І знову про сумісництво. Чи на користь місцевому самоврядуванню депутати, що сидять на двох стільцях?

Одним з важливих принципів у демократичному суспільстві є заборона суміщення представницького мандата з роботою в системі виконавчої влади. Заборона сумісництва, з одного боку, — як інструмент, що забезпечує принцип поділу влади, а з другого, — відіграє важливу роль у попередженні політичної корупції, одним із джерел якої є наявність так званого конфлікту інтересів у осіб, що перебувають на публічній службі.

У світовій практиці депутатський мандат несумісний з перебуванням на оплачуваній професійній публічній службі. Іноді із числа депутатів виключають усіх чиновників. В інших країнах закон установлює, яких саме категорій стосуються відповідні обмеження. Іноді держслужбовець у разі обрання до парламенту зберігає попередній статус, але звільняється від виконання службових обов’язків на термін дії депутатського мандата.

Українське законодавство також забороняє суміщення мандата народного депутата з будь-якими іншими видами державної діяльності, зокрема, з перебуванням на державній службі. Однак така норма не поширюється на депутатів місцевих рад.

Чому ця проблема актуальна й потребує особливої уваги, зокрема Верховної Ради України?

Якщо звернутися до останніх даних, отриманих мною з декількох регіонів, маємо таку картину.

По-перше, виконання депутатських функцій вимагає від власника мандата повноцінної роботи в складі місцевої ради, її комісій, роботи з мешканцями виборчого округу, що, у свою чергу, вимагає від депутата значних часових, інтелектуальних, організаційних та інших ресурсів. Це не може не відволікати службовця виконавчих органів від якісного виконання своїх прямих посадових обов’язків. Під загрозою реалізації опиняються такі основні принципи роботи публічного службовця, як професіоналізм і відданість справі.

По-друге, одним з основних пріоритетів розвитку інституту публічної служби є забезпечення принципу політичної неупередженості. Йдеться про те, що особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, повинні «виконувати свої службові повноваження політично неупереджено, уникати демонстрації в будь-якому вигляді власних політичних переконань або поглядів, не використовувати службові повноваження в інтересах політичних партій або їх осередків чи окремих політиків». Це норма Закону України «Про правила етичної поведінки». А що на практиці? Сьогодні вибори в Україні до міських, обласних та районних рад відбуваються за партійно-мажоритарною системою. Закон навіть не вимагає від чиновника, який балотується до місцевої ради, в обов’язковому порядку піти у відпустку на час виборчої кампанії. Після виборів фракції в радах формуються на партійній основі. Такі умови, за нашими оцінками, аж ніяк не сприяють забезпеченню найважливішого принципу політичної неупередженості серед службовців-депутатів.

По-третє, сумісництво депутатського мандата з посадою (насамперед, керівною) у виконавчих органах місцевої ради несе загрозу зниження рівня контролю над діяльністю цих органів. Одним із головних принципів організації та здійснення контролю є принцип незалежності контролюючого органу. Прописною істиною є те, що контролюючий орган може виконувати покладені на нього функції об’єктивно й ефективно тільки у разі дотримання декількох умов: якщо контролюючий орган незалежний від організацій, діяльність яких він перевіряє, і якщо він захищений від стороннього впливу. У випадку сумісництва принцип незалежності контролюючого органа грубо порушується. Уявіть ситуацію, коли керівник управління або відділу одночасно, будучи депутатом відповідної ради, очолює профільну депутатську комісію. За таких умов він сам керує процесом узгодження планів роботи й сам перед собою звітує в раді (або в комісії) про результати виконаної роботи. Сучасне українське законодавство не містить надійних перешкод для виникнення таких ситуацій. У свою чергу відсутність контролю неминуче призводить до зниження ефективності роботи виконавчих органів ради.

Крім політико-правової, в цієї проблеми є ще й моральний аспект. Свій представницький мандат депутат будь-якого рівня одержує з рук виборців, що довірили йому, й тільки йому, бути виразником і захисником їхніх інтересів. І обманювати цю довіру депутат не має права, оскільки за всі свої дії йому, в остаточному підсумку, доведеться відповідати перед своїми виборцями. Однак про яку відповідальність перед виборцями може говорити депутат-сумісник, якщо як посадова особа, що перебуває на службі, він підпорядковується передусім своєму керівництву? На мій погляд, у цьому випадку депутат-сумісник свідомо чинить явний обман і навіть, не побоюся цього слова, зрадництво щодо своїх виборців.

Для того, щоб знайти оптимальне розв’язання згаданої проблеми, варто проаналізувати й досвід інших держав — насамперед, наших найближчих партнерів і сусідів.

Наприклад, у Російській Федерації для депутатів усіх рівнів (не тільки парламентаріїв) передбачено цілу низку обмежень. Передусім це стосується депутатів, що працюють на постійній основі й, відповідно, отримують матеріальну винагороду за здійснення своїх повноважень. Однак і для депутатів, що здійснюють свої повноваження на непостійній (незвільненій) основі, також є заборони. І стосуються вони саме можливості суміщати депутатську діяльність із перебуванням на держслужбі. Зокрема, депутатам представницьких органів місцевого самоврядування заборонено:

1) заміщати муніципальні посади муніципальної служби;

2) бути депутатами законодавчих (представницьких) органів державної влади.

Відповідно до закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» цивільному службовцеві забороняється заміщати посаду цивільної служби у випадках обрання на виборну посаду в органі місцевого самоврядування. При обранні його на зазначену виборну посаду службовий контракт припиняється зі звільненням цивільного службовця від посади, що заміщається, цивільної служби, залишенням його у відповідному реєстрі цивільних службовців і включенням до кадрового резерву.

Крім того, згідно із законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», депутат представницького органу муніципального утворення не має права суміщати свої повноваження з повноваженнями депутата представницького органу або виборної посадової особи місцевого самоврядування іншого муніципального утворення, за винятком випадків, безпосередньо встановлених у федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».

Не менш жорсткі обмеження для депутатів місцевого самоврядування віднедавна уведено й у Латвії. Так, з 1 липня цього року депутати самоврядувань більше не зможуть суміщати роботу депутата з посадою заступника виконавчого директора самоврядування, керівника волосного або міського управління, а також обіймати посади їх заступників. Такі обмеження суміщення посад, на додачу до правил закону про конфлікт інтересів, у січні цього року затвердив Сейм Латвії, прийнявши в остаточному читанні поправки до закону «Про самоврядування».

Депутат самоврядування більше не зможе обіймати пост ще й в адміністрації самоврядування, якщо до його обов’язків входить підготовка проектів рішень думи, перевірка правомірності й доцільності рішень, а також контроль рішень, ухвалених думою. Крім того, депутат не зможе суміщати свою посаду, прямо або опосередковано надаючи різні послуги адміністрації думи.

Депутатам муніципальної думи буде заборонено також суміщати роботу депутата з постом керівника муніципальної установи або його заступника. Однак ця заборона не поширюватиметься на депутатів, які є керівниками освітніх, культурних, установ охорони здоров’я або спортивних закладів.

Поправки також передбачають, що з 1 липня цього року в самоврядуваннях, у яких проживають менше 

п’яти тисяч мешканців, голова думи не може одночасно виконувати також обов’язки виконавчого директора самоврядування. Установити додаткові обмеження вирішено для того, щоб у процесах прийняття рішень у самоврядуваннях запобігти можливим корупційним ризикам і відокремити законодавчу владу від виконавчої.

Звичайно, я не закликаю сліпо копіювати досвід наших сусідів. Однак і відмахуватися від нього навряд чи розумно. Крім того, під час ухвалення рішення щодо доцільності внесення в чинне законодавство пропонованих змін необхідно також ураховувати й політичний аспект, а саме: інтереси політичних партій. Проте, мабуть, очевидно, що введення заборони на суміщення депутатської діяльності з роботою у виконавчих органах влади на всіх рівнях, в остаточному підсумку, однаково корисне як для ефективності місцевого самоврядування, так і для держави загалом.