Конституційна реформа в Україні: історія, сучасний стан та перспективи

У квітні цього ж року Верховна Рада України внесла до порядку денного пленарних засідань питання обговорення проекту Конституції України та почала його розгляд у першому читанні. У цьому зв’язку вже 19 квітня 1996 року було прийнято рішення про необхідність утворення Тимчасової спеціальної комісії з доопрацювання проекту Основного Закону. А 28 травня 1996-го проект Основного Закону в редакції Тимчасової спеціальної комісії було опубліковано в «Голосі України», розпочалися його розгляд та активне обговорення, а 4 червня проект Конституції прийнято в першому читанні. Про надзвичайно високий інтерес до проекту Конституції свідчить той факт, що до прийняття в першому читанні на проект надійшло 1932 пропозиції і зауваження, майже 50 відсотків з яких від науковців.

19 червня 1996 року розпочалося друге читання. З метою прискорення обговорення і постатейного голосування Верховна Рада України утворила робочі групи для доопрацювання статей із проблем мови, символіки, власності, організації влади і Автономної Республіки Крим.

Безсумнівно, ніч з 27 на 28 червня 1996 року була наповнена драматичними подіями, про які докладно розповів на прес-конференції 1 липня тодішній Голова Верховної Ради Олександр Мороз. О 9-й годині 20 хвилин ранку 28 червня Конституцію України кваліфікованою більшістю голосів (315 депутатів) було прийнято. Безперечно, в цей момент і було закладено передумови на доопрацювання, зміни і реформування.

Ще при прийнятті Конституції України переважній більшості та майже всім учасникам цього процесу було зрозуміло, що буде необхідне внесення доповнень та й належне редагування її тексту. Так, наприклад, на відміну від попередніх проектів, у чинній Конституції України не визначено як джерело конституційного права конституційний закон, чим допускалась тотожність між Конституцією і конституційним законодавством. Однак, незважаючи на можливість і необхідність внесення змін до Конституції України, в умовах набрання нею чинності, було здійснено реалізацію її основних положень, що сприяло утвердженню демократії та верховенства права в нашій державі.

Зазначу, що і тоді, і сьогодні прийняття Конституції незалежною Українською державою вбачається найважливішим етапом вітчизняного державного будівництва, але в жодному разі не завершенням конституційної реформи в Україні. Про це, зокрема, свідчить і перманентне вдосконалення Основного Закону в 1996—2013 роках.

Вочевидь, першою реальною спробою оновлення Конституції України став всеукраїнський референдум за народною ініціативою, проголошений Президентом України 15 січня 2000 року. На цей референдум було запропоновано винести шість питань, два з яких Конституційний Суд України визнав неконституційними: про недовіру Верховній Раді України та, у зв’язку з цим, доповнення до Конституції України про висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дало б підстави Президентові України для розпуску парламенту, і про прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі.

Своєю чергою Комісія ПАРЄ «За демократію через право» (Венеціанська комісія) не тільки підтримала рішення Конституційного Суду України, а й висловила сумнів стосовно правових підстав проведення референдуму на цій стадії реформування Конституції України і, головне, щодо збереження балансу повноважень між Президентом і парламентом у результаті проведення референдуму. Тому закономірно, що Указом Президента від 29 березня 2000 року ці питання було вилучено із бюлетеню для голосування.

Чотири питання, що залишилися для винесення на референдум — це: 1) про дострокове припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України, якщо протягом місяця не сформована постійно діюча парламентська більшість. Не секрет, що ця норма є стримуючим важелем сьогодення в роботі парламенту; 2) про обмеження депутатської недоторканності; 3) про зменшення загальної чисельності народних депутатів; 4) про формування двопалатного парламенту, — з різних причин не реалізовано, хоча загалом вони одержали підтримку понад 70 відсотків громадян, з одного боку. З другого боку, згадані відповіді на питання практично не визначали майбутній зміст відповідного закону про внесення змін до Конституції України, а лише констатували позицію громадян. «Лише... суспільна думка українців», —  на чому наголошував після проведення референдуму в 2000 році тодішній Президент України Леонід Кучма.

Розглядаючи цей етап конституційної реформи, не можна не згадати Указ Президента України «Про внесення на всенародне обговорення проекту закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 6 березня 2003 року, найбільш істотними положеннями якого були: 1) запровадження в Україні двопалатного парламенту та визнання верхньої палати виразником інтересів регіонів; 2) зменшення кількості народних депутатів; 3) пряме прийняття найбільш важливих законів всенародним референдумом; 4) прийняття законів України «Про Верховну Раду України», «Про Регламент Верховної Ради України», «Про тимчасові спеціальні, тимчасові слідчі та спеціальну тимчасову слідчу комісію», «Про депутатські фракції», «Про парламентську більшість», «Про парламентську опозицію»; 5) анулювання абсолютної депутатської недоторканності та встановлення реальної відповідальності народних депутатів; 6) запровадження інституту народної законодавчої ініціативи відповідно до якого певна кількість громадян України мали б право ініціювати прийняття чи припинення дії закону; 7) спрощення процедури проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою і т. д.

Як відомо, 8 грудня 2004 року було прийнято Закон України №2222-ІV «Про внесення змін до Конституції України», головні положення якого набрали чинності 1 січня 2006 року. Цей закон вніс суттєві зміни щодо перерозподілу повноважень між Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України, а також щодо переходу до найбільш поширеної в демократичних країнах Європи парламентсько-президентської республіки. Хоча зміст статті 5 Конституції (як і інших із Розділу І Конституції України) не змінився.

Не можна оминути увагою і Рішення Конституційного Суду України «У справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-ІV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України)» від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 р. відповідно до якої Конституційний Суд України вирішив, що «Згідно з частиною другою статті 70 Закону України «Про Конституційний Суд України» покласти на органи державної влади обов’язок щодо невідкладного виконання цього Рішення стосовно приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 року в редакції, що існувала до внесення змін Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-ІV.

Безперечно, не можна не згадати Закон України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», попередньо схвалений Верховною Радою України 19 листопада 2010 року, від 1 лютого 2011 року, №2952-VІ, згідно з яким строк повноважень народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів було визначено у п’ять років та встановлено, що чергові вибори до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень, чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю березня п’ятого року повноважень, у зв’язку з чим розділ XV «Перехідні положення» було доповнено пунктами 15 і 16.

Слід зазначити що з обранням Президентом України Віктора Януковича конституційне реформування стає більш системним, цілеспрямованим. Серед останніх актів, які було прийнято в цей час у межах конституційної реформи, необхідно назвати Указ Президента України «Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї» від 

21 лютого 2011 року №224/2011 та Указ Президента України, яким затверджено «Положення про Конституційну Асамблею» від 

17 травня 2012 року №328/2012, перше (установче) засідання якої відбулося 20 червня 2012 року.

До речі, принагідно хотілося б нагадати, що наші науковці не стоять осторонь вирішення цих архіважливих питань. Так, у Національній академії внутрішніх справ відбувся методологічний семінар, який було організовано з метою наукового фахового обговорення Указу Президента України «Питання формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї» №31/2012 від 25 січня 2012 року, яким було затверджено «Концепцію формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї». На ньому з доповідями виступили: перший Президент України, голова Науково-експертної групи з підготовки Конституційної Асамблеї (голова методологічного семінару) Леонід Кравчук; радник Президента України — керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації Президента України, кандидат юридичних наук Марина Ставнійчук; народний депутат України Юрій Ключковський; суддя Конституційного Суду України, кандидат юридичних наук, доктор права Петро Стецюк; професор кафедри філософії та юридичної логіки Національної академії внутрішніх справ, академік Національної академії правових наук України, член-кореспондент Національної академії педагогічних наук України, доктор юридичних наук, професор Михайло Костицький; завідувач кафедри державно-правових дисциплін Національного університету «Києво-Могилянська академія», член-кореспондент Національної академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор Микола Козюбра; начальник кафедри конституційного та міжнародного права Національної академії внутрішніх справ, член-кореспондент Національної академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор Анатолій Колодій; інші фахівці Національної академії внутрішніх справ, представники від Інституту держави і права імені В.М. Корецького, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут», Національного авіаційного університету, Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана.

Переконаний, що така величезна увага до конституційної реформи та статусу і діяльності Конституційної Асамблеї зумовлюється тим, що об’єктивно настав час здійснення конституційної реформи в Україні. Адже сучасний етап розвитку України, провідні політичні сили, абсолютна більшість наукової громадськості, міжнародні організації, зокрема Парламентська асамблея Ради Європи та Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія), підтверджують своєчасність конституційної реформи в Україні в контексті організації та діяльності Конституційної Асамблеї. І жодні апелювання, на зразок того, що відсутній політичний компроміс (консенсус) у сучасному українському суспільстві, який дав би можливість інтегрувати його на основі модернізованої Конституції України, не є виправданням для нездійснення конституційної реформи.

Принагідно хотілося б наголосити, що у вітчизняній шеститомній «Юридичній енциклопедії» реформа загалом тлумачиться, як «...процес кардинальних, часто тривалих за часом перетворень відповідних сторін суспільного життя, державно-правових інститутів, окремих структур тощо. Реформи, як правило модернізують і змінюють форму та зміст відповідних суспільних відносин, не порушуючи при цьому їхніх принципових засад».

Виходячи із вище викладеного, можна стверджувати, що сучасна конституційна реформа в Україні — це особлива управлінська програма дій, що їх здійснює народ, верховна державна влада, котрі в умовах подальшої розбудови громадянського суспільства та правової держави, що постійно та об’єктивно змінюються, повинні відновлювати їх єдність і тим самим забезпечувати нову якість, водночас утверджуючи новий режим конституціоналізму, який і виступає як мета перетворень, що здійснюються народом. Це реформа за якої має бути досягнутий консенсус влади і народу — народ понад усе.

Із цілковитою впевненістю можна стверджувати, що із запропонованого визначення конституційній реформі в Україні мають бути властиві такі ознаки:

— це особлива управлінська програма дій, тобто конституційна реформа має бути дієвою, системною, послідовною, логічно та науково обґрунтованою;

— її проведення ініціює народ, (що є більш демократичним) або верховна державна влада;

— народ або верховна державна влада здійснює її в умовах подальшої розбудови громадянського суспільства та правової держави, які постійно та об’єктивно змінюються. Тобто конституційна реформа має бути об’єктивною, політично незаангажованою.

До того ж попередньо зазначене переконує, що до традиційних парламентської, адміністративної, судово-правової та муніципальної реформ, які є відносно окремими напрямами конституційної, необхідно додати реформування (або започаткування) громадянського суспільства і, напевно, визнати цей напрям пріоритетним.

Без сумніву, правильно, що пропозиції до конституційної реформи мають на-

працьовуватися насамперед Конституційною Асамблеєю. Тому й закономірно, що Конституційна Ассамблея, створена Президентом України відповідно до пункту 28 частини 1 статті 106 Конституції України, є, згідно з Указом Президента України від 17 травня 2012 року №328/2012, спеціальним допоміжним органом при Президентові України, створеним з метою підготовки законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України.

Головною метою Конституційної Асамблеї, згідно з Указом Президента України «Про Конституційну Асамблею» від 17 травня 2012 року №328/2012, є напрацювання пропозицій щодо змін до Конституції України на основі узагальнення практики реалізації Основного Закону України, з урахуванням досягнень та тенденцій розвитку сучасного конституціоналізму, забезпечення залучення в установленому порядку до такої роботи провідних учених, представників громадянського суспільства і наявних у країні різних політичних сил, міжнародних експертів Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія), експертів інших міжнародних установ та організацій.

Ця загальна мета створення та функціонування Конституційної Асамблеї деталізується в «Положенні про Конституційну Асамблею», затвердженому Указом Президента від 17 травня 2012 року №328/2012. Зокрема, у цьому Положенні зазначено, що основними завданнями Конституційної Асамблеї є: 1) узагальнення практики реалізації Конституції України, пропозицій і рекомендацій щодо її вдосконалення з урахуванням досягнень і тенденцій сучасного конституціоналізму; 2) підготовка та схвалення Концепції внесення змін до Конституції України, подання її Президентові України; 3) підготовка на основі Концепції внесення змін до Конституції України законо-проекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України та попереднє його (їх) схвалення; 4) організація громадського, а також фахового, в тому числі за участю міжнародних експертів, зокрема експертів Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія), обговорення законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України і т. д.

Ураховуючи все вище викладене, можна стверджувати, що оновлена Конституція України має стати загальнонаціональним політико-правовим договором та основоположним законом національного права. При цьому має бути забезпечена правонаступність між чинною та оновленою Конституцією України та впроваджено кращі сучасні досягнення європейського конституційного правового поля.

Особливо важливо, щоб у зміненій Конституції України було забезпечено ефективну реалізацію народного суверенітету, прав та свобод людини і громадянина, незалежності суду, а також пріоритетність суспільства по відношенню до держави, подальшу розбудову громадянського суспільства, реалізацію державної влади на засадах чіткого розподілу її функцій та повноважень шляхом встановлення дієвої системи стримувань і противаг, реформування місцевого самоврядування та в подальшій перспективі підготовку й реалізацію адміністративно-територіальної реформи.

Норми оновленої Конституції України мають викладатися послідовно, системно та комплексно, і особливо це стосується тих із них, що регламентують правовий статус людини і громадянина. Положення оновленої Конституції України мають стати справді нормами прямої дії.

І головне: Конституція має бути надійно захищеною, а загальноцивілізаційний вибір та пріоритети України необхідно закріпити на рівні майбутнього Основного Закону. Члени Конституційної Асамблеї зроблять усе, щоб Реформований Основоположний Закон України відповідав загальновизнаним міжнародним стандартам, принципам та вимогам міжнародно-правових документів у сфері прав людини, а також максимально враховував рекомендації і висновки Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанської Комісії) Парламентської асамблеї Ради Європи, досягнення і тенденції сучасного конституціоналізму.

Переконаний, що розглянутий 21 червня 2013 року на пленарному засіданні Конституційної Асамблеї проект Концепції внесення змін до Конституції України, його основні положення буде сприйнято громадськістю, науковою та експертною спільнотою. А всі надані громадянами пропозиції щодо змісту оновленого Основного Закону знайдуть своє повне втілення в результатах конституційної реформи.