вказані дії народних депутатів України та порядку притягнення до неї. Тому вказане питання залишається виключно в морально-етичній площині. Високий рівень суспільної небезпеки неособистого голосування зумовлює необхідність встановлення достатньо суворих правових санкцій за такі дії народних обранців, включаючи дострокове припинення їхніх повноважень.
Згідно зі ст. 81 Конституції підставою для припинення повноважень народного депутата України є набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього. Отже, криміналізація неособистого голосування є дієвим і необхідним засобом протидії порушенню відповідних конституційних норм. Крім того, такий законодавчий підхід надає можливість комплексно реагувати на випадки здійснення народними депутатами України голосування замість інших народних депутатів України. Адже дії члена парламенту, який умисно передав свою картку для голосування іншому народному депутату України, з урахуванням положень Загальної частини КК України про співучасть мають кваліфікуватися як пособництво у вчиненні цього злочину (сприяння вчиненню злочину шляхом надання відповідних засобів — ч. 5 ст. 27 КК України). На підтвердження цієї позиції слід звернутися до рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року, в якому зазначається, що повноваження народного депутата України делеговані йому народом як сувереном влади (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 38 Конституції України) і зобов’язують його брати участь у прийнятті рішень Верховної Ради України шляхом голосування. Саме тому, що ці повноваження є делегованими і не підлягають подальшому делегуванню без згоди на це з боку суверена влади, народний депутат України не має права передавати свої повноваження щодо здійснення голосування іншому народному депутату України.
Процесуальна здійсненність кримінального переслідування неособистого голосування як одна з умов його криміналізації забезпечується чітким механізмом фіксації та повідомленням про вчинення таких дій, що запропоновано в законопроєкті за № 2148. Ст. 47 Регламенту Верховної Ради України пропонується доповнити положеннями, згідно з якими Апарат Верховної Ради забезпечує здійснення відеофіксації пленарних засідань Верховної Ради в такий спосіб, що забезпечує можливість підтвердження чи спростування порушення народними депутатами вимог щодо особистого голосування. Повідомлення про виявлене порушення народним депутатом вимог щодо особистого голосування разом із протоколом, стенограмою, стенографічним бюлетенем відповідного пленарного засідання, а також його відеозаписом після його підготовки надається Голові Верховної Ради для направлення до Державного бюро розслідувань. Варто враховувати, що запровадження такого механізму жодним чином не обмежує можливість інших осіб, у тому числі журналістів, присутніх під час пленарного засідання, виявляти, а відтак і подавати в порядку ст. 214 КПК України повідомлення про зафіксовані факти порушень під час голосування народних депутатів.
Загальний висновок: запровадження кримінальної відповідальності за не-особисте голосування відповідає розробленим у науці кримінального права принципам криміналізації діянь, оскільки такі дії членів парламенту характеризуються суспільною небезпекою, яка полягає в завданні істотної шкоди інтересам суспільства та держави, відносною поширеністю і типовістю. За юридичним змістом неособисте голосування має розглядатися як окремий вид службового підроблення. При цьому інші (не кримінально-правові) засоби реагування на таку протиправну поведінку наразі є малоефективними, а кримінальне переслідування осіб, які порушують вимоги щодо особистого голосування, може бути забезпечено належними правовими та організаційно-матеріальними ресурсами завдяки ефективній діяльності Державного бюро розслідувань, законодавчому закріпленню чіткого алгоритму фіксації та повідомлення про вчинення таких дій.
Руслан СТЕФАНЧУК, Перший заступник Голови Верховної Ради України, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, заслужений діяч науки і техніки України.
Фото прес-служби Першого заступника Голови Верховної Ради України.
