Розмова з Володимиром Кампо (на знімку), вченим-конституціоналістом, суддею Конституційного Суду України у відставці, заслуженим юристом України, в 1995 році працював заступником керівника секретаріату Комісії Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової реформи
— Поширення пандемії гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, стало справжнім викликом для органів державної влади. За цієї обставини наскільки гостро стоїть питання раціоналізації їх діяльності?
— Ви праві, коронавірус висвітив одну доволі важливу деталь діяльності державної влади: проблему її раціоналізації. Апріорі люди припускають, що діяльність їхньої влади є раціональною, але це не завжди так. Швидше навпаки, в більшості випадків влада діє недостатньо раціонально, або й ірраціонально, завдаючи шкоди як громадянам, так і собі.
Пошуки більш раціональних форм і методів державного врядування в світі ведуться досить інтенсивно (Ф. Фукуяма та ін.). З точки зору панівних класів, раціональних ідей, придатних для їх практичного застосування, досить мало. Насправді дається взнаки консерватизм цих класів і недостатній рівень цивілізаційно-культурного розвитку населення.
В Україні ідеї раціоналізації державної діяльності часто страждають на зайвий утопізм та переспіви чужих практик замість того, щоб добре розібратись у недоліках і потенціалі власних практик. Метод проб і помилок залишається головним у цій діяльності, а тому чекати від неї високої ефективності не доводиться. Фактично державний апарат треба раціоналізувати, а паралельно — гуманізувати успадковану з минулого авторитарно-тоталітарну культуру значної частини українців.
Період пандемії — це об’єктивно назрілий час для глибокого перегляду стилю і методів державного врядування в Україні та їх раціоналізації. Насамперед парламенту як головного інструменту забезпечення економічної та інших систем і підсистем. Сьогодні українське суспільство приречене на примітивне виживання, зростання соціальних конфліктів тощо, особливо, якщо ця пандемія затягнеться на рік чи два. Сигналів про це багато, але програм подолання загроз і небезпек, що наближаються, дуже мало, бо в більшості випадків політики і чиновники сподіваються на традиційну мантру: якось буде, бо ще такого ніколи не було, щоб якось не було взагалі.
Однак традиціоналізм у цій справі — слаба підмога, коли країна зазнала збитків більш ніж на 50 млрд грн. Парламент та уряд — за солідну винагороду — могли б залучити «мізки» інтелектуалів та фахівців, оголосивши конкурс на кращий, соціально-економічно-політично та юридично обґрунтований проект «Від виживання до сталого розвитку України» на період до 2025 року. Після конкурсу діяльність парламенту та уряду, збагачена раціональними ідеями, отримала б нове дихання.
— Чи готові український парламент та уряд після карантину діяти в нових соціально-економічних умовах?
— Думаю, що вони недостатньо готові до нових викликів соціально- економічного розвитку країни. Потрібен час для переосмислення їх попередньої та програмування наступної діяльності, а його як завжди немає.
Для початку треба добре підготувати головний інструмент подолання наслідків пандемії — парламент. Донедавна робота Верховної Ради України в турборежимі себе виправдовувала. Проте далі ця модель втратила значення: народні депутати від неї втомились, почалось їх структурування за межами фракційного поділу, вони втягуються у боротьбу за цілі, що не завжди узгоджуються з їхніми передвиборними обіцянками, тощо. Нещодавно Президент В. Зеленський навіть пригрозив достроковим припиненням повноважень парламенту.
Заново парламент можуть об’єднати нові великі цілі. Через пандемію на першому плані в житті українців стали охорона здоров’я та економіка. Швидше треба піднімати економіку, щоб було чим платити медикам та виконувати інші соціальні програми. Надалі реформ має бути не більше п’яти — економіки, місцевого самоврядування, оборони, освіти та охорони здоров’я. Бо десять—дванадцять реформ призводять тільки до розпорошення коштів та породжують безвідповідальність чиновників, що, власне, й відбувалось донедавна.
Глибокі реформи не люблять кавалерійських атак і більшовицьких методів їх реалізації. Як демократична країна, з котрої беруть приклад інші держави, ми не можемо не дбати про свій імідж. У плані реформ Україна вже не може ні відступати, ні тішити себе утопіями, ні піддаватись спокусам на швидкий успіх тощо. Все в нас вийде, але реформи мають пройти стадії, які зроблять їх незворотними.
Сьогодні особливо важко уряду, який у ручному режимі вирішує більшість питань, необхідних для підтримання життєдіяльності українського суспільства. До цього його зобов‘язує стан надзвичайної ситуації в країні. Проте у Верховному Суді готують конституційне подання щодо конституційності обмежень прав громадян під час карантину. Це сигнал про те, що частина підприємців натерпілись від ручного режиму, й уряду разом із парламентом потрібно переходити до стабільного регулювання соціально-економічних питань — у перспективі хоча б на 2—3 роки.
— На Заході парламенти та уряди також стоять перед новими викликами. Які вони мають переваги порівняно з Україною? Що таке система раціонального парламентаризму і чому вона ефективна?
— Зокрема, в країнах Європейського Союзу парламенти та уряди дійсно зіткнулись з новими проблемами й намагаються їх вирішити властивими їм раціональними способами. Кожна з цих країн обрала свій варіант вирішення проблем, породжених пандемією, але в них є і певні спільні риси.
Так, спільним для них є раціональний парламентаризм — доктрина, що в зазначених країнах отримала поширення головним чином після Другої світової війни. Суттю цієї доктрини є делеговане законодавство, а сама вона стала реакцією на абсолютизм парламентів, що панував у цих країнах з середини ХІХ століття. Вважалось, що парламент може все, крім як чоловіка перетворити на жінку чи навпаки. Як виявилось, абсолютна влада парламенту (наприклад, за Конституцією Франції 1848 року розпуск президентом Національних зборів вважався державною зрадою!) не стала гарантією ні від соціалістичної революції у Росії (1917 рік), ні від приходу до влади нацистів у Німеччині (1933 рік), ні від двох світових воєн.
Після цього парламентська система потребувала реформування, і однією з таких новел став інститут делегованого законодавства, який означав тимчасову передачу парламентом своїх законодавчих повноважень уряду в чітко визначеній сфері та з виконанням певних стандартів. За представницькою владою зберігався контроль за делегованим законодавством, і по закінченні терміну делегування парламент мав право його змінювати чи скасовувати. Делеговане законодавство в цих країнах набуло особливого значення, і фактично за ним оцінюють ефективність раціонального парламентаризму.
Практика делегованого законодавства в зарубіжних країнах просто фантастична. В деяких з них, крім делегування законодавчих повноважень уряду, також застосовується і їх субделегування. Тобто виконавча влада передає на нижчі рівні державного управління частину делегованих їй повноважень, включаючи й органи місцевого самоврядування. Це наближає державу до громадян, зміцнює роль територіальних громад як учасників загальнонаціонального життя країни.
— Чи є передумови для запровадження інституту делегованого законодавства в Україні?
— Якщо говорити про Україну, то точніше вести мову не про запровадження, а про поновлення даного інституту. Адже в періоди 1992—1993 та 1996—1999 років він застосовувався у зв’язку з проведенням Прем’єр-міністром, а потім Президентом України Л. Кучмою (відповідно — 1992—1993 та 1994—2004 роки) ринкових реформ. У значній мірі завдяки інституту делегованого законодавства вдалось зупинити гіперінфляцію, яка на початку 1990-х років часом сягала 10000%, та перевести економіку на рейки поганого, але ринку. Результати зазначених реформ стали відчутні після 1999 року: щорічний приріст у 6—8% ВВП, а в 2004-му — 12% ВВП, що був найвищим в Європі.
Об’єктивна потреба в делегованому законодавстві в Україні є, але суспільного запиту немає, бо серйозно економікою ні один державний орган чи посадовець не займається. Коли Л. Кучма зайнявся, тоді й сформувався такий запит, хоча часи були не кращі й парламент та громадськість постійно його критикували.
Сьогодні Україні треба чекати або нового Л. Кучму, або створити парламентсько-урядову комісію, яка б сформувала такий запит та підготувала необхідні пропозиції до Конституції і законів України тощо. Національна рада реформ при Президентові України також могла б цим питанням зайнятись. Проте чи має її керівник М. Саакашвілі досвід роботи з делегованим законодавством і чи захоче він ним займатись — невідомо. Країну ж варто вести вже апробованим шляхом успішних реформ 1990-х років.
— Чи може поновлення інституту делегованого законодавства в Україні містити певні суспільні ризики?
— Очевидно, що так — і ці ризики досить суттєві. Так, переконати парламент у тому, щоб він тимчасово поступався своїми окремими законодавчими повноваженнями, буде вкрай важко, якщо взагалі можливо. Не виключено, що ситуацію може врятувати лише конституційний референдум за народною ініціативою. Монополія на законотворення давно перетворила частину народних депутатів на лобістів економічних інтересів більших чи менших олігархів. Ці депутати навряд чи будуть зацікавлені в тому, щоб віддавати «найсмачніші» шматки законодавчої сфери на розсуд уряду, який стане бенефіціарієм делегованого законодавства.
Діяльність уряду також може створювати певні небезпеки. Відомо, що через зловживання чиновників в уряді Л. Кучми (1992—1993 роки) довго шукали зловмисників, які підробили один з актів делегованого законодавства, але не знайшли. Уряд сьогодні перевантажений питаннями, більшість із яких повинні вирішувати міністерства, але їм не довіряють, бо чиновники можуть щось порушити. І це не дивно, бо останні не звикли цілком керуватися законами, а нерідко беруть до уваги ще й вказівки керівництва. Звичайно, що все це можна виправити, але треба працювати: створювати ефективну юридичну службу, прийняти закон про статус юрисконсультів в органах державної влади тощо.
Очевидно, що до запровадження інституту делегованого законодавства уряду як основному організатору і виконавцю реформаторської політики слід добре підготуватися: від Прем’єр-міністра і до апарату уряду та міністерств. З питань делегованого законодавства чиновники повинні здавати тести, проходити інші види випробувань. Для початку уряду варто обговорити дані питання на своєму засіданні за участі Президента України та Голови Верховної Ради України.
Ще треба переконати в необхідності інституту делегованого законодавства експертну спільноту, ЗМІ та інтернет-середовище, які нерідко фетишизують роль парламенту і не хочуть бачити реальне співвідношення між його певними позитивами і значними недоліками. Ось чому раціональний парламентаризм Україні — не завада. Про що тільки не говорять на телеканалах, але жодної згадки про делеговане законодавство, хоча це — справжня рятівна паличка для економіки, що підірвана коронавірусом! Врешті, про цей інститут професори повинні докладно викладати у курсах конституційного права, політології, на спецкурсах. Невігластво — найбільший ворог будь-якої новели, і в питанні про делеговане законодавство немає іншого способу його здолати, окрім як через науку, просвіту, дискусії.
Розмову вів Радим ГУБАНЬ.
