Прокуратура для народу чи для влади?

Незважаючи на це, до сьогодні прокуратура, крім повноважень, визначених статтею 121 Конституції України, відповідно до Перехідних положень продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів (загального нагляду) та функцію попереднього слідства. Таким чином, ось уже цілих сімнадцять років, замість передбачених Основним Законом чотирьох завдань, прокуратура продовжує виконання ще двох неконституційних перехідних функцій.

З другого боку, буде неправдою констатувати, що нічого в напрямку реформування прокуратури не робилося, але ці спроби реформування прокуратури зводились лише до косметичного покращення її діяльності.

Так, у 2001 році, під час «малої судової реформи», прокуратуру було позбавлено повноважень самостійно санкціонувати арешти та обшуки, здійснювати нагляд за законністю судових рішень, порушувати дисциплінарні провадження стосовно суддів. У 2003 році прокурорів позбавили права нагляду за виконавчим провадженням, а з другої половини липня 2007 року до підслідності Міністерства внутрішніх справ України передано п’ятнадцять складів злочинів проти особи, що раніше розслідувались органами прокуратури. Здійснювались й інші спроби адаптувати прокуратуру до вимог сьогодення, наприклад, шляхом внесення фрагментарних змін і доповнень до чинного Закону про прокуратуру. Всього було внесено понад тридцять таких змін. Втім, цього було вочевидь недостатньо, щоб докорінно змінити роботу прокуратури відповідно до зобов’язань України перед ПАРЄ та Венеціанською комісією.

Крім того, у Верховній Раді України було зареєстровано низку законопроектів щодо більш радикального оновлення законодавчої бази діяльності прокуратури. Однак всі ці законодавчі ініціативи, за висновками європейських експертів, були визнані такими, що не мають на меті реформування існуючої системи прокуратури, яку Україна успадкувала з радянських часів. З огляду на це, Венеціанська комісія неодноразово зазначала, що прокуратура залишається потужним інститутом, функції якої значно перевищують обсяг функцій, виконуваних прокурором у демократичній правовій державі.

Серед зарубіжних країн, де функції прокуратури повністю або значною мірою збігаються з сьогоднішніми функціями прокуратури України, можна назвати Білорусь, Російську Федерацію, Казахстан, Корею, Киргизстан, Китай, Кубу.

Важливим кроком стало внесення до Верховної Ради України шостого скликання проекту закону «Про прокуратуру», реєстр. №2491 від 16.05.2008 р. за ініціативою народних депутатів України В. Швеця, Ю. Прокопчука, В. Сівковича.

Цей законопроект Верховною Радою України шостого скликання 14 квітня 2009 року було прийнято у першому читанні за основу (Постанова Верховної Ради України № 1252-VІ). Цією ж постановою Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності доручено доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень та пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи і внести його на розгляд парламенту в другому читанні.

У Верховній Раді України сьомого скликання цей законопроект, як перехідний з попереднього скликання, зареєстровано під реєстр. №0886.

Зазначений законопроект оцінений органами державної влади та науковими установами як такий, що відповідає курсу України на євроінтеграцію та міжнародним стандартам діяльності органів прокуратури.

Зокрема, таку позицію висловили Міністерство юстиції України, Служба безпеки України, Академія адвокатури України, Міністерство внутрішніх справ, Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ та інші.

Також законопроект повною мірою узгоджується з резолюціями ПАРЄ №1244 (2001) «Виконання обов’язків і зобов’язань, взятих Україною при вступі до Організації», № 1466 (2005) «Про виконання обов’язків та зобов’язань України», № 1549 (2007) «Функціонування демократичних інституцій в Україні».

Законопроект містить комплекс нормативних положень, які визначають правовий статус та порядок організації та діяльності прокуратури, її працівників, повноваження прокурорів різних рівнів, правову природу актів прокурора, правове та фінансове забезпечення діяльності прокуратури, що повною мірою узгоджується із завданням прокуратури у контексті забезпечення захисту від протиправних посягань на суспільний та державний лад, на права і свободи людини і громадянина.

Так, зокрема, законопроектом передбачено: 1) повну реорганізацію системи прокуратури: пропонується створення окружних та регіональних прокуратур, відтак, досудове розслідування у всіх кримінальних провадженнях з метою забезпечення конституційного принципу рівності усіх перед Законом стане предметом відання окружних прокуратур; 2) регіональні прокуратури будуть відповідальними тільки за представлення інтересів держави в апеляційних судах, а Генеральна прокуратура — у касаційних судах і Верховному Суді України; 3) основним завданням прокурорів стане процесуальне керівництво досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення в суді, а також представлення інтересів держави і окремих категорій фізичних осіб у суді; 4) встановлення чіткої підстави для відповідальності прокурора, відкриту і змагальну дисциплінарну процедуру, що здійснюватиметься новою інституцією — Дисциплінарною комісією суддів і прокурорів; 5) зайняття посади прокурора, призначення на посаду в іншу прокуратуру, у тому числі на посаду Генерального прокурора України, здійснюватиметься у відкритий спосіб і виключно на конкурсних засадах за участю новоствореного державного органу — Кваліфікаційної комісії суддів і прокурорів, що має бути створена на основі реорганізації нинішньої Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, створення системи прокурорського самоврядування, складовими частинами якого є: збори прокурорів кожної прокуратури, Рада прокурорів України, всеукраїнські конференції працівників прокуратури.

Безумовно, підготовлений Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності до другого читання законопроект не дає відповідей на всі запитання, що виникають у процесі комплексних реформ правоохоронної системи і прокуратури зокрема, але, безумовно, є кроком у правильному напрямку.

Також свій варіант законопроекту про прокуратуру підготувала і робоча група адміністрації Президента України. За результатами аналізу нової редакції законопроекту про прокуратуру, підготовлену цією робочою групою і направлену 2 серпня цього року до Венеціанської комісії, слід зазначити на подібність його окремих положень із законопроектом №0886 в частині визначення функцій та системи прокуратури, засад її діяльності, повноважень прокурорів, їх права та обов’язки, питань, що стосуються здійснення прокурорського самоврядування. Загалом, основою президентського законопроекту «Про прокуратуру» слугує проект, підготовлений Комітетом.

Оскільки саме президентський варіант цього законопроекту направлено до Венеціанської комісії і з огляду на обмежений термін часу для його прийняття Верховною Радою України, пропоную у цій статті зупинитись на аналізі окремих положень президентського проекту.

Поряд з позитивними сторонами у законопроекті, розробленому робочою групою, свідомо закладені непомітні, на перший погляд, глибинні правові механізми, що характеризують цей законопроект як європейський, прогресивний, а насправді, за своєю суттю та змістом зберігають прокуратуру радянського типу.

На це, зокрема, звернули увагу члени Венеціанської комісії на спільній робочій зустрічі з членами нашого Комітету, що відбулась 6 вересня 2013 року.

Занепокоєння учасників зустрічі викликали такі положення законопроекту.

На переконання членів Венеціанської комісії, положення статті 14 проекту, якими Генеральному прокурору пропонується надати право визначати кількісний склад та структуру органів прокуратури, не узгоджується з приписами, закладеними у Конституції України (пункт 22 частини першої статті 85), згідно з якими чисельність та структуру правоохоронного і військового сектору держави затверджує Верховна Рада України. У контексті реформування системи кримінальної юстиції України запровадження такого принципу й щодо формування органів прокуратури є одним із важливих шляхів парламентського контролю за їх діяльністю. Тому, на думку членів комісії, чисельність та структура прокуратури також повинна затверджуватись Верховною Радою України, про що слід внести відповідні зміни до зазначеної статті проекту.

Крім того, право Генерального прокурора України визначати кількісний склад та структуру органів прокуратури є дієвим інструментом внутрішньовідомчої боротьби за впливи та боротьби з тими, хто не готовий беззаперечно виконувати часом не законні вказівки керівництва через постійні реорганізації та реформування, що чітко простежується в останні роки на прикладі Генеральної прокуратури України і, безумовно, не сприяють ефективній роботі.

Найважливішим питанням є порядок призначення на посаду Генерального прокурора України та звільнення його з посади. У проекті пропонується закріпити норму щодо права Президента за згодою парламенту призначати на посаду Генерального прокурора, водночас для звільнення його з посади Президенту така згода не потрібна, він може звільнити його з посади в будь-який час на власний розсуд, не цікавлячись думкою Верховної Ради України. Таким чином, за умови прийняття цього проекту як Закону буде отримано «ручного», повністю залежного від інституту Президента прокурора.

Цього не можна допустити, оскільки йдеться про гарантії безпеки суспільства, умови захисту прав і свобод людини і громадянина, і взагалі, про демократію в Україні.

Ключовою має бути теза про те, що для звільнення Генерального прокурора з посади також необхідна має бути згода Верховної Ради України, найкраще, коли за це рішення повинні проголосувати не менше як 300 народних депутатів України. Безумовно, це потребує внесення змін до Конституції України.

З огляду на вимоги частини другої статті 122 Основного Закону України про те, що строк повноважень Генерального прокурора України становить 5 років, можна запропонувати інший правовий механізм для вирішення винятково важливого питання незалежності Генерального прокурора України, а відтак і незалежності прокуратури в цілому через визначення вичерпного переліку підстав для звільнення Генерального прокурора України Президентом України, до закінчення конституційного терміну повноважень.

Особливої уваги заслуговують статті 17 та 24 законопроекту. Про це, зокрема, наголосив секретар Венеціанської комісії Томас Маркерт. Його стурбованість викликало те, що у статті 17, якою визначається підпорядкування прокурорів та виконання ними наказів, закладені імперативні норми щодо права прокурорів вищого рівня видавати накази та надавати вказівки, як письмові, так і усні, прокурорам нижчого рівня, які є обов’язковими до виконання.

Що стосується таких вказівок Генерального прокурора України прокурорам нижчого рівня, то законодавець взагалі не ставить законність головною умовою їх надання, що за певних обставин може призвести до беззаконня та деспотизму з боку Генерального прокурора.

Взагалі, положення цієї статті проекту виписані таким чином, що буде нівельована будь-яка процесуальна незалежність прокурора нижчого рівня перед прокурором вищого рівня. Тому положення цієї статті підлягають суттєвому доопрацюванню через призму надання місцевим прокурорам процесуальної незалежності та здійснення контролю за діяльністю прокурорів громадськими інституціями в межах їх повноважень.

У запропонованій редакції статті 24 найбільш яскраво відображено намагання зберегти риси так званого загального нагляду прокуратури.

Особливо це стосується питання здійснення представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді. Тут прокурора пропонується озброїти усім арсеналом загального нагляду ще до початку захисту цих інтересів у суді, надавши йому право безперешкодно входити у приміщення органів державної влади; витребовувати за письмовим запитом документи та матеріали органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також мати безоплатний доступ до їх інформаційних баз даних; ініціювати проведення різноманітних перевірок чи ревізій органів державної влади та органів місцевого самоврядування і отримувати відповідні пояснення тощо.

Таким чином, прокурор отримає суттєві необґрунтовані преференції, ніж будь-яка інша сторона майбутнього провадження.

Крім того, прокурору пропонується надати право примусового захисту юридичної особи публічного права, видавати такі акти реагування, як застереження, що є рисою загального нагляду, без суду встановлювати факти невідповідності підзаконних нормативно-правових актів законам, що не узгоджується з Конституцією України.

Треба констатувати, що практична реалізація цієї статті у запропонованій редакції зведе нанівець принцип рівності сторін (наприклад, з адвокатом) у судовому процесі.

Ці небезпечні чинники посилені відсутністю у законопроекті положень про автоматичний розподіл справ між прокурорами, як того вимагають європейські стандарти, які гарантують неупереджений розподіл справ між прокурорами.

Підхід, запропонований в проекті закону, не є системним, зокрема, не дає відповіді на запитання, чи позбавлення прокуратури функції загального нагляду, а в результаті позбавлення фізичних та юридичних осіб часто ефективного, оперативного та безплатного способу поновлення своїх порушених прав через засоби прокурорського реагування, — буде повною мірою компенсовано іншими механізмами захисту прав і свобод громадян, зокрема через суд, доступ до якого, у зв’язку з тотальною бідністю населення, є обмеженим, чи виконання Уповноваженим з прав людини Верховної Ради України функції національного превентивного механізму, можливості якого, незважаючи на «національний статус», є недостатніми.

За результатами обговорення проекту військовослужбовцями Збройних Сил, Служби безпеки, працівниками органів внутрішніх справ висловлюються обурення, а також справедливі зауваження членів Венеціанської комісії щодо редакції статті 86 проекту, що визначає заробітну плату прокурора. Зокрема, це стосується надбавок за класний чин прокурора. Згідно з проектом класні чини прокурорів пропонується прирівняти до військових звань. Так, юрист 3-го класу, що відповідатиме військовому званню лейтенант, за класний чин отримуватиме 770 грн., тоді як лейтенант за військове звання сьогодні отримує 120 грн. Різниця між армійським званням полковник і старшим радником юстиції у геометричній прогресії ще більша і становитиме 2—3 тис. грн., а різниця між званням генерал-майор і державним радником юстиції 3-го класу взагалі становитиме більш як у десять разів, що є неприпустимим, оскільки суперечить положенням Конституції та законодавству України щодо рівності усіх перед Законом, соціальній справедливості, конституційним принципам функціонування державної служби в нашій державі.

Взагалі, як зазначили члени Венеціанської комісії, не можна допустити того, щоб класні чини прокурорів були прирівняні до військових звань, оскільки це надає прокуратурі воєнізованого забарвлення, що є вкрай неприйнятним, оскільки не відповідає меті її реформування. Найбільш прийнятним рішенням було б прирівняти класні чини прокурорів до рангів державних службовців, що відповідатиме європейським стандартам, перетворенню прокуратури на цивільний державний орган, а відтак, меті її реформування.

Також проектом пропонується запровадити право прокурорів на пенсію за вислугу років незалежно від віку за наявності у них загального стажу 20 і більше років. Так, згідно з проектом, прокурору достатньо мати лише 15 років спеціального стажу та 10 років загального стажу на отримання прокурорської пенсії. Відтак, прокурор матиме право отримувати пенсію не за віком, а за вислугою років, до того ж досить незначною, і така пенсія у десять, а то і більше разів перевищуватиме мінімальні пенсії за віком, які отримують мільйони українців. Прокурори, у разі прийняття такої редакції, отримають можливість не тільки отримувати такі пенсії, а і далі працювати на прокурорських посадах до досягнення ними 70-річного віку. Тому члени Венеціанської комісії зауважили, що практична реалізація цього положення гальмуватиме прихід на прокурорські посади в Україні молодих юристів, оскільки, на своїх часто захищених зв’язками високих посадах перебуватимуть до 70 років нинішні прокурори.

Окремо слід зазначити те, що практична реалізація цих положень законопроекту не тільки призведе до ще більшої диспропорції у грошовому та пенсійному забезпеченні між різними категоріями державних службовців, а й стане наслідком значних витрат державного бюджету України.

Те, що реалізація законопроекту потребуватиме значних видатків з державного бюджету, також яскраво можна продемонструвати на прикладі майбутньої діяльності Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та кваліфікаційно-дисциплінарних комісій прокурорів, які пропонується створити у кожній області, і які практично дублюють функції між собою. На прикладі діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів, яка без створення регіональних відділень справляється зі своєю роботою, є необґрунтованою необхідність у створенні регіональних кваліфікаційно-дисциплінарних комісій прокурорів, запропонованих у проекті. Тим більше, що фінансування їх діяльності, як і інших органів прокурорського самоврядування, секретаріатів цих органів, проектом пропонується здійснювати з державного бюджету.

Якщо дуже коротко, то право кваліфікаційно-дисциплінарних комісій прокурорів, які пропонується створити в результаті реалізації цієї ідеї, розглядати питання про притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, це не що інше, як заставити «браконьєрів боротися з браконьєрами», а головним результатом діяльності цих комісій щодо відбору кандидатів та проведення іспитів для осіб, що хочуть працювати в органах прокуратури, однозначно приведе до того, що прокурором може стати лише син чи донька прокурора. В підсумку це призведе до закріплення вже на законодавчому рівні «української касти недоторканних».

У перехідних положеннях проекту закладено новий, небачений до цього часу, ручний механізм набрання чинності закону, тобто не через рік чи два після його прийняття, а через три місяці після оголошення Вищою спеціалізованою дисциплінарною комісією прокурорів України і Радою прокурорів України про готовність розпочати свою діяльність, про що повинно бути опубліковано в газеті «Голос України». Сьогоднішня практика державного будівництва України свідчить, що їх створення може затягнутися на довгі роки. Тобто розробниками законопроекту пропонується набрання ним чинності поставити у залежність від волі органів, які згідно з цим законопроектом мають бути колись створені.

І, наостанок, що стосується виборів дисциплінарних комісій та органів прокурорського самоврядування. З цього питання члени Венеціанської комісії вважають, порядок висунення кандидатів та порядок персонального голосування стосовно їх членства повинен бути таємним, а не відкритим, як те пропонується проектом. Таємність голосування забезпечить об’єктивність оцінки діяльності того чи іншого кандидата, а тому дозволить формувати ці органи якісним та професійним прокурорським складом, а вочевидь, відкритість голосування у цій ситуації дозволятиме керівництву прокуратури здійснювати контроль та впливати на нього.

Завданням проекту повинно бути перетворення прокуратури з репресивного органу на орган захисту законних прав фізичних і юридичних осіб, а цього можна досягти лише запровадивши дієвий цивільний контроль над нею. Водночас розробники проекту намагаються зробити прокуратуру закритою від суспільства. Такий висновок випливає за результатами аналізу статті 6 проекту, відповідно до якої пропонується законодавчо надати можливість Генеральному прокурору України самоусунутись від надання звіту Верховній Раді України про діяльність прокуратури, водночас, закріпивши норму про те, що інформування про таку діяльність не менше одного разу на рік може здійснювати Генеральна прокуратура (мабуть, в особі заступника Генерального прокурора, керівника прес-служби або через надання депутатам довідок). Про періодичність інформування Генеральною прокуратурою суспільства у проекті взагалі нічого не йдеться.

Відтак, у статті 6 слід чітко наголосити на тому, що Генеральний прокурор не менше одного разу на рік на черговій парламентській сесії повинен звітувати перед парламентом про стан законності і правопорядку у державі. Адже, відповідно до положень пункту 1 частини першої статті 9 законопроекту, саме Генеральний прокурор України представляє прокуратуру як орган державної влади у зносинах з іншими органами державної влади. Загальновідомо, що відповідно до положень статті 6 Конституції України державна влада України здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Цікаво дізнатися, до якої гілки влади автори законопроекту намагаються віднести прокуратуру, відповідно до пункту 1 частини першої статті 9 законопроекту, де вказано, що прокуратура є органом державної влади?

Це лише невелика частка зауважень до законопроекту, в тому числі, висловлена членами Венеціанської комісії, на жаль, всі вони не помістяться у рамки однієї статті.

Тому слід констатувати, що доопрацювання законопроекту про прокуратуру в контексті висловлених до нього зауважень і пропозицій потребує кропіткої, системної, фахової роботи, результатом якої повинен стати дієвий імпульс європейському реформуванню української прокуратури, а відтак, усієї правоохоронної системи нашої держави. Метою такого реформування має стати впевненість громадянина України в тому, що його права будуть належним чином захищені.