Перший заступник Голови Верховної Ради України Руслан Стефанчук.
Народний депутат України Олександр Копиленко.
Фото Олександра КЛИМЕНКА.
Українська школа законотворчості Інституту законодавства Верховної Ради України розпочала навчальний цикл за програмою «Законотворча діяльність» та магістерською програмою «Європейське парламентське право». Вступну лекцію на тему: «Формування та здійснення правової політики як основа розбудови правової держави» учасникам прочитав Перший заступник Голови Верховної Ради Руслан Стефанчук, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, заслужений діяч науки і техніки України. Навчальний цикл організовано Українською школою законотворчості Інституту законодавства Верховної Ради України для народних депутатів України, їхніх помічників-консультантів та співробітників апарату Верховної Ради.
Цього року, за словами в.о. директора Інституту законодавства Євгена Бершеди, охочих пройти навчальний цикл утричі більше ніж, у попередні роки. Інститут законодавства є базовою установою з науково-правового забезпечення діяльності Верховної Ради України. Школа законотворчості створена понад десять років тому. А сам Інститут нещодавно відзначив своє 25-річчя. Та й Перший заступник глави парламенту Руслан Стефанчук не байдужий до школи. Деякий час він працював в Інституті законодавства й досі зберігає зв’язки з ним.
Із вступним словом виступив і народний депутат, академік НАН Олександр Копиленко, який до недавнього часу очолював Інститут законодавства, і саме йому належала ідея створення такої школи. За його словами, школа унікальна тим, що відкриває широку дорогу перед слухачами. «Ми створюємо всі умови, щоб таланти наших випускників могли повністю розкритися», — сказав він.
Навчаючи інших — навчаєшся сам
Власне, розпочавши лекцію, Руслан Стефанчук зауважив, що вона стосуватиметься виключно питань правової політики. Правова матерія, яка існує, оточує нас усюди, сказав він, — зустрічає біля колиски життя, супроводжує все наше життя і ще протягом півроку після смерті. А деякі права існують і безстроково.
Правова матерія, за словами Руслана Стефанчука, складається з трьох важливих етапів. Перший — математика права. Другий — філософія права, і третій — правова політика.
Перший заступник глави парламенту окремо зосередив увагу на останній складовій — правовій політиці, зокрема, як вона формується і які ризики під час її формування можуть бути.
«Правова політика — це певний процес, який складається з чотирьох основних елементів. Перший — мета правової політики — те, заради чого вона втілюється. Другий — економіка правової політики: жоден нормативний акт не працюватиме, якщо в ньому немає економічного бекграунду (суті). Адже економіка — це базис будь-яких змін. Третя складова — стабільність правової політики. Тобто наскільки вона є тривалою в часі. Четверта — ефективність правової політики», — наголосив парламентарій.
Подальше спілкування відбувалося саме за цими напрямами і в інтерактивній формі. Тобто слухачі відповідали на запитання лектора і ставили йому свої запитання.
Урешті, кінцевою метою правової політики, на глибоке переконання Р. Стефанчука, має бути баланс інтересів: людини, суспільства та держави. «Коли при формуванні правової політики нам вдалося досягти балансу, ми можемо говорити, що вона правильна», — сказав він, додавши, що мета — це не лише кінцева точка, а й шлях, яким ми маємо йти. А формуючи цей шлях, ми маємо говорити, що діяльність на цьому шляху має відповідати певним правилам: зрозумілість понять, планомірність діяльності.
Щодо планомірності, то, за словами Р. Стефанчука, у Верховній Раді лише у 1997-му, 1999-му та 2006 році був план законопроектних робіт. Решту часу парламент працює без будь-якого погодження, який буде суспільний розвиток і як на нього реагувати.
«У результаті ми маємо, що після ухвалення Конституції ми спочатку кодифікували кримінальне законодавство. Виникає логічне запитання: для чого в державі, в якій ще не вибудувані цивільно-правові та адміністративно-правові відносини, заводити Кримінальний кодекс, який має бути вінцем кримінально караних діянь для вже створеної системи і групи суспільних відносин. Тому ви бачите, що порушено логічність і це є свідченням того, що порушено планомірність роботи», — сказав він. У цьому контексті політик зауважив, що вже з лютого наступного року запроваджується обов’язковість планування законопроектних робіт. Відповідний закон уже ухвалено, всі суб’єкти законодавчої ініціативи попереджені.
Потрібна правова абетка
Третя складова — закріплення нормами права всіх питань, які стосуються законопроектної діяльності. «Частково законопроектна діяльність регулюється Регламентом Верховної Ради, але, на жаль, у правовому полі правової держави, якою є Україна відповідно до Конституції, немає законодавчого акта, який формує законопроектну основу держави, немає правової абетки. Це призводить до того, що нині в нас немає чіткої ієрархії нормативно-правових актів. Ми знаємо, що найвищим актом є Конституція, після неї нібито йдуть міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою. Далі ніби йдуть закони України. Але є питання співвідношення: закон — кодекс, спеціальний акт — загальний акт тощо. Тому нині створено робочу групу при Міністерстві юстиції, до якої входять і народні депутати, яка напрацює проект закону про нормативно-правові акти. Бо без такого закону формувати правову політику просто неможливо», — наголосив Перший заступник глави парламенту.
Зміни очікують і на Регламент Верховної Ради. Руслан Стефанчук «по секрету» розповів, що після завершення лекції має відбутися зустріч керівників фракцій щодо зміни Регламенту. Суть змін полягає в тому, щоб розділити розгляд законопроектів на дві стадії — обговорення та прийняття рішення. Для прийняття рішення відводитиметься один день, умовно кажучи, четвер, коли ухвалюватимуть рішення за результатами публічних дебатів щодо того чи іншого законопроекту.
Окремо політик зупинився на так званому законопроектному та по-правочному спамі. Це питання також потрібно унормувати, зауважив він.
У цьому контексті Р. Стефанчук зауважив, що в нас велика кількість законів, які приймаються, але ніхто не здійснює моніторинг, чи досягли вони поставленої мети. «Тому я для себе прийняв рішення щодо «формули Стефанчука». Дав завдання своїм помічникам у перехідні положення кожного законодавчого нормативно-правового акта вписувати: Кабінету Міністрів після одного року з моменту набрання чинності цим законом про-звітувати, чи досяг він своєї мети. Тобто повинна бути покладена відповідальність на конкретний орган. Я в подальшому хотів би, щоб ця формула була відображена у Регламенті Верховної Ради», — сказав він.
Щодо економіки закону, то вона, за словами політика, має включати ціну розробки законопроекту, проведення законопроекту (лобіювання), яке має бути максимально відкритим, і ціну імплементації та моніторингу цього законопроекту.
Головне — якість, а не кількість
Стосовно стабільності законодавчої діяльності, то, за словами Першого заступника Голови Верховної Ради, йдеться про те, наскільки прийнятий законодавчий акт буде тривалий у часі. У деяких країнах взагалі існує правило, що в новоприйнятий закон упродовж трьох—п’яти—десяти років забороняється вносити зміни і доповнення.
Крім того, кількість законодавчих актів обернено пропорційна їх якості. І незабаром це може стати загрозою національній безпеці, сказав Р. Стефанчук, додавши, що виникають питання взаємосуперечливості правових актів, дублювання, різних підходів, що ставить під загрозу правильність їх застосування. Зрештою, наголосив він, має працювати принцип: «Заводячи один законопроект, ти повинен скасувати два інших. А ще краще — три. Інакше ми роздуємо цю сферу до неможливості».
Окремо Руслан Стефанчук, наголосивши, що Верховна Рада повинна мати право створювати дорадчі органи, виступив за створення кодифікаційної ради при парламенті. Такі ради, за його словами, існують у багатьох країнах світу, туди входять визнані науковці, і без їхнього слова, як закон впливатиме на усталену систему кодифікацій, жоден закон не йде вперед.
Формула «Гідний і заможний українець»
Зачепив Руслан Стефанчук і захоплення зарубіжним законодавством. «Якби все було так просто, — зауважив він, — ми б просто взяли законодавство Швейцарії, переклали його українською мовою. Але це не працює. Будь-яке законодавство формується на національній основі, на логіці сприйняття цього закону. Бо прийнятий закон і документ, який виконується, — це дві великі різниці. Будь-який нормативно-правовий акт має відповідати історичним, культурним і ментальним цінностям саме українців. Вони не набагато різняться від європейців, але ми повинні розуміти, що історично українця вирізняють дві речі: він завжди мав гідність і завжди був дрібним власником». Взагалі, на його думку, формула: «Гідний і заможний українець» може стати національною ідеєю.
У контексті міжнародного досвіду, Р. Стефанчук нагадав, що потрібно, як казав Кобзар, і чужому навчатись і свого не цуратись. Нині, за його словами, проводиться систематизація скарбниці українських правових пам’яток. «Ми хочемо створити такий продукт, щоб показати, що з точки зору права Україна завжди була окремою державністю. Досліджуючи оце все, віднайшли дуже цікаву річ. За 14 років до «Кодексу Наполеона» на землях Східної Галичини діяв Галицький цивільний кодекс. Перший цивільний кодекс у світі діяв на території України! Про це знають навіть не всі професори права. Ми поїхали у Відень, підняли цей кодекс і сьогодні видаємо його як першу пам’ятку, яку ми мали. Багато точиться дискусій щодо Конституції Пилипа Орлика.
Хтось визнає її, хтось ні. Але є факт її існування як проривної думки того часу», — сказав політик, додавши, що ми не можемо пишатися лише своїм минулим. Маємо робити все, щоб пишатися в подальшому своїм майбутнім, у тому числі у сфері нормотворчості.
