10 червня в рамках Національного онлайн-форуму для об’єднаних територіальних громад відбулася дискусія на тему: «Місцеве самоврядування в умовах конституційної реформи: проблеми децентралізації влади та об’єднаних територіальних громад».

Децентралізація в Україні — це подолання централізації. Децентралізація сприймається як позитивне та необхідне поняття. Але часом вкладають в це поняття своє відмінне значення. Багато  хто навіть думає, що один або декілька законів про децентралізацію вирішать це питання. Оскільки децентралізація — це багаторічний процес зміни життя всіх в Україні. Мільйони мають навчитися вирішувати самостійно всі місцеві справи, які можна і потрібно вирішувати на місцевому рівні у власних громадах. Відверто кажучи,

більшість людей до цього не готова, їх потрібно цього навчати, адже в багатьох досі «в голові живе добрий цар, суворий король, справедливий князь, гетьман або хороший пан».

Тому мешканці міст та сіл не дуже хочуть будувати з сусідами свої громади. Найчастіше думають, що децентралізація — це об’єднання громад (ОТГ) та побудова нового устрою. Фактично, децентралізацію плутають з іншою реформою, а саме — адміністративно-територіальною. Але задумайтеся, чи може бути в Україні новий устрій (громади-регіони) замість старого (місцеві ради-райони-області), і при тому Україна має стати централізованішою?

Тобто, простою мовою кажучи, чи може бути так, що ви переїдете жити в нове житло, але там буде тісніше, ніж було в старому? Звичайно, і таке буває.

І саме тому, на мою думку, такий болючий процес переформатування старих громад в нові, та саме цей момент найбільше на слуху. А також була ще об’єктивна фінансова причина, зокрема в 2015-му 150 великих міст, а в 2016—2017 роках ще кілька сотень міст та сіл отримали кошти (бюджетна децентралізація). Якщо перші міста отримали кошти без жодних умов, то наступні села і містечка — тільки за умови створення ОТГ. От тоді ЗМІ, політики та навіть експерти остаточно заплуталися. Почали називати процес отримання коштів новими громадами та створення цих громад скорочено — децентралізацією. Пізніше почалося формування дедалі більшої кількості ОТГ, але фінансових переваг вони отримували дедалі менше. Дійшло до того, що в 2019 році почали з’являтися ОТГ, які не отримали жодної фінансової користі від об’єднання громад, окрім власної економії.

Яку реформу робимо насправді?

Децентралізацію чи адміністративно-територіальну реформу, а може, обидві одночасно? Насправді, питання нині стоїть в Україні ще гостріше та болючіше після гучних заяв про нібито «завершення децентралізації».

Навіть хочу наголосити, що децентралізація — це не адміністративно-територіальна реформа, але вони безпосередньо пов’язані між собою. Якщо чітко не відділити ці два поняття, то наші люди і надалі ставитимуть просте запитання, а саме: чому оголосили завершення децентралізації, але в нас нічого не змінилося? Особливо гостро стоятиме це питання тоді, якщо адміністративно-територіальні зміни поглиблюватимуться, а бюджетна децентралізація, навпаки — згортатися, а саме це відбулося цією весною під час ухвалення короновірусних змін у державний бюджет!

Як ми знаємо, 16 квітня 2020 року Верховна Рада України прийняла у другому читанні та в цілому проект закону про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 2653 від 20.12.2019.

Законопроект дає можливість уряду прийняти необхідні рішення для затвердження адміністративно-територіального устрою на рівні громад: вводить поняття адміністративного центру територіальної громади та території територіальної громади; пропонує до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України уповноважити Кабінет Міністрів України визначати адміністративні центри та території територіальних громад.

Уже 27 травня уряд затвердив останні сумнозвісні перспективні плани формування територій громад областей, які наробили багато галасу та призвели до перекриття доріг майже в кожній області. Отже, в Україні де-юре затверджено всі 24 перспективні плани формування територій громад областей, тож країна фактично отримала модель нового адміністративно-територіального устрою на базовому рівні.

Фактично самі по собі перспективні плани — це основа нового адміністративно-територіального устрою України. Вони містять перелік усіх громад по всіх областях України, а громада — це нова базова одиниця адміністративно-територіального устрою. Тобто якщо раніше це було село, селище, місто, то тепер уся країна, особливо після завершення конституційної реформи, житиме в громадах.

Села, селища, міста — це все будуть громади. Загалом їх налічуватиметься 1 410 по Україні. Поки цього не сталося, ми продовжуємо жити за радянською системою. Поточний територіальний устрій не лише не відповідає сучасним викликам, а й подекуди не має нічого спільного з тим, як насправді проживають громадяни на території України. Відповідно — не сприяє розвитку і місцевого самоврядування, і самої держави та її економіки. Враховуючи те, що в нас було понад 10 тисяч населених пунктів, а тепер буде 1 410 громад — це помітні зміни.

Звичайно, існує чітка методологія, за якою визначається рівень спроможності громади. Це, зокрема, кількість населення — за оновленими критеріями вона має становити мінімум 3 тисячі. Також враховується кількість дітей шкільного віку, які навчаються на території громади. Це дає змогу простежити, чи існує демографічна криза і які шанси громади вийти з неї. Наприклад, навіть якщо це територія з невеликою кількістю населення, але з великим відсотком молоді — це означає, що демографічно ця територія починає виходити з кризи. Як я вже зазначав вище, на жаль, ця методологія не була пріоритетом для всіх ОДА під час підготовки та затвердження перспективних планів.

Послуги на місцях

Основне завдання територіально-адміністративної реформи — щоб громадяни могли якнайшвидше отримувати послуги на місцях, не їдучи до райцентрів. В ідеалі завдяки реформі вони зможуть отримувати будь-які послуги від влади на рівні громад. Це перше. Друге — зменшити вплив центру на розпорядження коштами. Місцеве самоврядування повинно мати кошти і ресурси, щоб покривати повноваження, які на них покладені. Оскільки велика кількість усього й досі адмініструється через центр (тобто Київ), більшість територій все одно залежить від того, як Київ розподілить ті чи інші кошти. Фактично незалежність місцевого самоврядування є обмеженою.

Давайте подивимося, які плюси ми матимемо від децентралізації. Передусім люди починають самі безпосередньо відповідати за розвиток своєї території, не чекаючи якогось київського рішення.

Якщо ми беремо успішні кейси, де реально присутні ефективні менеджери чи ефективні голови громад, то вони розвивають і сферу охорони здоров’я, і сферу надання адміністративних послуг тощо. Через те, що в них залишається ПДФО на місцях, вони мають більші ресурси для розвитку.

Тому самоврядування — це насамперед про акумуляцію ресурсів на місцях, яка потім конвертується у спроможність розквітати. Але це, звісно, у разі ефективного менеджменту.

Звичайно, є і негативні приклади. Оскільки специфіка реформи така, що майже на будь-якій території присутні спроби втрутитися у процес формування громад чи в блокування цього процесу у власних інтересах. Такі спроби робляться з боку чи то політиків, чи то підприємців, чи агробаронів. Тут потрібно розмежувати історію: є випадки, які мають «природній» характер. Де справді за якихось причин при затвердженні громад не були враховані інтереси всіх громадян. А є ситуації, коли в штучний спосіб політики чи латифундисти підбурюють громадян, щоб потім посадити на чолі громади свого голову і захищати власний бізнесовий інтерес.

Відповідно, за моїми підрахунками, ми матимемо десь 60—70 нерозв’язаних конфліктів. Від загальної кількості це приблизно 5%, що точно в рази краще за такий показник на аналогічному етапі у тій же сусідній Польщі, яка зрештою досить успішно реалізувала реформу. Але таку масштабну реформу неможливо провести без конфліктів.

Формування нового субрегіонального рівня

Це внесення на розгляд парламенту проекту акта про ліквідацію та створення нових районів. Але головне завдання нових районів — це не надання муніципальних послуг, а ефективне державне управління на території, принаймні так написано в законопроекті, який я бачив. Таким чином, при затвердженні територій громад і створенні нових районів можна говорити про завершення певного етапу реформи адміністративно-територіального устрою. Також після затвердження територіального устрою на рівні громад і районів планується внесення змін або ж нові редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», щоб чітко розмежувати повноваження між органами влади.

За календарним планом реформи, до середини липня Верховна Рада має прийняти постанову про утворення в Україні нових районів. У зв’язку з цим, уже зараз треба розуміти, як після ліквідації нинішніх і створення нових районів реорганізовуватимуться місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, як вирішуватимуться між ними питання правонаступництва комунального і державного майна, бюджетних ресурсів, прав та інших зобов’язань.

Також проект закону, серед іншого, пропонує врегулювати питання призначення виборів старост, правонаступництва майна, прав та обов’язків районних рад ліквідованих районів, завершення повноважень та правонаступництва органів місцевого самоврядування, пропонує уповноважити Кабінет Міністрів України утворювати та ліквідовувати місцеві (районні) державні адміністрації. Крім того, проект закону визначає особливості державної реєстрації органів місцевого самоврядування в умовах зміни адміністративно-територіального устрою, а також — особливості найменування адміністративно-територіальних одиниць тощо.

Це фактично і буде новий адміністративно-територіальний устрій України. На чергові місцеві вибори вже в жовтні цього року Україна може вийти з об’єднаними громадами на 100% територій.

Критично — проблемні місця

Насправді мене трохи турбує те, що нині форсується завершення територіально-адміністративної реформи, щоб встигнути до місцевих виборів. І я для себе виділив декілька таких критично-проблемних місць, це:
— зміни у Виборчий кодекс, які призведуть до встановлення монополії партій на висування кандидатів в депутати на більшості територій України (політична централізація);
— продовження внесення змін в Бюджетний та Податковий кодекси, які призводять до зміни ролі місцевих бюджетів, а саме — зростає кількість громад, які перетворюються на каси виплати заробітних плат та оплати послуг без фінансового ресурсу для розвитку (фінансова централізація).

— поглиблення економічної кризи, яка вже знекровлює місцеві бюджети, та збільшення кількості дотаційних територій;

— припинення роботи частини міжнародних організацій та донорів під гаслом завершення першого етапу децентралізації, коли бажане видається за дійсне, а за гучними процесами об’єднання громад забувається головний зміст — спроможне та дієве самоврядування всієї громади;

— неякісна адміністративно-територіальна реформа під місцеві вибори, зокрема утворення мегарайонів з включенням до їх складу всіх міст обласного значення та утворенням районних рад (відповідний проект рішення вже гуляє кулуарами);

— мегаважливе питання, про яке сьогодні мовчать, це те, що українське законодавство не відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування, яку ми давно ратифікували.

На мою думку, було б правильно, щоб були прийняті нові закони «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». Тут правками вже не обійтися. При цьому потрібно передбачити достатній період для завершення адміністративно-територіальної реформи та заходи для забезпечення безперебійної діяльності усіх суб’єктів владних повноважень у цей перехідний період. Також потрібно передбачити додатковий час для створення та введення у дію електронних реєстрів, кодифікаторів та інших допоміжних сервісів.

Також винятково на мою думку, на субрегіональному рівні органи самоврядування — зайві, райони взагалі не потрібні.

Що ж до змін в Конституції щодо територіально-адміністративної реформи, на мою думку, вони взагалі мали бути ухвалені першочергово, а по факту виходить, що вони будуть внесені вже після проведення місцевих виборів, у кращому разі це кінець 2020 року.

І на завершення, колеги, хочу сказати, що роботи за останні 5 років у сфері децентралізації зроблено багато, але недостатньо! Тому тримаємо рукава закоченими та продовжуємо працювати в цьому напрямі! Всім дякую за увагу, якщо є запитання, прошу ставити.

Руслан ПАНЧИШИН, кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного, адміністративного та міжнародного права Київського інституту інтелектуальної власності та права Національного університету «Одеська юридична академія», екс-голова міста Новодністровська.