Події грудня 2019 — початку 2020 року стали доволі знаковими для усіх, хто переймається проблемами місцевого самоврядування: практиків, теоретиків, експертів, політиків та ін. Президентом України з невеликим інтервалом було внесено два законопроекти щодо змін до Конституції України в частині територіальної організації та децентралізації влади. Обидва законопроекти під тиском муніципальної громадськості, насамперед, асоціацій місцевого самоврядування та експертного середовища були відкликані ним. Водночас Асоціацією міст та громад було запропоновано альтернативний проект. Також було запропоновано публічне обговорення змін до Конституції України в частині децентралізації влади, метою яких задекларовано досягнення консенсусу в суспільстві щодо визначених питань за допомогою прозорого, неупередженого та всеосяжного процесу.

У лютому 2020 року розпочалися регіональні обговорення змін до Конституцій у частині децентралізації. Цикл таких публічних обговорень став спільною ініціативою Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, Офісу Президента України, Міністерства розвитку громад та територій України. За своїм задумом, цей діалог мав закріпити реформовану систему місцевого самоврядування та нову територіальну організацію влади, а також децентралізацію владних повноважень.

Враховуючи, що дискусія щодо змісту конституційно-проектних ініціатив у частині щодо децентралізації триває, а попереду — обговорення у парламенті відповідних (багато у чому доленосних для суспільства і держави) змін до Конституції України, вважаємо за можливе висловити своє ставлення до деяких концептуальних питань модернізації конституційної моделі місцевого самоврядування.

По-перше, слід звернути увагу на те, що з огляду на об’єктивні та суб’єктивні, внутрішні та зовнішні чинники має відбутися не тільки косметична корекція, точкові зміни відповідного розділу Конституції України, а зміна філософії всієї моделі врегулювання діяльності місцевого самоврядування, яке має сприйматись як феномен, який одночасно має якості соціального і політичного, публічно-правового та приватноправового характеру. Це публічна влада територіальної громади з усіма її атрибутами і, одночасно, інститут громадянського суспільства, форма самодіяльності населення, вияв його здатності управляти власними справами автономно від держави.

Отже, насамперед, у контексті реформи необхідно визначитися із всією муніципальною парадигмою та теорією місцевого самоврядування (громадівська, державна, муніципального дуалізму тощо), яка має бути покладена в основу його конституційної та майбутньої законодавчої моделі. Відсутність чіткої доктринальної визначеності — одна з причин суперечливості законодавства про місцеве самоврядування.

На необхідність пошуку адекватної національним традиціям концептуальної моделі місцевого самоврядування тривалий час звертали увагу вітчизняні експерти. На цьому робився акцент й у ході роботи Конституційної Асамблеї (2012—2014 рр.) та Конституційної Комісії (2015—2019 рр.). Актуальними залишаються відповідні питання і в процесі обговорення сучасних конституційно-проектних ініціатив Президента України та діяльності утвореної ним у 2019 році Комісії з питань правової реформи.

Попри дискусійність питання у теоретичному аспекті та вкрай неоднозначне ставлення до нього у експертному середовищі, вважаємо за доцільне взяти за основу як доктринальний базис конституційної моделі місцевого самоврядування громадівську теорію місцевого самоврядування, як таку, що найбільш відповідає вітчизняним та європейським муніципальним традиціям.

Саме громадівській підхід дозволяє чітко визначити природно-правовий, громадянський та соціально-економічний аспект місцевого самоврядування. Громадівська теорія з моменту її виникнення була пов’язана не тільки із пошуками критерію відмінності владовідносин у сфері місцевого самоврядування від державної влади, а й осмисленням його ролі у процесах становлення громадянського суспільства. Ідеологи відповідних громадівських концепцій вперше вказали на роль інституту місцевого самоврядування у процесі виникнення та розвитку демократичної державності, інституціоналізації громадянського суспільства та реалізації громадянських свобод.

По-друге, у контексті конституційної реформи необхідно визначитися, яка з відомих світовій муніципальній практиці моделей організації місцевого самоврядування переважною мірою має бути покладена в основу його конституційної та законодавчої моделі (наприклад, а. англо-американська (англосаксонська), континентальна (французька, романо-германська, скандинавська), іберійська; б. агентська модель або модель партнерства, в. модель партисипативної демократії або споживацька модель, г. сильний мер — рада; сильна рада — мер, сильна рада — сильний мер, рада — менеджер, комісійна тощо. В останньому випадку пошук варіанта між уніфікованою моделлю на всіх муніципальних рівнях, як зараз в Україні, або модель плюралізму організаційних форм місцевого самоврядування в залежності від статусу територіальних громад та розмірів населених пунктів) тощо.

Відповідь на це питання важлива з точки зору формування як самої системи суб’єктів місцевого самоврядування, форм і методів взаємовідносин і взаємодії між ними, так і в аспекті модернізації механізму публічної влади в цілому, взаємодії суб’єктів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади, а також у контексті реформи адміністративно-територіального устрою. При цьому необхідно мати на увазі, що механічна рецепція муніципального досвіду однієї країни (наприклад, виключно Польщі або Франції) певною мірою спрощує та динамізує процес, але без врахування багатьох факторів, перш за все таких як особливості правової, політичної, господарсько-економічної, соціально-культурної та інших систем суспільства в їх синергетичній єдності, могла б мати й негативні наслідки.

У процесі роботи над проектом змін до Конституції України у частині щодо децентралізації публічної влади обговорювалися різні варіанти. Наводилися приклади муніципального дизайну різних зарубіжних країн (Польща, Франція, Данія, Швеція тощо). Обговорювалися не лише позитивні аспекти організації місцевого самоврядування у цих країнах, а й суперечності відповідних моделей (наприклад, у частині щодо регіонального самоврядування у Польщі, адміністративно-територіального устрою у Франції тощо). У кінцевому результаті поступово викристалізовується своєрідний синтетичний варіант, який як з точки зору організації, так і термінології частково враховує муніципальний досвід зазначених країн, але з акцентом на вітчизняні традиції у частині щодо конституювання територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування.

По-третє, доволі значущою в аспекті формування вітчизняної моделі місцевого самоврядування є проблема формування та втілення у конституційному законодавстві адекватної муніципальної лексики української мови. На наше переконання, лексика для позначення суб’єктів та інститутів місцевого самоврядування відзначається великим стилістичним потенціалом. Стилістичні функції муніципальної лексики реалізуються у вираженні ідеї державності та громадоправства, відтворенні історичного колориту та національної ідентичності. Не викликає сумніву, що термінологія місцевого самоврядування та адміністративно-територіального поділу повинна формуватися на національній основі. Здійснюючи реформу у сфері децентралізації в Україні, треба забезпечити для номінації одиниць місцевого самоврядування такої термінологічної лексики, яка б органічно відтворювала специфічні особливості історичного розвитку української нації (громада, повіт, волость, край, урядник тощо). У разі залучення у сферу номінації чужомовної лексики, використовувати варто тільки такі назви, які відзначаються високим ступенем освоєння на українському мовному ґрунті, не суперечать природі рідної мови та законам її функціонування на різних рівнях.

По-четверте, необхідно було визначитися, на принципах яких міжнародних стандартів формуватиметься конституційна модель місцевого самоврядування в Україні. Слід було робити випереджальні кроки у відповідності з сучасними світовими тенденціями муніципального розвитку. Адже, окрім Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 р., є Декларація щодо забезпечення доброго врядування на місцевому і регіональному рівнях, ухвалена на 14-й сесії Європейської Конференції міністрів держав-членів Ради Європи, відповідальних за регіональне та місцеве врядування 24-25 лютого 2005 р., Європейська конвенція про участь іноземців в громадському житті на місцевому рівні 5 лютого 1992 р., Переглянута Європейська Хартія щодо участі молоді у громадському житті на місцевому та регіональному рівнях, прийнята Конгресом місцевих та регіональних влад Ради Європи на 10-й пленарній сесії 21 травня 2003 р. тощо. Сьогодні необхідно враховувати й ті тенденції, які існують у сучасному світі в цілому, передусім розробку в рамках ООН таких документів, як Всесвітня хартія місцевого самоврядування та Декларація про норми раціонального керівництва містами: на шляху до створення «міста для всіх», проекти яких були презентовані у Найробі ще у травні 2000 р.

Закріплення таких положень на універсальному та регіональному рівні за допомогою рамкових норм міжнародного права свідчить про важливість інституту місцевого самоврядування не тільки у міжнародному аспекті, що характеризується актуалізацією і глобалізацією предметів муніципально-правового регулювання, а й в національному (внутрішньодержавному) вимірі, їх роллю у процесах формування національного муніципального законодавства, реалізації прав людини, становлення муніципальної влади та ефективної моделі місцевого самоврядування в Україні.

П’ятий момент, на який ми хотіли б звернути увагу, пов’язаний саме із суб’єктним складом системи місцевого самоврядування та місцем у ній територіальної громади. Це питання, на нашу думку, має найбільш принципове значення у контексті всієї муніципальної реформи. Адже саме конституювання територіальної громади як первинного суб’єкта локальної демократії зачіпає глибинні процеси політичної і соціально-економічної реновації суспільства і держави, є об’єктивною і тому неодмінною передумовою та вагомим фактором конституційно-правової модернізації, яка відбувається в нашій країні та переслідує глобальну мету — побудова демократичної, правової та соціальної держави.

Така об’єктивація викликана тим, що, по-перше, в місцеве самоврядування залучені всі громадяни України, які виступають в ньому як жителі певних адміністративно-територіальних одиниць, а, по-друге, всі реформи, які проводяться в Україні — політична, економічна, земельна, судова, бюджетно-фінансова — або напряму здійснюються на місцях, або мають вихід на локальний рівень. Таким чином, місцеве самоврядування, відображаючи політичні, географічні, соціально-економічні, історичні, національно-культурні тощо особливості тих чи інших територіальних одиниць, сприяє набуттю ними своєї індивідуальності, тим саме посилює відчуття належності людини до певної територіальної громади, має стратегічне значення в процесі соціальної інтеграції та політичної мобілізації суспільства.

Слід констатувати, що існуюча законодавча база місцевого самоврядування в Україні та проекти, які реалізовувалися в галузі становлення та розвитку територіальних громад, мали фрагментарний характер та були спрямовані лише на вирішення окремих питань конституювання їхнього статусу. Тому, на думку багатьох експертів з питань муніципального права, актуальним є комплексне вирішення головної проблеми організації та функціонування місцевого самоврядування в сучасній Україні — створення конституційно-правових умов для становлення територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування, основних носіїв його функцій і повноважень. У силу цього, мабуть, закономірно, що у сучасних конституційно-проектних ініціативах, попри діаметрально протилежні доктринальні позиції, спостерігається відповідна тенденція щодо унормування статусу територіальних громад. Зарубіжний досвід конституційної регламентації статусу територіальних громад свідчить про особливу роль, яку відводить конституцієдавець цьому питанню. Попри різні підходи, термінологію, обсяг та зміст відповідних конституційних правоположень, загальною тенденцією у сучасній Європі є зміцнення статусу первинних суб’єктів місцевого самоврядування. У зв’язку з цим, дискусії щодо статусу територіальних громад в Українї та його конституційної регламентації розвиваються у контексті загальноєвропейських процесів муніципалізації конституційного життя та децентралізації публічної влади.

На наш погляд, необхідно посилити акцент на первинності територіальної громади як основного суб’єкта місцевого самоврядування, причому із посиланням на те, що статус територіальної громади регулюється окремим законом (відповідний проект був розроблений за участю автора експертами Асоціації міст України ще у 2007 р.). Також у тексті Конституції необхідно чітко зафіксувати положення, що держава гарантує всі права територіальних громад, при цьому зробити акцент на тому, що вони володіють усією повнотою прав юридичної особи.

По-шосте, не менш важливого значення як у концептуально-конституційному, так і прикладному аспектах набуває питання щодо компетенції місцевого самоврядування та його суб’єктів, способів та обсягів її конституційно-правової регламентації, форм співвідношення власних та делегованих, обов’язкових та факультативних компетенцій, змісті компетенції тощо.

Аналіз вітчизняної моделі місцевого самоврядування свідчить, що в Україні регулювання питань місцевого значення є доволі суперечливим та концептуально неузгодженим із принципом визнання та гарантування місцевого самоврядування як права територіальної громади — первинного суб’єкта муніципальної влади. Це призвело до ряду суперечностей у законодавстві про місцеве самоврядування та негативних наслідків у практичній діяльності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Насамперед, відсутність законодавчого визначення «питань місцевого значення» як основного об’єкта муніципальної влади призвело до того, що в Україні компетенція місцевого самоврядування закріплена за традиційно-галузевим, фактично радянським, принципом законодавчої фіксації. По суті муніципальна влада первинно «зорієнтована» на сфери місцевого господарства, а не власне питання місцевого значення.

На наше переконання, спираючись на положення Європейської хартії місцевого самоврядування, вважаємо за доцільне чітко та однозначно закріпити положення про те, що з приводу питань місцевого значення територіальна громада, органи та посадові особи місцевого самоврядування повинні мати усі функції та повноваження, за виключенням тих, які покладені на органи державної влади цією Конституцією та законами України. Також пропонуємо закріпити норму, згідно з якою перелік окремих функцій і повноважень територіальної громади, її органів та посадових осіб, який встановлюється у законах України, не може тлумачитися як обмеження їхніх функцій і повноважень та прав і свобод жителів-членів територіальної громади.

Запровадження на конституційному рівні відомого світовій муніципальній практиці методу негативного регулювання компетенції місцевого самоврядування — «дозволено усе, що не заборонено», — створить конституційно-правові умови для активізації життєдіяльності територіальних громад та включення до питань місцевого значення широкого кола суспільних відносин, які виникають на локальному рівні, сприятиме децентралізації влади, розмежуванню функцій та повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, розширенню самостійності і відповідальності територіальних громад у вирішенні завдань життєзабезпечення і розвитку сіл, селищ та міст з урахуванням місцевої специфіки, соціально-економічних особливостей і культурно-історичних традицій.

На наш погляд, підготовка на цих засадах законопроекту про внесення змін до Конституції України у частині щодо децентралізації та його прийняття сприятиме утвердженню якісно нових підходів до організації та функціонування територіальних громад. Спираючись на відповідні норми, територіальні громади на конституційному рівні відчують себе первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень, зможуть безпосередньо реалізовувати свою політичну та економічну правосуб’єктність та вирішувати під свою відповідальність широке коло питань місцевого значення.

Олександр БАТАНОВ, доктор юридичних наук, професор, провідний науковий співробітник  Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України.

Окремі тези

Олександр Батанов, зокрема, звернув увагу на актуальні проблеми конституційно-правового забезпечення місцевого самоврядування в Україні. Насамперед, йшлося про деякі об’єктивні та суб’єктивні, внутрішні та зовнішні чинники конституційної модернізації. На його думку, має відбутися зміна філософії всієї моделі врегулювання діяльності місцевого самоврядування, яке має сприйматись як феномен, який одночасно має якості соціального і політичного, публічно-правового та приватноправового характеру. У контексті реформи необхідно визначитися із всією муніципальною парадигмою та теорією місцевого самоврядування, яка має бути покладена в основу його конституційної та майбутньої законодавчої моделі. Відсутність чіткої доктринальної визначеності — одна з причин суперечливості законодавства про місцеве самоврядування.

Також, на думку експерта, у контексті конституційної реформи необхідно визначитися, яка з відомих світовій муніципальній практиці моделей організації місцевого самоврядування переважною мірою має бути покладена в основу його конституційної та законодавчої моделі. При цьому необхідно мати на увазі, що механічне запозичення муніципального досвіду однієї країни (наприклад, виключно Польщі або Франції) без врахування багатьох чинників, перш за все таких як особливості правової, політичної, господарсько-економічної, соціально-культурної та інших систем суспільства, може мати негативні наслідки.

Доволі значущою в аспекті формування вітчизняної моделі місцевого самоврядування, вважає експерт, є проблема формування та втілення у конституційному законодавстві адекватної муніципальної лексики української мови. Здійснюючи реформу у сфері децентралізації в Україні, треба забезпечити для номінації одиниць місцевого самоврядування такої термінологічної лексики, яка б органічно відтворювала специфічні особливості історичного розвитку української нації (громада, повіт, волость, край, урядник тощо).

Ключовий момент, на який було звернуто увагу, пов’язаний із суб’єктно-об’єктним складом місцевого самоврядування, місцем у його системі територіальної громади як первинного суб’єкта, а також природою питань місцевого самоврядування як об’єктної основи муніципальної діяльності. Це питання, на думку експерта, мають найбільш принципове значення у контексті всієї муніципальної реформи. У своєму виступі О. Батанов висловив своє бачення окремих положень майбутнього проекту закону про внесення змін до Конституції у частині щодо децентралізації.