Реальність

Одна з наймасштабніших реформ – реформа децентралізації – триває в Україні з 2014 року. В результаті її реалізації було створено понад 800 об'єднаних територіальних громад (ОТГ), які охопили третину території України, і, що найголовніше, це одна з тих реформ, яку можна назвати стратегічною, адже розпочата ще старою владою, вона продовжується новою. Незважаючи на відносну успішність реформи, яка, зокрема, проявилася в тому, що кількість ОТГ починаючи з 2015 р. зросла більш як уп'ятеро, все ще залишаються регіони, які значно відстають у децентралізаційних процесах і, на жаль, однією з таких областей є моя рідна Херсонщина.

Як ми бачимо, Херсонська область посідає доволі низьке 19 місце в рейтингу областей щодо формування спроможних громад. Зокрема з 34 ОТГ, що є доволі непоганим показником у межах України, які були створені на території області, тільки 4 спроможні, а решта дотаційні, що безумовно вказує на потребу поглиблення та розширення децентралізаційних процесів у регіоні. Низькі показники площі територій громад, задіяних у децентралізації (тільки 35% від загальної площі області), кількості населення, яке проживає в ОТГ (27% від загальної кількості жителів), – це ті фактори, які не дають змоги стверджувати, що Херсонщина, як мінімум, є вдалим прикладом стратегії децентралізації, а враховуючи низьку ефективність існуючих ОТГ, слід говорити про важливість перегляду політики децентралізації у Херсонській області.

Причини

Недостатня роз'яснювальна робота. Попри те, що реформа децентралізації проводиться з 2014 р. і з того часу було організовано незліченну кількість семінарів, тренінгів, форумів і на загальнодержавному, і на місцевому рівні, значна частина представників громад усе ще з підозрою та недовірою дивиться на цю реформу. Побоювання втрати власної самоврядної, фінансової, економічної самобутності, розбіжність інтересів різних громад, зачасту відсутність взаєморозуміння зумовлюють зниження інтенсивності об'єднавчих процесів у регіоні, що тільки ускладнює проблему слабкої спроможності (насамперед фінансової) громад ефективно самоуправлятися. Враховуючи те, що держава визначила 2020 р. роком завершення дії принципу добровільності об'єднань, важливо, щоб діалог між громадами активізувався, а для цього потрібно запустити новий виток інструкторської роботи з громадянами.

Спротив чиновництва. Одна із ключових проблем децентралізаційних процесів, яка тягнеться ще від 2014 р. і, на жаль, так повністю і не вирішена. Очевидно, що спротив чиновників обласного та районного рівнів був неминучий і прогнозований, адже створення ОТГ передбачає передачу багатьох правових, фінансових інструментів громадам, що мінімізує вплив районних та обласних рад, місцевих адміністрацій. Проте деякі випадки безпосереднього втручання чиновництва в децентралізацію просто кричущі. Зокрема, на початку 2018 р. під час процесу ініціювання об'єднання Новоронцовської і Новоолександрівської ОТГ, що в Новоронцовському районі, депутати Херсонської облради та представники районної ради особисто приїжджали на слухання та заважали прийняттю рішення про об'єднання. Як наслідок, район усе ще залишається з нерозв'язаними децентралізаційними проблемами, що впливає на ефективність місцевого самоврядування.

Іншим прикладом шаленого спротиву місцевих чиновників став жовтневий лист сільських та селищних голів Генічеського району, в якому вони попросили уряд виключити район із політики децентралізації та не ініціювати створення ОТГ, яка передбачена перспективним планом для Херсонської області. Боязнь місцевих очільників зрозуміла, адже створення ОТГ передбачає втрату ними своїх посад, впливу та позбавлення фінансових інструментів, проте сам факт такого листа свідчить про те, наскільки все ж високий рівень опору демонструє "старе" чиновництво прогресивній і такій необхідній для виживання регіонів політиці децентралізації. Іншим прикладом є Скадовський район, де не здійснюється жодних спроб переходу до децентралізації, що насамперед є "заслугою" того ж місцевого чиновництва.

Більшість районних центрів в області вирішили децентралізацію "пересидіти". А сусідні громади, які чекати не хотіли, створили ОТГ без райцентрів, не так, як було замислено за перспективним планом. Так утворились об'єднані громади, де мешканців менше 5 тисяч. І їм загрожує доєднання, що фактично також не сприяє розвитку громади і породжує конфлікти.

Я, як представник 185-го округу Херсонської області, не можу оминути ситуацію з формуванням ОТГ у Новотроїцькому районі, яка також є яскравим прикладом проблем взаємодії громад та обласної ради. Зокрема, в цьому районі існує консенсус між громадами про створення однієї ОТГ, яка охопить територію всього району та фактично підмінить собою районну раду. Проте обласна рада, усвідомлюючи, що створення такої ОТГ позбавить їх значного впливу на Новотроїцький район, активно просуває ідею 4 ОТГ на території цього району і вже проголосувала за цей план, спрямувавши його на розгляд Кабміну. Тож обрана цими ж громадами обласна рада фактично ігнорує запит місцевого населення на децентралізацію та представляє інтереси не стільки громад, скільки місцевих чиновників. До прикладу, Кабмін "бачить" у Херсонській області 35 ОТГ, у той час як облрада – 57, що, безумовно, свідчить про бажання ради розпорошити децентралізацію, створивши слабкі ОТГ, а отже, зберегти за обласним центром більше можливостей та інструментів впливати на регіон.

І ось таких прикладів на Херсонщині немало, що тільки підкреслює, наскільки великою проблемою є опір місцевої влади, яка формувалася ще задовго до докорінних політичних змін на загальнодержавному рівні, які відбулися в 2019 році. І, на жаль, це притаманно не тільки південному регіону, а й більшості інших областей України.

Об'єктивні причини. На жаль, але географічний фактор є одним із найбільших "гальм" децентралізації на Херсонщині. Дуже великі відстані між населеними пунктами, віддаленість багатьох районів від обласного центру, ускладнена логістика, різна специфіка самих районів (до прикладу, приморські райони потребують особливого підходу) – все це негативно впливає на децентралізацію. Проте ця проблема повинна перестати сприйматися як "гальмо" при розбудові стратегії розвитку регіону, а як виклик, з яким якнайкраще здатні впоратися потужні, самодостатні ОТГ. Як відомо, 60-75% власних доходів бюджетів ОТГ становлять державні дотації та субвенції, і ця частка навряд чи може бути зменшена без укрупнення ОТГ, а отже, без фінансового посилення громад. Тільки створюючи великі об'єднані громади можна за рахунок реалізації інфраструктурних, транспортних проектів мінімізувати негативний вплив географії і позбутися критичної залежності від коштів Держбюджету.

Що робити?

Слід зазначити, що відповідь на це запитання уже починає давати нова влада, тим самим створюючи умови для прискорення децентралізаційних процесів і в Україні у цілому, і на Херсонщині зокрема. Однією із цілей цієї статті саме і є демонстрація не просто намірів, а реальних кроків нового політичного керівництва держави на справжнє, а не фіктивне впровадження децентралізації. Це особливо актуально нині, коли багато політичних спікерів, політсил, які зацікавлені в дестабілізації у державі, прагнуть маніпулювати суспільною думкою, "продавши" громадянам ідею, що Зе-команда згортає стратегію децентралізації і прагне монополізувати владу на місцях у своїх руках. Так ось, які ж кроки втілюються:

Кадрове оновлення вертикалі виконавчої влади на місцях. Парад призначень В. Зеленським та урядом нових очільників обласних держадміністрації – це не просто крок до встановлення нової влади на місцях, а й необхідна умова розморозки децентралізації у регіонах та на Херсонщині зокрема. Очевидно, що працюючи зі "старими" очільниками областей, які представляли минулу владу і були одними із винуватців низьких темпів децентралізації, неможливо перезапустити процес і зробити його більш ефективним. Заміна чиновників дає змогу позбавити громади негативного впливу призначених очільників області в процесі обговорення та формування нових ОТГ. Мало того, враховуючи важливість ОДА в цьому процесі та роль цієї інституції у формуванні перспективного плану формування ОТГ, важливо, щоб нові очільники областей узгоджували свою позицію з громадами і сприяли тому, щоб громади могли максимально швидко і максимально взаємовигідно об'єднуватися в спроможні ОТГ. Варто зауважити, що саме в цей момент триває процес подальшого оновлення виконавчої влади на місцях, зокрема призначаються нові очільники районних адміністрацій, які безпосередньо займаються мікроменеджментом децентралізаційних процесів у районах. Без повного перезапуску виконавчої вертикалі в регіонах неможливо по-справжньому активізувати об'єднавчі процеси, а тому всім нам слід трохи почекати і все ж дати шанс новій, якісній регіональній політичній еліті.

Місцеві вибори. У цій статті я уже писав про негативний вплив місцевих виборних чиновників обласного, районного, міського, селищного та сільського рівнів, що очевидно вказує на потребу місцевих виборів. Це логічно і з точки зору загальнодержавної політики, адже зміна центральної влади в Києві не здатна принести користі абсолютно всім громадянам України без паралельної зміни на місцевому рівні, де саме загальнодержавна політика, яка формується центром, і повинна втілюватися. Чому ж це досі не робиться? Усвідомлюючи загальну суспільну втому українців від виборчого процесу, в якому держава перебувала весь 2019 р., важливість поступових, не форсованих та, що головне, зрозумілих громадянам змін, було прийнято рішення про те, що з місцевими виборами не слід поспішати, а дати суспільству оговтатися. Проте їх потреба нікуди не зникла і для децентралізації вона все ще надактуальна. Відтермінування виборів на 2020 р. дасть змогу якісно підготуватися владі до радикальних змін на місцях, а тому саме цей рік повинен стати роком децентралізаційного прориву. З існуючими чиновниками навряд чи можна розраховувати на це.

Важливими також є вибори в ОТГ, які відбудуться 22 грудня 2019 р., зокрема в Костогризівській ОТГ та Вербівській ОТГ Херсонської області. Нарешті кадрово забезпечивши ради об'єднаних громад, вдасться запустити роботу ОТГ і оцінити результати, які вона дає. У разі успішних прикладів цих громад це може слугувати потужним аргументом для інших громад Херсонщини розвивати децентралізаційні, об'єднавчі процеси.

Усунення бюрократичних перешкод. У цьому контексті стратегічним є прийнятий в першому читанні ініційований Кабміном законопроект № 2189 про внесення змін у Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Цим законопроектом пропонується змінити процедуру затвердження перспективних планів, зокрема усунути від цього процесу обласні ради. Такі повноваження матиме тільки Кабмін. Завдяки цьому ми розраховуємо значно зменшити вплив "старих" обласних рад, які у випадку тієї ж Херсонської області є однією з причин низьких темпів децентралізації та зачасту саботування цього процесу взагалі. Також це значно зменшує час, який потрібен на повноцінне формування ОТГ, адже забираючи один із елементів у системі прийняття рішень, вдасться швидше та ефективніше працювати громадам із Кабміном. Яскравим прикладом того, що обласна рада саме і є однією із бюрократичних перешкод на шляху децентралізації, є ситуація в Херсонській області, де облрада протягом багатьох місяців саботувала перспективний план, поданий головою ОДА, тим самим поставивши на паузу весь процес об'єднання громад.

Фінансове забезпечення. Без належного фінансового заохочення та підтримки децентралізація апріорі неможлива, а у випадку Херсонщини це ще й критично необхідно для переконання громад у доцільності об'єднань. У контексті цього нова влада зробила істотні бюджетні коригування у бік збільшення підтримки ОТГ, їх бюджетів, заклавши в бюджеті на 2020 р. такі показники:

– 77,5 млрд грн на освітню субвенцію, що на 11,4% більше, ніж у бюджеті 2019 року;

– субвенція на модернізацію та оновлення матеріально-технічної бази закладів професійно-технічної освіти у розмірі 259 млн грн, що у 5 разів більше, ніж минулого року;

– субвенція на забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти "Нова українська школа" – 1,4 млрд грн, що на 17% більше, ніж минулого року.

    Окрім цього, в сфері освіти створено абсолютно нові види трансфертів:

– субвенція на реалізацію програми "Спроможна школа для кращих результатів" – 3,5 млрд грн (ідеться про забезпечення шкіл необхідним обладнанням);

– субвенція на покращення соціального захисту окремих категорій педагогічних працівників закладів загальної середньої освіти – 3,8 млрд грн.
    
Якщо говорити конкретно про функціонування ОТГ, то важливо зазначити, що бюджетом 2020 р. передбачено виділення 2,1 млрд грн на формування інфраструктури ОТГ, що критично необхідно, враховуючи відсутність нормальних умов праці для влади громад, що актуально і для Херсонщини. Також передбачено державну фінансову підтримку на реалізацію інвестиційних програм і проектів на 7,5 млрд грн та 2 млрд грн на соціально-економічний розвиток регіонів.

Окремо слід розвінчати "страшилку" про відсутність медичної субвенції, яка справді передбачена тільки на перший квартал 2020 р., що є індикатором аж ніяк не економії на децентралізації, а логічним наслідком медичної реформи в України. Так, зокрема, реформою передбачено, що в 2020 р. заклади охорони здоров'я розпочнуть отримувати кошти від новоствореної Національної служби здоров'я (НСЗУ), яка повністю забезпечена всіма необхідними коштами для підтримки регіонів. Тож усі розмови про згортання медичної децентралізації, про відмову підтримки державою закладів охорони здоров'я на місцях є чистою маніпуляцією противників реформ нової влади, які зацікавлені у збуренні громадян на місцях та зруйнуванні планів перезапустити децентралізаційні процеси.

Важливо донести до громад України і Херсонщини зокрема те, що Верховній Раді та Кабміну вдалося досягнути компромісу в питанні зарахування податку з акцизу в місцеві бюджети. Так, у 2020 р. триватиме практика зарахування до бюджетів 13.44% надходжень від акцизного податку на пальне. Загальний прогнозований обсяг коштів, які отримають громади, становитиме 7,7 млрд гривень. Слід зазначити, що цей ресурс дуже важливий для місцевого самоврядування, оскільки окремим громадам саме акциз із пального приносить до 50% доходів у місцеві бюджети.

І ось ці кроки, ініціативи, дії з вирішення причин пригальмування децентралізації – це аж ніяк не про теорію і не про ідеологію, а про практику, яка вже почала втілюватися в життя і давати перші результати. Відродження децентралізації – це потреба всієї України, проте відродження її на Херсонщині – це питання виживання громад, перетворення їх з фінансово-економічно депресивних на процвітаючі та самодостатні. Будучи членом Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, який безпосередньо займається питанням децентралізації, та представляючи Херсонщину, для якої це питання стоїть особливо гостро, вважаю, що саме захист цієї політики, продовження її втілення та сприяння на законодавчому рівні – це одна із місій не тільки моєї парламентської роботи, а й загалом всієї Верховної Ради цього скликання. Без довіри громад, без їх потужної ролі у будівництві держави, без їх самодостатності та сили ми приречені продовжувати будувати "совкову" державу, де все вирішує Центр, а Периферія тільки виконує.

Децентралізація – це про перетворення українців на відповідальну націю, що так характерно для європейських держав, які є прикладами українському суспільству для наслідування. Успіх Херсонщини в цьому питанні буде найбільш показовим, адже якщо вдасться зрушити, на жаль, поки що проблемний рідний край у напрямі децентралізаційного розвитку, тоді можна буде говорити про успішність державної стратегії залучення громад до об'єднань.

Володимир ІВАНОВ,

народний депутат України, член Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.