У сьогоднішніх непростих умовах розвитку української держави одними із найнезахищеніших залишаються місцеві органи самоврядування. Відсутність дієвого закону, який регулював би життєдіяльність громад на місцях, недосконалість виборчого законодавства та фінансова несамостійність самоврядних органів можуть призвести до катастрофічних наслідків. Реальність є такою, що без рішучих та кардинальних змін місцеве самоврядування остаточно втратить свої управлінські функції.
Варто нагадати, що ще у 1997 році Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, взявши на себе зобов’язання надати місцевим громадам реальну можливість здійснювати самостійно державні справи на місцях. Чи не залишилися ці зобов’язання лише деклараціями на папері?
На жаль, сумні реалії змушують нас дати ствердну відповідь на це запитання. Адже протягом останніх років в Україні спостерігається небезпечний для суспільства процес обмеження повноважень органів, що представляють інтереси жителів територіальних громад.
В ідеалі — 90—95 відсотків усіх проблем громадян мають вирішуватися на рівні територіальної громади. Це й обладнання дитячих садочків та шкіл, і ремонт доріг та робота міського транспорту, і водопостачання, і каналізації та облаштування зон відпочинку тощо. Однак сьогодні все це не може бути реалізоване вчасно та якісно з однієї простої причини: держава фактично залізла в кишеню до місцевої громади та відібрала зароблені нею самою кошти.
Варто розуміти, що заблоковано ті кошти, які місцеві громади заробили самі, однак не змогли їх якісно використати на ті чи інші нагальні для мешканців конкретного району проблеми.
Наразі архітектура основного фінансового закону України нагадує перевернутий фінансовий трикутник, у якому органи місцевої влади практично упосліджені.
Крім того, навіть після виділення певних ресурсів на місцеві бюджети Державне казначейство може самостійно затримувати проходження коштів і практично не має покарання за затримку чи непроведення трансакцій, внаслідок чого місцеві бюджети залишаються неплатоспроможними.
Це вкотре доводить недосконалість казначейської форми виконання місцевих бюджетів в Україні та необхідність законодавчого впровадження інших форм управління фінансовими ресурсами.
До речі, і міжнародний досвід свідчить про більшу ефективність саме змішаної форми обслуговування місцевих бюджетів в унітарних державах із розвиненим місцевим самоврядуванням. Зокрема, така форма діє в Італії, Португалії, Швеції, Норвегії.
Вивчивши всі аспекти проблеми, що виникла, та враховуючи власний досвід роботи в органах місцевого самоврядування, ми разом з групою однодумців — народними депутатами Юрієм Михальчишиним та Андрієм Іллєнком — запропонували низку юридичних новел, оформивши їх у проект закону, яким вносяться зміни до Бюджетного кодексу України.
Законопроектом передбачено надати право Верховній Раді Автономної Республіки Крим та місцевим радам самостійно визначати фінансову установу, яка здійснюватиме обслуговування місцевих бюджетів за доходами і видатками загального фонду місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів та доходами і видатками спеціального фонду місцевих бюджетів.
Тобто: кошти, необхідні для здійснення органами місцевого самоврядування видатків на освіту, культуру, охорону здоров’я, соціальний захист населення та інші делеговані державою повноваження, залишаються в казначействі. А ті кошти, які громада заробляє самостійно і використовує на забезпечення утримання об’єктів соціально-культурної сфери, розв’язання у повному обсязі соціально-економічних проблеми місцевих територіальних громад, благоустрій, ремонт доріг тощо, вона сама своїм рішенням визначає: обслуговуватися через Державну казначейську службу України чи залучити державні банки.
Обрана фінансова установа має відповідати наступним вимогам: її статутний капітал має становити або перевищувати 10 мільярдів гривень, у яких держава прямо та/або опосередковано володіє 75 чи більше відсотками статутного капіталу та/або голосів, і до якої Національний банк протягом останнього року не застосовував заходів впливу, таких, як розпорядження щодо обмеження, зупинення чи припинення здійснення окремих видів операцій з високим ступенем ризику і призначення тимчасової адміністрації.
Контрольні функції щодо здійснення обліку доходів та контролю за виконанням місцевих бюджетів за видатками, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів та надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів, пропонується покласти на місцеві фінансові органи.
Законопроект розширює перелік порушень бюджетного законодавства щодо зарахування доходів місцевого бюджету на будь-які інші рахунки, крім рахунку місцевого бюджету, а також їх акумулювання на рахунках органів, що контролюють справляння надходжень бюджету.
Посилюється відповідальність центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування, за порушення терміну виконання платіжних доручень розпорядників коштів державного бюджету та місцевих бюджетів при наявності коштів на їх рахунках, а також за порушення порядку та термінів відкриття (закриття) рахунків в установах державних банків.
Насамкінець варто ще раз зазначити, що цей проект закону, в разі його ухвалення, скоординує, спростить і поставить на справедливішу основу взаємини органів Державної казначейської служби України, державних банків, місцевих фінансових органів та бюджетних установ в частині контролю за витрачанням коштів та зарахуванням доходів місцевих бюджетів. Він дасть можливість місцевим радам отримати додаткові джерела наповнення бюджетів у разі ухвалення ними рішення здійснювати обслуговування місцевих бюджетів у державних банках, де їм нараховуватимуться відсотки за залишками коштів на рахунках.
Розуміючи, що це питання повинна вирішувати не лише сесійна зала парламенту, а передусім громада, було проведено широке публічне обговорення законопроекту. Зокрема, навесні він був високо оцінений та підтриманий учасниками Форуму місцевого самоврядування, що проходив у Львові. Участь у ньому взяли делегації від переважної більшості міст обласного значення, а також представники Верховної Ради, Адміністрації Президента, посольств, міжнародних організацій та дипломатичних місій. Окрім того, звернення з пропозицією вивчити запропонований проект закону з погляду відповідності розвитку місцевого самоврядування як чинника самостійності територіальної громади та внести свої пропозиції були направлені до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних та міських рад міст із населенням понад 50 тисяч мешканців (всього 660 звернень).
На сьогодні отримано пропозиції від 263 органів місцевого самоврядування. Їх аналіз засвідчив, що необхідність ухвалення такого законопроекту повністю підтримана 133-ма органами самоврядування, серед яких — 10 облрад, 77 райрад та 46 міськрад. Зокрема, Київська, Тернопільська, Луганська, Запорізька, Одеська, Чернігівська, Івано-Франківська, Кіровоградська, Чернівецька, Закарпатська області назвали ухвалення запропонованих змін необхідним та корисним.
Не підтримали законопроект 83 органи самоврядування, зокрема, — 9 облрад, 51 райрада, 23 міськради. Серед областей, які не бажають змінювати існуючий порядок речей: Рівненська, Хмельницька, Сумська, Дніпропетровська, Черкаська, Волинська, Житомирська, Миколаївська та Автономна Республіка Крим.
Стосовно окремих його положень позиція органів місцевого самоврядування певним чином розділилася. Значна кількість органів самоврядування, серед яких і Херсонська та Харківська області, підтримали окремі положення запропонованого законопроекту, а деякі місцеві органи влади надали свої пропозиції до проекту.
Таке активне обговорення запропонованого документа засвідчило актуальність і важливість наявних проблем у казначейському обслуговуванні місцевих бюджетів.
А зважаючи на близькість органів місцевого самоврядування до громади та стійке переконання, що, здійснюючи свою законодавчу функцію, Верховна Рада повинна постійно підтримувати зворотний зв’язок з місцевими громадами, упевнений, що таке спілкування є необхідною передумовою створення ефективних законів, спрямованих на розв’язання актуальних проблем українського суспільства. Розробляючи та ухвалюючи законопроекти, народні депутати України мають зважити на їхній досвід і поцікавитися їхньою думкою.
Встановлення меж фінансової самостійності в частині доходів і видатків, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів та власних надходжень, — це рішучий крок назустріч місцевим бюджетам, який зобов’язаний зробити український парламент.
Руслан КОШУЛИНСЬКИЙ, заступник Голови Верховної Ради України.
Факт
В Україні — понад 12 тисяч місцевих бюджетів. З вересня 2012 року майже по всій Україні проплати по казначейських рахунках для бюджетних установ були практично заблоковані, і вже на 1 січня 2013 року кредиторська заборгованість місцевих бюджетів становила понад 4 мільярди гривень.
ПРОПОЗИЦІЯ
Проектом закону також передбачено певний перерозподіл повноважень центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів. Зокрема, безспірне списання коштів державного та місцевих бюджетів допускається ними лише в частині делегованих державою повноважень та міжбюджетних трансфертів з державного бюджету на підставі рішення суду.
