Україна продовжує курс на європейську інтеграцію. Але без реальних реформ, особливо в сфері управління, до об’єднаної Європи наблизитись досить важко. Вони конче потрібні передусім самій Україні, оскільки саме всебічні реформи допоможуть змінити внутрішні основи розвитку держави, створити умови для функціонування економіки на благо всього суспільства, рівність перед законом для всіх.

Важливий інструмент розвитку країни

У системі міжнародних економічних відносин міжнародна технічна допомога (МТД) відіграє роль важливого інструмента розвитку країни, що сприяє впровадженню в країні-реципієнті інституційних реформ, структурній перебудові економіки, розвитку ключових її секторів, підтримці підприємництва, реформуванню законодавства та іншим ринковим перетворенням, створюючи основу для притоку в країну інвестиційного капіталу й подальшої взаємодії зі світовою економікою. МТД відіграла та продовжує відігравати досить важливу роль у подальшому розвитку країн Центральної Європи, що дало змогу багатьом із них швидко адаптуватися до нових умов господарювання й інтегруватися до ЄС.

У проведених міжнародних оглядах інституціональної спроможності ефективного здійснення функцій координації МТД — Паризькій декларації (2005 р.) та Аккрському плані дій (2008 р.) — було відмічено надто низький рівень ефективності та спроможності численних українських органів влади у сфері координації міжнародної допомоги, а українські бенефіціари поки що неспроможні ефективно взаємодіяти з донорськими процедурами. Відтоді нічого не змінилося в державній системі координації МТД, а подальші експертні місії продовжували констатувати загальний низький рівень керованості економіки України. Координація МТД здійснюється не консолідовано, а розподілена між Мінекономрозвитком — координація технічної допомоги ЄС, Головдержслужбою — програми Твіннінг, TAІEX, та Мінфіном — сектор управління державними фінансами (УДФ).

В Україні взагалі немає окремої державної установи (ОДУ), яка б консолідовано займалася проблемами євроінтеграції. Важливо наголосити, що країни, що вступили до ЄС в попереднє десятиріччя, завчасно передбачили заходи для забезпечення координації євроінтеграційної політики в ході процесу асоціації, хоча іноді це потребувало вирішення складних інституціональних проблем. 

Структура управління була різною в кожній країні, хоча більшість обрали систему із незалежними органами центральної влади у підпорядкуванні прем’єру чи віце-прем’єру, або створення спеціальних міністерств чи окремих спеціалізованих інституцій з питань ЄС, але в усіх країнах існував єдиний урядовий координаційний центр.

Так, наприклад, Польща створила спеціальний орган з управління європейською інтеграцією, в Румунії було створено Міністерство з європейської інтеграції, Латвія та Литва також створили незалежні органи центральної виконавчої влади у підпорядкуванні прем’єру. Країни, які нещодавно вступили до ЄС, або ще ведуть переговори щодо вступу, також обрали модель координації співробітництва з ЄС в одній установі: у Хорватії — це Міністерство закордонних справ та європейської інтеграції, в Туреччині — Міністерство у справах ЄС. Таким чином, більшість нових країн-членів вирішили на користь створення окремих органів із питань євроінтеграції. Усі ці країни створили окремі структури високого рівня з повноваженнями управління процесом євроінтеграції та ефективного використання МТД.

Паралельно зі створенням системи управління євроінтеграційними процесами в Україні конче потрібно розпочати на європейський кшталт створення ефективної державної служби, відданої інтересам всього суспільства. Державна служба повинна забезпечити законність та прогнозованість рішень адміністрації. Професійна державна служба повинна ґрунтуватися на системі найму та кар’єрного росту за позитивними особистими якостями, а держслужбовці, в свою чергу, повинні мати належні важелі контролю для схвалення конкретних правил та винесення рішень з відповідних питань.

Забезпечити вчасну підготовку держслужбовців з питань ЄС

Важливо, щоб ОДУ була спроможною встановити пріоритети навчання державних службовців стосовно питань ЄС, здійснювати нагляд за навчанням державних службовців і бути центром поширення знань про ЄС для інших державних установ та широкого загалу. Установи, що спеціалізуються на підготовці державних службовців, мають брати участь в організації навчальних курсів з питань євроінтеграції. Досвід країн центральної Європі свідчить, що реалізація інтеграційних заходів та зобов’язань перед ЄС значною мірою залежить від людського потенціалу, ресурсів і знань у ключових урядових координаційних установах.

Отже, одним з ключових завдань для України має стати встановлення зв’язку між розробкою політики щодо виконання Угоди про асоціацію та програмою підвищення кваліфікації державних службовців у сфері європейської інтеграції на 2008—2015 роки. Але важко уявити собі якісне навчання та сталість його результатів без зміцнення та розвитку спроможності самої державної служби за кращими стандартами ЄС. 

З огляду на це завдання, нам також необхідно переглянути програму підготовки/перепідготовки державних службовців з питань євроінтеграції на 2008—2015 роки. Програма має врахувати нові явища та розробити комплексну систему навчання для державних службовців, які залучаються до євроінтеграційних реформ, та забезпечити вчасну та актуальну підготовку дерслужбовців з питань ЄС.

Розпорошеність «координаційних ресурсів» в Україні між різними установами без належної взаємодії між ними не дозволяє укомплектувати фахівцями відповідної кваліфікації навіть одну з чинних урядових структур, що займається міжнародною допомогою, а інституційна неструктурованість не дає можливості здійснювати єдину державну політику із залучення та використання МТД для реформування економіки України на європейських засадах.

Таким чином, для ефективного застосування МТД та інших євроінтеграційних ресурсів необхідно створити комплексну систему її впровадження на основі цілісного підходу до економічних реформ, принаймні у середньостроковому аспекті. Необхідно підготувати міжнародно прийнятні Національну стратегію розвитку та Національний план розвитку з чітким набором секторальних стратегій і планів. Має бути створена ефективна система координації діяльності донорів, яка пов’язує згадані стратегії та плани з діяльністю донорів.

У той час, як існують багато механізмів та систем координації управління МТД та координації донорської діяльності, найбільш ефективна система, що відповідала б зазначеним вище основним вимогам є, за позитивним міжнародним досвідом, Децентралізована система управління технічною допомогою (ДСУ). Таким чином, вже нині доцільно розпочати перехід на ДСУ, як це свого часу було запроваджено в багатьох країнах, які вступили до ЄС або намагаються вступити до ЄС. Так само і в Туреччині, для якої, як і для України, членство в ЄС аж ніяк поки що не передбачається. Запровадження цієї системи є складним та довготривалим процесом і потребуватиме багато зусиль, але переваги та сильні сторони цього процесу набагато переважають необхідні витрати та зусилля.

Побудова системи ефективного управління МТД в Україні також має бути заснована на законодавчій основі високого рівня — Законі України. Поки що в країні не існує загального і зрозумілого законодавчого поля для програм МТД. Є лише декілька законодавчих актів та правил КМУ та Мінекономіки, оскільки Верховна Рада свого часу так і не прийняла закон про донорську технічну допомогу.

Потрібна розбудова потенціалу Мінфіну

 У країнах Центральної Європи, ще перед вступом до ЄС, потоки МТД було спрямовано через бюджет реципієнтів з доданням невеликого елементу співфінансування за рахунок власних бюджетних ресурсів. Ця практика виявилася досить вдалою для синергії зусиль донорів і реципієнтів, підвищення їхньої взаємної відповідальності за витрачені ресурси та досягнуті результати в процесі співпраці.

Крім того, для налагодження координації євроінтеграційних процесів в Україні необхідно суттєво підвищити роль Міністерства фінансів (МФУ) у фінансовому управлінні МТД та підготувати бюджетну систему України до ефективного використання нових форм і методів співробітництва з ЄС.

У більшості розвинених країн Міністерство фінансів відіграє значну роль у створенні національних програм допомоги, визначаючи аспекти щодо співфінансування та координування проектів бюджетної підтримки, і є головним органом з повноваженнями щодо загального фінансового контролю та нагляду за всіма міністерствами і відомствами, що може бути використано як потужний інструмент для здійснення реформ та контролю за результативністю програм міжнародної допомоги. Для цього необхідна функціональна розбудова потенціалу Мінфіну як основного програмуючого та координуючого органу управління допомогою у сфері управління державними фінансами (УДФ).

У МФУ за координацію МТД відповідає Управління співробітництва з міжнародними організаціями та координації технічної допомоги (УСМО) в структурі Департаменту боргової та міжнародної фінансової політики. Досвід інших країн вказує на те, що координація в сфері УДФ повинна здійснюватися з більш високого організаційного рівня — мінімум окремим департаментом із прямим виходом на заступника міністра, що курує міжнародні фінанси.

Ще рік тому за допомогою міжнародних експертів Мінфін вдосконалив практику координації діяльності донорів у галузі управління державними фінансами. Зокрема, вдалося зробити регулярними координаційні зустрічі з донорами з конкретним порядком денним. Міністерство впровадило нові інструменти координації діяльності донорів — Донорську матрицю, яка, по суті, виступає як електронна інформаційна і управлінська система, що пов’язує ініціативи донорів та стратегічні цілі країни, визначає прогалини і фіксує основні заходи і результати, досягнуті під час реалізації проектів МТД. Інформація про поточну діяльність донорів збирається на щомісячній основі за допомогою так званої системи REMS, яка забезпечує більш детальну і актуальну інформацію щодо донорської діяльності у сфері управління державними фінансами.

Для вдосконалення програмного циклу управління МТД в Міністерстві фінансів також було розроблено проект сучасних внутрішніх правил з управління рухом коштів, отриманих від міжнародних організацій та країн-донорів, але затвердження саме цих правил вже більше року блокується бюрократичними процедурами міністерства. На думку міжнародних експертів та донорської спільноти, систему управління зовнішніми ресурсами, що була пілотно випробувана в МФУ, доцільно розвинути та розповсюдити на інші органи державної влади.

Треба створити окрему державну установу для координації виконання Угоди про асоціацію та застосування євроінтеграційних ресурсів, якщо ми дійсно маємо прагнення розвиватися в європейському напрямку. Крім того, створення євроінтеграційної ОДУ стане важливим сигналом для ЄС та українського суспільства про щирість демократичного вибору української влади згідно передвиборних обіцянок.

Міжнародний досвід також свідчить, що розвиток країни відбувається найбільш ефективно, коли зовнішня та внутрішня політика функціонують узгоджено і синхронізовано, беручи до уваги інтереси різних зацікавлених сторін в уряді та поза його межами. Отже, ОДУ євроінтеграційного напряму буде добрим партнером для МЗС у формулюванні, координації та реалізації своєї позиції на переговорах з ЄС та виконанні взятих на себе зобов’язань.

Варто згадати, що свого часу План Маршалла для Західної Європи визнав загальноконтинентальний масштаб проблеми і був направлений передусім на активізацію внутрішніх ресурсів країн-учасниць. Маршалл та інші офіційні особи з самого початку наполягали на тому, щоб, у відповідності до принципів самодопомоги, взаємної допомоги та розподілу відповідальності, країни-учасниці взяли ініціативу в свої руки і самі відігравали головну роль у власному відтворенні. План Маршалла став тим критичним елементом підтримки, якого не вистачало, щоб активізувати самодопомогу європейських країн. Допомога за Планом сприяла імпорту базових товарів, стимулювала інвестиції та допомогла зупинити інфляцію. Все це, в свою чергу, сприяло зростанню виробництва, поліпшенню умов торгівлі і, врешті-решт, привело до найдовшого в історії сучасної Європи періоду соціального миру та процвітання.

Леонід КІСТЕРСЬКИЙ, доктор економічних наук, професор, директор Міжнародного інституту ділового співробітництва;

Олексій ПЛОТНІКОВ, доктор економічних наук, професор, заслужений економіст України, народний депутат п’ятого-шостого скликань.