Роман Магута: «Контроль — найважливіший елемент управління у сфері державних фінансів»

— Передусім таким рішенням Верховна Рада показала українському суспільству вміння шукати компроміс у парламенті між різними політичними силами. Адже суть поправки — це суттєве зміцнення контролю за коштами державного бюджету, які належать усім громадянам. І тому держава повинна знаходити оптимальні механізми контролю за рухом кожної народної копійки. Ось тому й переміг компроміс у Верховній Раді кількістю у 380 голосів.

Як єдиний незалежний конституційний орган фінансового контролю в Україні, Рахункова палата від імені Верховної Ради мала право контролю виключно тієї частини державного бюджету, яка витрачається, тобто видатки на різні соціальні та економічні потреби.

А що практично відбувається з формуванням бюджету, чи всі кошти потрапляють до державної казни? Останнім часом це було табу як для органу контролю, так і парламенту.

Тож необхідність розширення горизонтів контролю за доходами продиктована міжнародними вимогами. В усьому світі триває вдосконалення системи контролю державних ресурсів у взаємопов’язаному форматі «доходи-видатки».

Підкреслю, Рахункова палата була єдиним не тільки в Європі, а й світі вищим органом фінансового контролю, який не контролював бюджетний процес у повному обсязі. І це потрібно було виправити на законодавчому рівні, з огляду на міжнародний авторитет нашої держави, Рахункової палати зокрема, а також виходячи з прагнення України поглиблювати демократичні процеси та інтегруватися у Європейське співтовариство.

— Дякую. Ви зробили правильний наголос. Від таких конституційних змін виграють усі члени суспільства. Головне — вони матимуть право отримувати повну та об’єктивну інформацію про державні доходи і витрати. Це, до речі, гарантує стаття 67 Конституції України: громадяни мають право знати, наскільки законно й ефективно витрачаються сплачені ними та всіма підприємствами податки.

У повсякденному житті кожен із нас, перш ніж витрачати гроші, підраховує, скільки їх у гаманці, або, як зараз заведено, — на електронній картці. А державі тим паче необхідно знати свій фінансовий баланс і оцінювати, чи повною мірою нараховані, сплачені та ефективно використані фінансові ресурси.

Ми маємо розуміти, що контроль — найважливіший елемент управління у сфері державних фінансів. І прийняття змін до статті 98 Конституції України дасть можливість зробити державний контроль повноцінним, таким, що поширюється на весь бюджетний процес.

— Питання непросте. Адже ви розумієте, що фінансовий стан залежить не лише від контролю за бюджетними ресурсами, а передусім від ефективної роботи всіх складових економічної системи держави.

З упевненістю скажу: контроль за доходами суттєво поліпшить механізм пошуку додаткових джерел поповнення бюджету і спрямування їх на соціальні потреби суспільства та інноваційний розвиток.

Повірте, резерви і додаткові джерела є, їх необхідно лише професійно знаходити, а весь державний механізм спрямовувати на їх ефективне і законне використання. Такими правами, по суті, Конституція і наділила Рахункову палату.

— Повноваження з контролю за доходною частиною державного бюджету не є новими.

Нагадаю, у 2004 році парламент уже вносив зміни до ст. 98 Конституції України. Тож Рахункова палата вже контролювала доходи у 2006—2010 роках. Проте в ході політичної реформи 2010 року така функція була втрачена.

Ось кілька цифр за результатами контролю Рахункової палати за доходами держбюджету в період з 2006-го до 2010 року: аудитори виявили упущені резерви внаслідок недоліків адміністрування доходів на загальну суму в 42,6 млрд. грн., у тому числі в 2010 році — на 21,5 млрд. гривень. А цих грошей вкрай не вистачало для задоволення потреб громадян країни (для пенсій, зарплат, грошових компенсацій, державних капітальних вкладень тощо).

— Про це не має й мови. Це помилкове уявлення. Я хочу повернути вас у 2006—2010 роки, коли Рахункова палата контролювала доходи. І запитати: хтось чув чи скаржився на те, що наші аудитори перевіряли будь-яке приватне підприємство, банк, чи бізнес-угрупування як платника податків, при тому, що вони не мали бюджетного фінансування?

У Рахункової палати на цей предмет є чіткі законодавчі обмеження. Зверніть увагу на зміст статті 16 чинного закону «Про Рахункову палату», де визначена сфера застосування наших повноважень. Це Верховна Рада, органи виконавчої влади, Національний банк, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна та інші державні органи.

Рахункова палата має право контролювати також місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, підприємства, банки, фонди та інші недержавні організації лише в тій частині їхньої діяльності, яка стосується використання коштів державного бюджету (різних видів фінансування, позик, допомог, інвестицій, державних кредитів).

— Будь-які зміни насторожують, і це цілком природно. Кожний по-своєму трактує бачення тих чи інших подій, і це також логічно. Однак висновки щодо діяльності державних органів, їх статусу, повноважень, їх взаємовідносин у суспільстві, а тим більше їхні роль і значення — повинні насамперед ґрунтуватися на знаннях законів, досвіді та практиці. І суб’єктивні, а тим паче упереджені міркування в таких випадках дуже небезпечні.

Що маю на увазі? В переважній більшості країн, що розвиваються за демократичними принципами, рахункові палати або вищі інститути фінансового контролю ніколи не були і не є апаратами тиску, інструментами покарання або органами, що здійснюють фіскальні заходи. Рахункові палати як установи зовнішнього незалежного фінансового контролю за своєю суттю та нормативною базою наділені повноваженнями виявляти причини, що породжують факти порушень, втрат, неефективного чи незаконного використання коштів державного бюджету, здійснюють аналіз, експертизу всієї нормативної бази на відповідність чинному законодавству і, передусім, законів у бюджетній сфері. Рахункові палати покликані знаходити і викривати зловживання, вносити рекомендації уряду, парламенту, Президенту держави щодо шляхів усунення причин правопорушень, а вжиття заходів до порушників — це справа абсолютно інших органів.

Дивно, що на сторінках друкованих видань, в електронних новинах, у виступах політиків та експертів звучать прогнози і так би мовити «політичні пророцтва», мовляв, отримавши функцію контролю за доходами до держбюджету, Рахункова палата вступає у формат необмеженої діяльності, нібито їй буде дозволено все, а каток тиску на платників податків ще більше зміцниться. Рахункову палату намагаються вималювати в образі так званого фінансового «монстра», якому дозволено все і вся.

Зазначу відверто для всіх, хто свідомо блефує, захищаючи передусім власні бізнесові інтереси, — це повний абсурд! Рахункова палата не займається і не займатиметься контролем за діяльністю приватних підприємств та сфери недержавної власності, а тим паче заглядати у кишені простих платників податків. Цим у нашій країні є кому займатися. 

Наша установа отримала цілком цивілізовані права і функції, які діють уже давно в інших країнах світу, де процес контролю за доходами і видатками є прозорим і єдиним — знаходиться в одних аудиторських руках. Саме зміною статті 98 Конституції Президент України, Парламент України привели у відповідність до міжнародних стандартів норми вітчизняного законодавства.

Ну а щоб заспокоїти тих, хто занадто турбується про долю всіх платників податків, упередити хвилювання аналітиків і експертів та довести, що їхні побоювання абсолютно марні, нагадаю: існує стала практика у законотворенні. Після прийняття змін до Конституції України відбувається тривалий процес розробки і вдосконалення спеціальних законів, у нашому випадку — Закону України «Про Рахункову палату». Тож законодавець (Верховна Рада України) з його широким представництвом більшості й опозиції ретельно обговорюватиме кожну законодавчу зміну, і ті ризики посилення тиску фінансового контролю, про які говорять окремі фахівці, будуть елементарно усунені, позаяк вони передчасні й абсолютно безпідставні.

— Я вже наголошував на тому, що проведення контролю за виконанням як дохідної, так і видаткової частин державного бюджету є вимогою основоположних міжнародних документів у сфері контролю державних фінансів.

Це Лімська декларація керівних принципів аудита державних фінансів, яка була ухвалена ІX Конгресом ІNTOSAІ ще 1977 року, та Мексиканська декларація незалежності вищих органів фінансового контролю, прийнята 2007 року.

Ці документи мають міжнародний статус і передбачають надання права вищим органам фінансового контролю, яким в Україні є Рахункова палата, здійснювати контроль за доходами та видатками.

Парламенти зарубіжних країн наділяють контролюючі органи правами контролю доходів-витрат. Повторюю: це усталена світова практика.

Зокрема, стаття 20 Лімської декларації визначає, що вищий орган фінансового контролю повинен мати повноваження щодо максимально широкого аудита надходження податків. Аудит за надходженнями податків — це, передусім, аудит законності та правильності.

Перевіряючи дотримання податкового законодавства, вищий контролюючий орган повинен також оцінювати економічну ефективність та організацію системи адміністрування податків. А це, підкреслю, безпосередня функція податківців.

Крім того, як передбачено статтею 20 Лімської декларації, вищий орган фінансового контролю має контролювати виконання плану надходження доходів і, якщо це необхідно, мати право вносити пропозиції з удосконалення відповідного законодавства.

Від себе додам, що при цьому йдеться зовсім не про посилення податкового навантаження, а про дотримання принципів оподаткування — соціальної справедливості, рівномірності, нейтральності, економічності, прозорості.

Щоб не було так, що один платить податки, а інший — ні.

— Ви абсолютно правильно зрозуміли суть питання. І саме він підтверджується, знову ж таки, нашими діями у 2006—2010 роках. Зокрема, під час здійснення повноважень з контролю доходів Рахунковою палатою було проведено близько 35 контрольно-аналітичних заходів у частині:

— аналізу ефективності діючої податкової та митної систем;

— ефективності адміністрування податковими органами доходів державного бюджету;

— економічної обґрунтованості законодавства з надання пільг;

— повноти зарахування органами казначейства на єдиний казначейський рахунок податків та неподаткових платежів;

— справедливості та обґрунтованості діючої системи відстрочення і розстрочення податкових зобов’язань;

— правомірності підходів до списання податкового боргу та оцінки втрат бюджету.

Як бачите, у цьому перелікові й натяку немає на перевірки бізнесових структур. А напроти, чітко простежується, що об’єктом контролю є механізми реалізації політики доходів на макрорівні.

— Гадаю, найкраще це продемонструє структура виявлених основних порушень, що були допущені профільними органами, які перевірялися Рахунковою палатою. Це:

— недонадходження податків та зборів унаслідок звуження податкової бази та неоптимального адміністрування податків. До речі, на це порушення припадає понад 50 відсотків від усіх виявлених порушень під час контролю доходів;

— неналежний контроль податкових та митних органів — понад 35 відсотків;

— прийняття необґрунтованих управлінських рішень — понад 11 відсотків;

— неузгодженість нормативно-правового забезпечення — близько 4 відсотків.

До речі, ці дані є в річних звітах Рахункової палати.

Як бачимо, аудитори Рахункової палати застосовують комплексний макроекономічний підхід до організації перевірок та аналізу результатів діяльності органів державної влади, що мають безпосереднє функціональне відношення до формування доходів бюджету та напрямів їх використання.

За результатами контрольних заходів аудитори надали свої аргументовані пропозиції з удосконалення системи формування доходів бюджету, внесення змін до податкового та митного законодавства.

— Так, було поставлено завдання: сформулювати, за якими саме напрямами мають розвиватися системи державного фінансового контролю. Провівши чимало консультацій з науковцями, експертами, практиками, я впевнився, що це питання належить вирішувати на основі формування єдиної системи державного фінансового контролю, яка ґрунтуватиметься на узгодженій діяльності органів зовнішнього і внутрішнього контролю (Рахункової палати, Державної фінансової інспекції, контрольних структур міністерств), на чіткій правовій базі.

Абсолютно логічно, щоб у державі була єдина система державного фінансового контролю, оскільки економічний простір країни — єдиний. Так само загальними для всіх є принципи бюджетного устрою і бюджетного процесу.

Тут необхідно послатися на міжнародний досвід. Сучасна система державного фінансового контролю, за стандартами ЄС, ґрунтується на принципах гармонізації внутрішнього і зовнішнього контролю, чіткому розмежуванні функцій і повноважень парламентських та урядових контрольних органів.

І ці міжнародні вимоги треба врахувати під час розроблення концепцій управління державними фінансами, організації державного аудита та подальшого розвитку фінансового контролю. Робота над цими питаннями нині триває. І з її результатами ми читачів обов’язково ознайомимо.

— Чи потребує перегляду та вдосконалення механізм взаємодії Рахункової палати з органами державної влади та іншими контрольними органами?

— Сучасна система державного фінансового контролю, на жаль, недостатньо ефективна, надмірно розгалужена, здебільшого спрямована на фіскальні заходи.

Наше ж завдання — сприяти розвиткові вітчизняної економіки, пошуку резервів удосконалення виробничої інфраструктури, промислового потенціалу та поповнення державного і місцевих бюджетів.

Для цього в Україні має запрацювати єдина система фінансового контролю як цілісна система управління потоками державних фінансів.

І останнє. Незалежний фінансовий контроль сприятиме тому, що нарешті вдасться забезпечити єдиний підхід у реалізації засад бюджетної політики у формуванні та використанні коштів бюджету.

— Перед нами постає завдання розробити нову редакцію закону «Про Рахункову палату». Закон має унормувати статус Рахункової палати як вищого органу зовнішнього аудита, а також деталізувати сферу розширення її повноважень з контролю за доходами.

Крім того, мають бути законодавчо визначені питання використання державної власності, аудита державних підприємств та інші важливі питання.

Вважаємо, що необхідно також надати Рахунковій палаті відповідні повноваження в частині застосування заходів впливу до порушників бюджетного процесу. Ми розуміємо, що це питання є досить полемічним, дискусійним і потребує ретельного підходу.

— Рахункова палата напрацювала чималий досвід роботи, в тому числі і на міжнародному рівні. Ми є активними членами ЄВРОСАІ та ІНТОСАІ (Європейської та Світової організацій вищих органів фінансового контролю). Очолюємо спеціальну групу ЄВРОСАІ з аудита коштів, виділених на попередження та ліквідацію наслідків катастроф.

Рахункова плата як член зазначених міжнародних організацій не лише використовує міжнародний досвід, а й поширює власний у відповідності до центрального принципу ІNTOSAІ «Спільний досвід — на користь усім».

У 2013 році завершилися повноваження Рахункової палати як зовнішнього аудитора ОБСЄ, які вона виконувала упродовж чотирьох років. Протягом останнього року наші фахівці провели шість аудитів фінансової звітності ОБСЄ та її підрозділів. Робота українських аудиторів була одностайно схвалена та отримала високу оцінку членів Постійної Ради ОБСЄ, а також місії США при ОБСЄ.

Генеральний директор Організації з безпеки та співробітництва в Європі Ламберто Дзаньєр надіслав листа Президенту України Віктору Януковичу, в якому від імені секретаріату ОБСЄ висловив вдячність Рахунковій палаті України за високоякісну роботу протягом останніх чотирьох років на посаді Зовнішнього аудитора Організації та за ґрунтовність підготовлених звітів.