Знаковий ювілей закладу пройшов у робочій атмосфері, але не залишився непоміченим з боку Голови Верховної Ради України. Дмитро Разумков, привітавши колектив, відзначив його вагомі здобутки та, особливо, спрямованість у майбутнє, зокрема новаторські рішення щодо удосконалення законотворчого процесу й підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Приєднуючись до привітань, наш кореспондент узяв інтерв’ю в багаторічного директора Інституту, а нині народного депутата України, академіка НАН України Олександра Копиленка, а також виконувача обов’язків директора Інституту, члена-кореспондента НАН України Євгена Бершеди.

— Олександре Любимовичу, ви працювали в апараті Верховної Ради з липня 1990 року і були безпосереднім свідком його реорганізації в перші роки незалежності України. Коли народилася ідея створення Інституту законодавства і яка роль йому відводилася?

О. Копиленко: Апаратне реформування на початку 1990-х років відбувалося на основі двох різновекторних тенденцій. Варто пам’ятати, що 1990 року Україна ще входила до складу СРСР і так чи інакше враховувала ті бюрократичні орієнтири, які існували на «центральній садибі». Саме так, за прикладом союзного центру, в нашому апараті (тоді ще секретаріаті) було створено групу наукових консультантів, яка підпорядковувалася безпосередньо Президії Верховної Ради українського парламенту. На цю групу покладалося те, що ми нині називаємо стратегічним плануванням вирішення глобальних проблем державотворення в умовах утвердження суверенітету України. Очолив групу відомий учений-юрист, професор Анатолій Мацюк (понад 20 років він керував цією нестандартною і потужною структурою, а зараз, до речі, працює в Інституті законодавства). Група наукових консультантів стала забезпечувати підготовку нової Конституції України. У процесі подальших реконструкцій апарату парламенту вона перетворилася спочатку на науково-експертний відділ, а потім на добре всім відоме Головне науково-експертне управління.

Паралельно дедалі активніше реалізовувалася і друга тенденція, пов’язана зі становленням та активізацією широких контактів Верховної Ради України з Конгресом США. Допомога, що її надавали американці, була різноплановою і, слід зауважити, ефективною.

Правову основу двосторонніх контактів становили кілька вагомих документів, один із яких — Договір про співробітництво Президії Верховної Ради України та Дослідницької служби Конгресу Сполучених Штатів Америки від 
11 лютого 1993 року — безпосередньо стосувався співпраці між апаратами парламентів. Тоді ж розпочався й активний обмін делегаціями. Українці вивчали досвід і засади роботи парламенту США, американці — реалії нашого життя й перспективи впровадження «передового досвіду».

Зрозуміло, що тодішні керівники як Верховної Ради України, так і її апарату не були наївними мрійниками й прекрасно усвідомлювали всю складність, а точніше неможливість механічного відтворення американської моделі інформаційно-аналітичного, науково-правового та іншого забезпечення діяльності парламенту. Власне, це в поєднанні з необхідністю враховувати тодішні реалії призвело до розуміння основних засад майбутньої структури дослідницької служби. Керівництво Верховної Ради виходило з того, що вона мусить бути достатньо незалежною, зорієнтованою на пошук правових орієнтирів розвитку держави і суспільства та, водночас, мати певні фінансові можливості для запровадження практики замовлення тих чи інших матеріалів у наукових центрах і навіть окремих фахівців.

Проте, як це не раз траплялося, сподівання на фінансову складову виявилися марними, але інші позиції вдалося реалізувати. Власне кажучи, так і народився Інститут законодавства Верховної Ради України. Спочатку це було рішення парламенту від 22 жовтня 1992 року, потім воно конкретизувалося в постанову Президії Верховної Ради України від 7 жовтня 1994 року, на виконання якої Інститут і розпочав свою діяльність.

Звичайно, із плином часу деякі з тих рішень можна оцінювати по-різному. Зокрема, чому дослідницька служба отримала назву Інститут законодавства. Можливо, через те, що назва «служба» мала суто «апаратний» присмак і це не відповідало баченню керівництва щодо незалежності установи. Тим паче, що перша структура новоствореного секретаріату Президента України Леоніда Кравчука якраз складалася саме з кількох служб: правової, економічної, з питань територій та ін. А втім, чи настільки важливою є назва?

— Тобто, Інститут законодавства вже від початку своєї діяльності (жовтень 1994 року) було створено за прикладом Дослідницької служби Конгресу Сполучених Штатів Америки?

О. Копиленко: Саме так. Із 1994 року Інститут пройшов кілька етапів реорганізації, враховуючи як національну специфіку і традиції розвитку парламентаризму, так і зарубіжний досвід забезпечення законодавчої діяльності парламентів. Певну роль у цьому процесі відіграло моє стажування в Конгресі США на початку 1996 року. А справді знаковою стала реорганізація 2002 року, коли на зразок Дослідницької служби Конгресу США підрозділи Інституту законодавства було сформовано за функціональним, замість галузевого, принципом та структурно орієнтовано на виконання завдань дослідницької служби парламенту. Тим паче — аналіз зарубіжного досвіду доводить, що не існує усталених стандартів і структурно-організаційних форм парламентських служб. Як писав Михайло Грушевський, «зістаньмось собою в нових формах нашого державного життя...».

— Відповідно до Положення про Інститут, він є базовою установою науково-правового забезпечення законодавчої діяльності парламенту, яка готує пропозиції щодо стратегії правової політики Верховної Ради. Які конкретно досягнення вам хотілося б відзначити?

О. Копиленко: Безумовно, визначення орієнтирів розвитку національного законодавства — пріоритетне завдання Інституту. Квінтесенцією цього є діяльність, спрямована на підготовку перспективних і поточних планів законопроектних робіт. Інститут на цій ниві має вагомі здобутки. Зокрема, такі плани неодноразово розглядалися і затверджувалися парламентом, як от, наприклад, «План законодавчого забезпечення реформ в Україні» 2015 року, в якому за галузевим принципом було представлено законодавчі орієнтири розвитку держави та суспільства. Нині Інститут працює над Перспективним планом законопроектної роботи Верховної Ради України дев’ятого скликання вже з урахуванням останніх змін до Регламенту, а також готує поточний План на 2020 рік.

— Зрозуміло, що планування заради планування не дасть необхідного ефекту, якщо...

Є. Бершеда: Якщо це планування не спиратиметься на реальні прикладні дослідження, спрямовані на вироблення стратегічних орієнтирів розвитку національного законодавства. Відповідні пропозиції узагальнено у вигляді проектів та окремих концепцій законодавчої діяльності — вони постійно публікуються, оскільки викликають неабиякий інтерес. Зокрема, Інститут завжди докладно аналізував і аналізує результати законодавчої діяльності попередніх парламентських скликань, а на основі цього аналізу робляться науково обґрунтовані прогнози, без яких також неможливе забезпечення ефективності нашого законодавства. Нині Інститутом започатковано великий дослідницький проект «Цифрова Україна: правові аспекти» як своєрідний орієнтир для визначення правової моделі електронної держави.

— Інститут постійно присутній в інформаційному просторі. Яким чином відбувається подібна комунікація і чи впливає вона на вироблення практичних пропозицій?

О. Копиленко: Упродовж багатьох років Інститут є ініціатором загальнонаціональних дискусій і публічного обговорення питань нормотворчості, організовуючи конференції, науково-практичні семінари, круглі столи, експертні слухання тощо. Їх специфікою є те, що ми намагаємося залучити якнайширшу аудиторію, причому всі зацікавлені сторони — народних депутатів України, працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, науковців, фахівців-практиків, представників громадськості та ЗМІ. Для прикладу, нещодавно з Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики проведено круглий стіл «Реформування законодавства про адвокатуру та адвокатську діяльність: міжнародні стандарти та європейський досвід», в якому взяли участь представники практично всього адвокатського загалу. Як правило, спільне обговорення дає змогу виявити основні проблеми, які потребують законодавчого врегулювання, а пошук компромісів дозволяє виробити новаторські підходи й підготувати виважені пропозиції для подальшого використання в законотворчій діяльності.

— Як відомо, за Конституцією, центрами підготовчої парламентської роботи є комітети...

Є. Бершеда: Звичайно, і саме співпраця з парламентськими комітетами є одним з основних завдань Інституту. Це взагалі наша добра традиція. Використовуючи налагоджений із парламентськими комітетами зворотній зв’язок, Інститут здійснює наукові дослідження з огляду на конкретні запити законотворчої діяльності. З метою вироблення короткострокових орієнтирів розвитку національного законодавства використовується оригінальна система науково-правової експертизи, специфікою якої є комплексний та узагальнений моніторинг проектів законів, включених до порядку денного сесії парламенту. Відповідні дослідження здійснюються за тематичними блоками, а їх результати представляються профільному комітету у відповідності до планів роботи комітетів Верховної Ради України і заходів, які вони передбачають реалізувати. Матеріали аналізу публікуються окремими збірками, які мають назву «Проблеми законодавчого забезпечення пріоритетних сфер суспільних відносин». Із 2009 року підготовлено 16 таких збірок.

— Як ми знаємо, не тільки парламентські комітети, а й окремі народні депутати звертаються до Інституту?

О. Копиленко: Інститут завжди намагається максимально враховувати будь-які індивідуальні звернення парламентаріїв, пов’язані з безпосереднім виконанням їхньої професійної діяльності. Це стосується найширшого кола питань — від експертизи законопроектів та безпосередньої роботи народних депутатів із громадянами аж до конкретного творчого пошуку. Зрештою, відгуки про нашу роботу говорять самі за себе: «провідне місце і роль Інституту у сфері здійснення фундаментальних і прикладних досліджень проблем конституційно-правового регулювання механізму реалізації публічної влади в Україні» (з листа голови Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування), «професіоналізм та глибока компетентність співробітників Інституту» (з листа голови Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин), сприяння «ефективності законотворчої діяльності у сфері соціального захисту осіб з інвалідністю, ветеранів війни, праці та інших категорій громадян» (з листа голови Комітету у справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників антитерористичної операції та осіб з інвалідністю) або «...високо оцінюємо роботу Інституту законодавства Верховної Ради України, спрямовану на підвищення рівня законотворчої та законопроектної роботи, покращення законодавчої бази в Україні» (з листа керівництва Комітету з питань сім’ї, молодіжної політики, спорту та туризму). А от уже рядки з листів окремих депутатів: «особливо важливим є глибоке вивчення Інститутом питань організації моніторингу ефективності чинного законодавства України та прогнозування наслідків його застосування»; «висловлюю свою повагу та вдячність за Вашу просвітницьку діяльність, за сприяння у розвитку законодавчої освіченості політиків та державних службовців»; «хочу висловити свою подяку за Вашу плідну працю, що, у свою чергу, сприяє розвитку нашої країни в цілому».

Утім, і це лише частина «глобального» питання. Проблема в тому, щоб, відповідаючи чи реалізуючи індивідуальні запити народних депутатів, винайти такий механізм, який дозволить забезпечити весь депутатський корпус необхідною науково-аналітичною експертною продукцією. Спеціально наголошую на цьому, оскільки зараз не проблема витягти з Інтернету будь-яку інформацію чи представити як практичні посібники «розкавичені» закони і постанови. Саме тому з урахуванням потужного творчого потенціалу нашого Інституту ми пропонуємо народним депутатам таку продукцію, що реально сприятиме їхній законотворчій роботі. Наприклад, цього року ми підготували для народних депутатів унікальне видання — «Путівник по законодавству України», який є своєрідним практичним посібником з основ законодавчого регулювання різних сфер суспільного життя, а також містить тенденції розвитку національного законодавства в контексті проведення реформ.

— Верховна Рада дев’ятого скликання працює, ухвалюючи велику кількість законопроектів. Очевидно, що це неможливо без фахівців, здатних готувати необхідні проекти законів. Олександре Любимовичу, чи можете ви як народний депутат України оцінити потенціал Інституту в частині залучення його співробітників до законопроектної роботи у складі відповідних робочих груп?

О. Копиленко: З моменту свого створення Інститут законодавства бере активну участь у роботі численних робочих груп, що готують нові законопроекти, а також розробляють зміни до чинних законодавчих актів. Нам не вистачить часу їх перераховувати — від розробки проекту Конституції 1996 року і донині. Останні приклади — участь Інституту законодавства в забезпеченні діяльності робочої групи з підготовки законопроектів з питань народовладдя.

— Однією з функцій Інституту законодавства є підготовка та перепідготовка кадрів для законотворчої діяльності. Наскільки ефективною є така діяльність та чи враховує вона різний рівень фахової підготовки самих слухачів?

О. Копиленко: Доцільність відповідної підготовки безпосередньо в стінах парламенту була продиктована потребою підвищення кваліфікації народних депутатів і їхніх помічників-консультантів, а також співробітників апарату Верховної Ради без відриву від основної діяльності з наданням їм тих практичних навиків, які необхідні в повсякденній роботі. Із цією метою в Інституті було створено Українську школу законотворчості, яка за 15 років свого існування випустила понад 1650 осіб. До речі, відбір слухачів здійснюють безпосередньо комітети і фракції парламенту. Знову-таки, з огляду на різний рівень і потреби слухачів розроблено кілька програм: від базової — законотворчості — до більш високих — європейського парламентського права. Зараз започатковано курс публічної адміністрації для держслужбовців, які вперше потрапляють на державну службу. Особливістю Школи є застосування власних унікальних навчальних методик, а також висококваліфіковані викладачі з великим досвідом практичної законотворчої роботи. Причому навчання відбувається на безоплатній основі. А головне — і чим це відрізняє нашу школу від інших подібних (інституцій) — наші навчальні програми проліцензовано МОНом і ми видаємо свідоцтво державного зразка. Слід зазначити, що на цьогорічне запрошення навчатися у Школі відгукнулися всі комітети та депутатські фракції у Верховній Раді України, тож зібралася безпрецедентна кількість слухачів — 245 осіб, у тому числі 27 народних депутатів України.

Прикметно, що у листопаді цього року новий навчальний курс відкрив Перший заступник Голови Верховної Ради України професор Руслан Стефанчук, який розкрив сутність правової політики держави на сучасному етапі і відповів на запитання, які найбільше цікавили слухачів.

— Євгене Романовичу, ви працювали першим заступником директора Інституту та маєте дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла України. Чи враховують розробки Інституту тенденції розвитку парламентаризму у світі? Чи підтримує він контакти з міжнародними організаціями та відповідними дослідницькими інституціями?

Є. Бершеда: Сьогодні нікого не здивуєш міжнародними зв’язками, і обов’язкова згадка про них перетворилася на сталу традицію. Звичайно, Інститут також плідно співпрацює з багатьма зарубіжними організаціями, зокрема з Європейською Комісією «За демократію через право», Офісом інструменту технічної допомоги та обміну інформацією, що надається Європейською Комісією (ТАІЕХ), з представництвами організацій системи ООН в Україні та ін. Але справа не в переліку партнерів, адже для нас головне — результат у вигляді законопроектів. Я б звернув увагу на низку спільних ініціатив із німецькими партнерами, серед яких: Німецький фонд міжнародного правового співробітництва, Німецька служба академічних обмінів (DAAD), представництва фондів Конрада Аденауера, Фрідріха Науманна «За Свободу», Ганса Зайделя та ін. Проте проблема не в тому, наскільки довгим є цей перелік... Для прикладу, з Мюнхенським Інститутом східноєвропейського права майже 10 років тому ми провели круглий стіл з питань медіації як процедури врегулювання спорів, а нині ця ідея реалізується в нашому законодавстві.

— А які ще знакові проекти реалізовано в рамках такої співпраці та чи зорієнтовані вони саме на вітчизняних законотворців?

Є. Бершеда: Будемо відверті. Використання зарубіжного досвіду — це і наша новітня традиція, і водночас проблема. Чому проблема? А тому, що в нас здебільшого переважає школярський підхід: ми механічно перераховуємо ті законодавчі норми, які існують в інших країнах, не вивчаючи ані їх ефективність, ані результативність. В Інституті законодавства ми максимально «приземляємо» дослідницьку діяльність до законодавчих потреб та пріоритетів парламентських комітетів. За сферами їх відповідальності було реалізовано проект «Європейські правові стандарти та їх імплементація в українське законодавство», в якому представлено аналіз відповідності законодавства України європейським стандартам у таких базових сферах суспільних відносин, як права людини, вибори, соціальне забезпечення, охорона довкілля, правоохоронна та судова системи, боротьба з корупцією, енергетика, банківська та податкова сфери, сільське господарство. Одночасно розроблено пропозиції щодо імплементації цих стандартів в українське законодавство.

Інститут ініціював та здійснює унікальний проект з науково-практичного аналізу європейських конвенцій. Його конкретним результатом стали коментарі, підготовлені спільно з Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування: Коментар Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво та Науково-практичний коментар Європейської хартії місцевого самоврядування. У співпраці з Комітетом Верховної Ради України з питань інформатизації та зв’язку підготовлено коментар Директиви Європейського Парламенту та Ради стосовно захисту мережевої та інформаційної систем. Так само за зверненням комітетів Верховної Ради видається серія «Акти європейського/міжнародного права», яка включає переклади законодавства ЄС, Ради Європи, інших міжнародних інституцій та налічує 16 видань, в яких вміщено переклад 620 актів. Понад 10 років Інститут видає «Реферативний огляд європейського права» (вийшло понад 50 випусків серії), оперативно інформуючи парламентаріїв та органи виконавчої влади про прийняття європейських законодавчих актів, розвиток правової доктрини та судової практики.

— Якими ви бачите основні напрями діяльності Інституту на найближчу перспективу, особливо в європейському контексті реформування Верховної Ради та її апарату?

Є. Бершеда: Варто подивитися на це питання ширше, у рамках взагалі всієї парламентської діяльності. Так, останнім часом Інститут активно працює в напрямі наукового супроводу парламентської реформи, відомої всім як місія Кокса. Великий інтерес викликав інститутський проект під назвою «Від початку до кінця», де розглядалися проблемні сюжети законотворчого процесу. З найближчих перспектив я б звернув увагу на Українську школу законотворчості Інституту законодавства як основу для формування парламентського тренінгового центру. Ну і, звичайно, подальший розвиток Інституту як дослідницької служби парламенту, якою він фактично і є практично з моменту свого створення. Тож Інститут законодавства й надалі розвиватиметься й удосконалюватиме свою діяльність з огляду на конкретні завдання, які ставляться перед ним Верховною Радою України.