Назвати точну кількість «можна буде лишень тоді, коли набудуть чинності закони, що регулюватимуть подання цих декларацій в електронній формі», — пояснюють у Центральному антикорупційному бюро (ЦАБ — відповідник вітчизняного НАБУ) — органі, до компетенції якого з 2006 року віднесено проведення повного і деталізованого контролю правильності та правдивості майнових декларацій. Через перевірку декларацій співробітники ЦАБ покликані виявляти випадки корупції у державних інституціях і органах територіального самоврядування та зловживання чиновників, що завдають шкоди економічним інтересам держави.

Коріння у 1990-х

Найбільш повний перелік категорій осіб, зобов’язаних подавати майнові декларації, виписаний в антикорупційному законі. Так у Польщі називають закон «Про обмеження у сфері виконанні господарської діяльності особами, котрі виконують публічні функції», що був ухвалений ще 1992 року. Саме з ним пов’язана перша поява в польському правовому полі поняття майнової декларації та переліку категорій посадовців, які мали їх подавати, а це були депутати нижньої (Сейм) та верхньої (Сенат) палат парламенту, особи, котрі обіймають керівні державні посади, входять до складу органів ОТГ та працівники державних і самоврядних виконавчих структур.

1997 року цей закон було оновлено, аби, з одного боку, протидіяти корупції на найвищих щаблях влади шляхом запобігання взаємопроникненню сфер державної влади і бізнесу. З другого — було розширено та конкретизовано перелік осіб, зобов’язаних подавати майнові декларації. А саме, виділено 12 категорій і принципи подання ними декларацій. Серед них:

— вищі державні посадовці — президент, маршалки Сейму і Сенату, міністри, заступники міністрів, держсекретарі, воєводи;

— працівники державних установ, у тому числі, члени Корпусу цивільної служби, котрі займають керівні посади, — генеральні директори, директори департаментів, їхні заступники, начальники відділів;

— працівники державних банків, котрі обіймають посади президента, віце-президента, члена правління і скарбника;

— працівники державних підприємств на посадах директора, його заступника та головного бухгалтера.

— працівники державних агентств: на посадах не нижче керівника, заступника керівника, директора територіального відділення і його заступника.

Крім того, виділяють ще сім груп, які подають майнову декларації на підставі галузевих законів.

Перша — парламентарії (окрім депутатів польського парламенту, сюди ввійшли також євродепутати).

Друга — представники органів самоврядування: депутати місцевих рад, виконавчих комітетів та працівники, наділені правом ухвалення рішень від імені керівника.

Третя група — судді і прокурори.

Четверта — військові, поліцейські, співробітники Агентства внутрішньої безпеки (АВБ — відповідник вітчизняної СБУ), Агентства розвідки (АР), ЦАБ, Служби військової контррозвідки (СВК), Служби військової розвідки (СВР).

До п’ятої групи входять Державна прикордонна служба (ДПС) та Державна пожежна охорона (ДПО).

Шоста — працівники податкових органів.

Сьома — судові виконавці.

Проте, навіть попри таку широку класифікацію, у ЦАБ стверджують, що їхня багаторічна практика доводить: нинішній перелік осіб, зобов’язаних подавати майнові декларації, не повний та не охоплює всіх професійних груп, у роботі яких є корупційні ризики. Серед них називають керівників Пенсійного фонду, Національного фонду здоров’я, ректорів та проректорів вищих освітніх закладів.

Щорічний термін майже однаковий

Депутати парламенту та Європарламенту подають декларації у переддень складання присяги, а потім до 30 квітня кожного року (звітний період — на 31 грудня попереднього року) та впродовж місяця з дня оголошення нових виборів до Сейму і Сенату.

Депутати органів територіального самоврядування та мери міст зобов’язані подати першу майнову декларацію упродовж 30 днів від складання присяги. Щорічні — так само, як депутати національного і європейського парламентів. Третю мають заповнити за два місяці до завершення строку повноважень. Цього року, на підставі закону про боротьбу з COVID-19, термін подання майнових декларацій було подовжено до 31 травня.

Державні чиновники подають майнові декларації генеральному директорові державної інституції/міністерства/відомства у трьох випадках: перед вступом на посаду, щорічно до 31 березня, а також у день завершення роботи на посаді.

Судді загальних та адміністративних судів — упродовж 30 днів від отримання статусу судді або призначення на посаду директора/заступника директора суду. Потім щорічно до 30 квітня. Після припинення суддівської практики та відкликання з посади директора/заступника директора суду декларація подається за станом на останній день роботи.

У чотирьох випадках — при прийомі на службу/звільненні зі служби, щорічно до 31 березня та на вимогу відповідного керівника — зобов’язані подавати майнові декларації співробітники Служби охорони держави (СОД — відповідник вітчизняного УДО), поліції, Державної пожежної охорони, Державної прикордонної служби. До речі, схожі регулювання передбачені також для (невиборних) чиновників апарату органів територіального самоврядування.

Формуляри схожі, проте…

Більшість декларантів надають інформацію за такими рубриками: наявні грошові засоби, нерухомість, паї та акції в акціонерних товариствах, придбане особисто чи другим членом подружжя від Фонду держмайна, іншої державної юридичної особи, структурних підрозділів органів територіального самоврядування, їх асоціацій і метрополій, майно, яке підлягало відчуженню шляхом тендера. Декларація повинна також містити дані щодо ведення підприємницької діяльності та займання посад у господарських товариствах чи кооперативах, окрім житлових. Формуляр цієї декларації додатково вимагає інформування про складові рухомого майна (автомобілі, твори мистецтва, біжутерія, меблі, аудіо- та відеоапаратура тощо) вартістю понад 10 тисяч злотих (70 тисяч гривень), фінансові зобов’язання на суму понад 10 тисяч злотих, та інші додаткові дані про майновий стан.

Трохи інакший вигляд мають рубрики, що містяться у формулярі декларації депутатів національного та Європарламенту. Окрім згаданих запитань, народні обранці мусять повідомити також про доходи, отримувані внаслідок працевлаштування чи інших видів діяльності, спрямованих на заробляння грошей, причому мають бути зазначені суми за кожним з напрямків. Вказуючи про наявність грошових зобов’язань на суму понад 10 тисяч злотих, в разі отримання кредитів чи позичок, парламентарії мають вказати, на яких умовах це було зроблено. Подібним чином виглядає інформація, яку вказують у своїх деклараціях представники органів територіального самоврядування.

Варто зауважити, що всі категорії парламентаріїв, а також згадані представники органів територіального самоврядування зобов’язані додати до майнової декларації (станом на 31 грудня попереднього року) і копію своєї податкової декларації (PIT — про доходи фізичних осіб).

Нині питання майнових декларацій у польському правовому полі врегульовано в 26 законах. Більш того, в правовому обігу аж 16 різних зразків формулярів таких декларацій, а їх структура унормована не в законах, а в підзаконних актах — розпорядженнях. Це призводить до низки проблем як під час заповнення декларацій, так і в ході їх пізнішого аналізу та перевірки, оскільки внесені до них дані часто бувають позбавленими логічного зв’язку з положеннями законів. Тобто, важливою прогалиною залишається відсутність офіційної інструкції з роз’ясненнями щодо заповнення майнових декларацій. Така інструкція, в ситуації незрозумілості положень нормативно-правових актів і формулярів, допомогла б зобов’язаним заповнювати декларації ретельно описати свій майновий стан та уникнути ситуацій, коли якийсь елемент майна буде не внесений до декларації через незнання, а не навмисно.

Електронне… лише на етапі заповнення

З огляду на те, що чинне польське законодавство не регулює електронної системи декларування, декларації подаються у паперовій формі. Щоправда, від недавнього часу завдяки порталу aplikacje.gov.pl державні посадовці можуть заповнювати свої майнові декларації в електронній формі. Але на цьому е-декларування закінчується. Заповнену форму слід роздрукувати, поставити під нею власноручний підпис і передати за призначенням у паперовій формі. Якщо така декларація не передається суб’єктові, який має повноваження щодо її аналізу, то має бути вкладена до запечатаного і відповідним чином адресованого конверту з анотацією «не відкривати» або «особисто в руки». Це пов’язано з тим, що не вся інформація, яка міститься в декларації, має відкритий характер.

Відкритість… з обмеженнями

Основоположний для майнових декларацій принцип повної відкритості найбільш широко застосовується щодо всіх категорій парламентаріїв та посадовців усіх рівнів територіального самоврядування (гміна, повіт, воєводство). У їхньому випадку надбанням гласності стає вся декларація, за винятком інформації щодо адреси проживання та місцезнаходження нерухомості. Вони доводяться до відома суспільства у формі електронного запису, доступного на сайті парламенту, маршалками Сейму (декларації депутатів Сейму і Європарламенту) та Сенату (декларації депутатів Сенату). Натомість про посадовців ОТС можна довідатися в «Бюлетені публічної інформації».

Принцип відкритості застосовується також щодо декларацій про майновий стан суддів, директорів судів та їхніх заступників, голів Вищого адміністративного та Верховного судів, а також прокурорів, судових виконавців і суддів військових судів. Виняток становлять адресні дані, інформація про місцезнаходження нерухомості, а також інформація, яка б дала можливість ідентифікувати рухоме майно. Проте, на основі заяви цих посадовців, інформація може отримати статус «закритої» і підлягати захисту, передбаченому законом про охорону конфіденційної інформації. Однак це можливо лише в «обґрунтованих ситуаціях», коли надання загального доступу до декларації могло б спричинити загрозу для декларанта чи його найближчих.

Проте є певні професійні групи, майнові декларації яких, з огляду на характер виконуваної ними роботи, не підлягають публікації. Серед них співробітники АВБ, АР, ЦАБ, СОД, СВК, СВР, ДПС, Пенітенціарної служби (ПС), ДПО, поліції, професійні військові, а також працівники Національної податкової служби. Такі дані можуть бути опубліковані лишень за їхньої письмової згоди. Виняток становлять декларації шефа ЦАБ та його заступників, керівника СОД і заступників, керівників поліції, державної пожежної та прикордонної охорони. Декларації публікуються без їхньої згоди, при цьому не оприлюднюються дата і місце народження, ідентифікаційний персональний номер, адреси місця проживання і розташування об’єктів нерухомості.

Тут варто також згадати, що закон «Про військову службу професійних військових» дає право міністру національної оборони в особливих ситуаціях опублікувати майнову декларацію професійного військового без згоди самого декларанта.

Відповідальність за двома критеріями, але різна

Законодавство передбачає два основні критерії відповідальності у сфері майнових декларацій.

Перший — подання неправдивої інформації або її приховування.

У випадку ДПС — позбавлення волі на термін до п’яти років (у випадку меншої значимості порушення — штраф, обмеження свободи чи позбавлення волі терміном до одного року).

У випадку депутатів, посадовців ОТС, ЦАБ, АВБ, АР, СОД, СВК, СВР, ПС та суддів — позбавлення волі терміном від шести місяців до восьми років.

Другий критерій — за неподання або невчасне подання декларацій.

В антикорупційному законі така ситуація описана дуже лаконічно і передбачає «службову відповідальність» без будь-якої конкретизації, що спричинило неоднорідність підходів до різних категорій декларантів, врегульованих підзаконними актами.

Наведемо кілька прикладів. 

У випадку депутатів Сейму і Сенату законом «Про виконання мандата…» передбачена відповідальність згідно з Регламентом та утримання заробітної плати до моменту подання декларації.

Якщо йдеться про регламентну відповідальність, то справу розглядає Комітет з питань депутатської етики. За результатами розгляду, в ході якого буде підтверджено порушення, комітет може прийняти три види ухвали — «звернути увагу», «зробити попередження» та «винести догану», які мають бути оприлюднені. Проте, якщо депутат складе апеляцію, то публікація ухвали зупиняється. Натомість Регламент верхньої палати парламенту передбачає розгляд такого типу справ президією Сенату на підставі висновку Комітету з питань регламенту, етики і депутатських справ. За його результатами президія може: «звернути увагу і зобов’язати до належної поведінки», «зробити попередження» та «винести догану», яка «подається до відома Сенату». Сенатор має 14 днів, з моменту отримання ухвали, аби подати апеляцію до Сенату. На пленарному засіданні може бути прийнято ухвалу про скасування рішення президії або залишення його чинним. Це нематеріальні санкції. Матеріальна санкція — це позбавлення зарплати до моменту подання декларації. Причому зарплата за період «затримки» із поданням декларації не нараховується, навіть коли депутат «виправиться».

Якщо йдеться про органи місцевого самоврядування (ОТС), то санкції відрізняються для різних категорій. Якщо виборні посадовці — депутати гмін, повітів та воєводств, війти, бургомістри, мери — невчасно подають декларації, то їх позбавляють мандатів. Не вдаючись у надмірну деталізацію опису категорій, слід сказати, що для невиборних посадовців органів ОТС передбачено: утримання зарплатні від дня порушення терміну аж до дня подання декларації, відкликання (ухвалою ради) з посади найпізніше упродовж 30 днів від дня, коли належало подати декларацію, або розірвання трудової угоди.

Депутата Європарламенту за невчасне подання декларацій позбавляють зарплати за період затримки, а от співробітника ЦАБ можуть звільнити зі служби.

Натомість законодавство не передбачає санкцій за неподання чи невчасне подання майнових декларацій у випадку суддів судів загальної юрисдикції, адміністративних і військових судів, суддів Верховного суду, працівників прокуратури, співробітників поліції, ДПС, ДПО, професійних військових.

За словами експертів, існуюче понад 25 років регулювання у сфері декларування майна високопосадовцями різних категорій є застарілими і характеризується низкою проблем правового, інтерпретаційного, ба, навіть технічного характеру, серед яких, зокрема, розпорошеність положень по великій кількості законів, існування 16 зразків формулярів декларацій, різні терміни їх подання, неповний перелік декларантів, відсутність інструкції з роз’ясненням щодо заповнення та відсутність можливості електронного декларування. Над удосконаленням системи в Польщі працюють досі.